“十二五”期间中国钢铁工业发展的战略思考与路径选择

高洪成，娄成武

(1.东北大学文法学院，辽宁沈阳110819;2.东北大学科技政策研究中心，辽宁沈阳110819)

钢铁工业是国民经济发展的基础产业，在国民经济中占有举足轻重的战略地位。中国是世界钢铁生产大国，钢产量已连续17年居世界第一。2011年，我国钢产量再创新高，达到了6.83亿吨，又一次实现了在大基数上的高速增长。但是，这种“一如既往”的高速增长给中国钢铁工业带来的却是更多的困惑和迷茫。近些年来，由于受人民币不断升值、次贷危机扩大以及原材料价格上涨等综合因素的影响，中国钢铁生产行业已陷入低利润困局，行业销售收入利润率一直在3%上下徘徊，远低于全国工业行业6.2%的平均利润水平，2011年度更是降至2.40%，不敌当年一年期3.5%的银行存款利率，并在11月份达到了0.43%的冰点［1］。进入2012年以来，中国钢铁行业经营状况正在持续恶化，前两个月的行业利润率更是进一步下滑至－0.89%［2］。产量刚性与利润低迷之间的强烈反差，说明中国钢铁工业这种产量上“停不下来”的急剧增长与诸多深层次问题不断滋生蔓延的态势相悖而行，显示中国钢铁工业的整体结构性失衡呈进一步加剧的趋势。

一、对中国钢铁工业发展战略及宏观政策的一些认识及思考

自钢铁产量位居世界第一大国以来，我国钢铁工业发展中存在的技术创新能力差、产业集中度低、低水平重复建设严重、铁矿石流通秩序混乱、资源环保压力加大等深层次矛盾和问题便开始凸显并日趋加剧。为解决这些问题及其危害性，国家相关部委先后出台了包括《“十一五”规划》、《钢铁产业发展政策》、《钢铁产业调整和振兴规划》等在内的多个宏观调控政策，以期站在战略高度明确中国钢铁工业的发展方向及发展方式。但从实施效果看，尤其是结合去年钢铁工业的整体低迷表现，这些战略政策显然没能达到预期的战略目标。这种战略失效需要引发我们的正视和重视。

诚然，中国钢铁产业树大根深，很多问题积重难返，解决起来颇为棘手并难以短期见效。并且，由于地方政府之间存在经济竞争格局以及就业安置等方面的考虑，中央战略意图在执行过程中难免遭遇地方阻力。但是，战略规划的效力需要充分结合战略内容本身及战略执行过程两个方面来进行考量。审视我国钢铁产业现有规划及政策的战略内涵，笔者认为至少在以下两个方面值得商榷:

(一)仍然较为忽视市场配置资源的基础性地位

现有战略规划及政策仍然带有一定的计划经济思维，过多地强调了比照发达国家钢铁工业特征设置的相关数据指标。例如，《钢铁产业发展政策》提出“到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上，2020年达到70%以上”、“到2010年，形成两个3000万吨级，若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团”等等［3］。在对待市场机制和宏观调控的问题上，我们应该肯定战略调控对于市场失灵的重要价值，有时“产业结构调整是市场竞争机制自发调整能力所不能企及的”［4］。但是，《钢铁产业发展政策》中这种侧重计划性而非指导性的战略思维却超出了战略调控的宏观范畴，有行政干预微观市场主体自主行为之嫌，甚至可能面临着偏离公平竞争、培育垄断、照顾特定利益集团的猜疑。这种战略调控思路亦未能充分考虑中国地域广阔且发展不均衡的客观现实，以及中国钢铁工业历史形成的分散性特点，而且还容易导致滋生新的负面问题。比如，为了实现提出的产业集中度指标，行政干预式拉郎配的企业重组行为极易频繁再现，导致形式主义的“做大”和无效率规模扩张。2009年《钢铁产业调整和振兴规划》核心内容之一仍然是促进钢铁企业联合重组，提高产业集中度［5］。以“点名”方式和设置数据指标来要求企业重组的计划思维依然挥之不去。

(二)对技术创新仍然缺乏足够重视和详细布置

现有战略规划及政策中虽然体现了技术创新思路，但对技术创新的重视程度却仍然不够，尤其是相应的战略内容及引导措施缺乏周密和完善。具体问题有:第一，只是简单地依赖数据指标来体现技术创新战略意图，而在应采取的技术适用程度、应遵循的技术创新规律、相应技术创新政策体系等方面缺乏引导。这容易导致技术创新的无组织性、等待性、盲目性以及高水平重复建设可能。第二，《钢铁产业调整和振兴规划》在产业技术政策部分，对钢铁工业装备水平和技术经济指标准入条件等进行了规定，但这些准入指标显然不能纳入自主技术创新范畴，更不能视为技术创新在准入后自然发生。第三，技术创新思路未能与提高产业集中度思路紧密结合，未能充分开发二者的良性互动机制。作为一个钢铁强国，必须同时具备较高的产业集中度和较强的自主科技开发能力两个特征，二者互为充要条件。我国钢铁产业战略规划及政策所提及的提高产业集中度，都应以自主科技开发能力获得实质性提高、国际经营竞争能力切实增强和建立起先进生产方式为前提和基础。显然，无论是《钢铁产业政策》抑或是《钢铁产业调整和振兴规划》，均未能在二者的良性互动方面进行周密的战略设计。

由于上述原因，既有钢铁战略规划及政策在实际执行中的效果大打折扣，许多问题并未得到切实解决甚至有所发展，而且滋生出了一些新的负面问题。因此，“十二五”期间，中国钢铁工业将面临着更加艰难的发展环境和更为严峻的挑战，因粗放式路径依赖积累的诸多深层次问题也将更加棘手。

二、“十二五”时期中国钢铁工业面临的主要问题及挑战

(一)资源、环境约束进一步加强

中国钢铁工业发展的外部支撑条件已经全面紧张，尤其是在我国钢产量已接近7亿吨的现状下，铁矿石、煤炭、运输、电力、水资源等的紧张程度更加严重。尤其是铁矿石对外依存度过高已成为我国钢铁工业发展的主要瓶颈。联合金属研究中心的数据显示，2000－2010年间世界铁矿石贸易量增量的80%以上都流向了中国［6］。近些年来，进口铁矿石的连年大幅涨价残酷地吞噬着我国钢铁工业的整体利润，严重危及中国钢铁工业的产业安全。按照2011年1－10月进口铁矿石涨价部分计算，比上年同期多支付人民币约1545亿元，是同期大中型钢铁企业实现利润841.67亿元的近2倍［7］。而根据中国钢铁工业协会的统计，2011年上半年三大矿山的获利是中国钢铁业的近4倍［8］。我国铁矿石对外依存度的变化情况和世界主要产钢国的铁矿石进口量情况如图1、图2所示。

图1 1995－2009年间我国铁矿石对外依存度变化情况

图2 世界主要产钢国家铁矿石进口量

图3 2011年度中国钢铁产品遭遇国外贸易救济调查案件数量及分布

从能源消耗和生态环境方面看，随着中国工业化进程的继续，煤炭、电力、水资源等相对短缺的客观形势在“十二五”时期不会缓解，甚至可能有所恶化。钢铁工业是典型的高耗能行业，1999－2008年，我国钢铁工业的累计增加值占GDP的比为2.52%，累计产值占工业总产值的比为7.8%，累计能耗占工业总能耗的比重却高达21.8%，累计排放废水占工业总排放的比重为8.8%、烟尘为 6.3%、粉尘为 13.0%、SO2为6.4%［9］，这些数据表明，我国钢铁工业的产值与能耗比值严重不对称，其增长方式的粗放扩张型特征明显，因此无论是从资源供给方面还是环境容量方面，均不允许我国钢铁工业继续粗放型发展。

(二)贸易环境有所恶化

2008年世界金融危机以来，国际贸易保护主义势力抬头，美国、欧盟、加拿大等针对中国钢铁工业的“反倾销、反补贴、保障措施”调查数急剧上升，中国钢铁工业发展的国际贸易环境进一步恶化，贸易摩擦呈不断加剧态势。

中国钢铁出口格局呈现出“多头出口、分散出口、恶性压价”的基本特征。由于钢材出口经营企业过多，造成了我国钢材出口处于一个无序的不良竞争状态。这种分散和恶性压价的出口局面极易引发贸易摩擦。加入WTO十一年来，钢铁行业一直是我国贸易摩擦案件数量最多的行业之一。在刚刚过去的2011年，我国钢铁出口贸易摩擦涉案数量和涉案金额继续保持高位，共有14个国家采取了38项反倾销、反补贴、保障措施等对我国钢铁产品(包括钢材、铁合金及钢铁制品)的调查。贸易救济调查的发起国及涉案数分布情况如图3所示。

在“十二五”期间，受次贷危机、欧债危机等连续影响，世界经济将不可避免地陷入低迷运行区，中国钢铁工业将面临更为复杂、更加艰难的贸易环境。除欧美等发达国家可能对中国发起更加密集的反倾销调查外，一些新兴国家及发展中国家如巴西、墨西哥、印尼、泰国等也开始不断对我国钢铁产品采取贸易救济措施，这是近年来出现的一个新趋势。这种摩擦蔓延的趋势将致中国钢铁工业面临更为艰难复杂的出口环境。

(三)技术创新能力严重不足，产品结构矛盾突出

尽管从表象看，目前我国钢铁产能很大，钢产品质量也在不断上升，大型钢铁企业的生产装备水平正在不断向国外同行靠拢，但实际上，在技术自主创新能力、自动控制系统开发能力、高端产品研发能力、重大冶金装备制造能力等方面，我们与世界发达水平相比仍然存在着明显的技术性劣势，钢铁工业所用重大装备的关键设备和技术大多数尚需要从美、德、日等发达国家进口。技术研发资金投入不够、科研体制官僚化是我国钢铁行业长期存在的共性问题，是中国成为钢铁强国的主要障碍。我国钢铁行业在技术创新机制和企业制度安排方面仍然存在较大缺陷，很多大型企业还没有真正成为市场竞争的主体。同时，国有资产管理体制滞后于市场经济发展进程，阻碍了技术创新的步伐，在很大程度上助长了企业在技术创新问题上的“等、靠、要”思想。

由于技术创新能力的长期不足和大量的低水平重复建设，造成钢铁企业产品类型趋同，生产结构不合理。例如，在我国钢铁工业产品结构中，代表钢铁工业技术水平和钢材消费层次的板带比严重偏低，近几年一直在30%左右徘徊(工业发达国家的这一比例一般超过60%)。在关键品种和生产技术方面，轿车面板等高附加值品种的生产能力不足，且产品的实物质量水平不高。以特殊钢为例，2009年我国特殊钢产量约为3500万吨，仅占钢产量的5%左右，而发达国家的特殊钢产量一般要占到20%左右［10］。从进出口方面看，我国钢材的进出口结构很不合理。出口产品以棒材、无缝管、线材、焊管等初级产品为主;进口产品以冷轧薄宽带、彩涂板等高附加值的产品为主，比重在70%以上，在价格方面呈现出了明显的“低出高进”结构性矛盾。在2011年，我国钢材出口均价为1049美元/吨，进口均价为1389美元/吨，这种进出口结构性失衡局面依然严峻。在未来较长的一段时间内，由于关键技术研发能力难以迅速形成，同时受人民币兑美元升值的压力，我国钢材的出口竞争力还将进一步下滑。

(四)产能过剩问题依然严重

据测算，当前我国钢铁工业的过剩产能将超过2亿吨。按照每吨钢材产能投资5000元计算，中国钢铁工业的投资浪费已达1万亿元之多［11］。针对我国钢铁产能过剩的老大难问题，国务院相关主管部门出台的专门文件已不少，但收效甚微，钢铁产能过剩的形势依然严峻。

我国钢铁产能过剩，既表现为众多中小企业的落后产能过剩，又表现为大型企业的高水平新增产能过剩。这两种类型的产能过剩共同造成了我国钢铁生产总量过高，加剧了国内市场供需不平衡的矛盾，我国钢铁工业的整体盈利能力被盲目的规模扩张迅速抵消掉。在2011年10月份，我国钢铁行业盈利水平跌至历史最低水平，当月77家大中型钢铁企业产品销售利润率仅为0.47%，实现利润只有13.75亿元［12］。数据表明中国钢铁业正处在非常严峻的低利润困局之中。实际上，从近几年来的数据看，即便在所谓钢铁产业的“高利润”时，吨钢利润率也只有同期国外企业的1/3－1/5。

三、“十二五”期间中国钢铁工业发展的战略思路与战略路径

改革开放以来，中国钢铁工业的发展历经“奋力赶超期”(1978－1996)和“高速发展期”(1997－2008)，前后大约共用了30年时间［13］，创造了钢铁工业从弱到大的历史。继前两个阶段之后，中国钢铁工业目前已经进入第三个阶段，即“战略调整期”(2009年至今)。在这一时期，尽管钢产量依旧呈现出持续超常增长的现象，但钢铁工业的整体性经济效益低下，诸多深层次问题呈进一步累积、加剧的趋势，“高消耗、高投入、高产出、低效率、低效益”粗放式路径依赖日益严重，亟需进行深度改革调整。从国家宏观形势看，“十二五”时期是抓住和用好战略机遇期的关键点，是国民经济和社会发展的重要战略转折期，也是钢铁工业的重要战略调整期。为此，我们需要充分利用好“十二五”时期，在对钢铁工业发展战略目标及内容深入探讨的基础上，对其战略思路和发展路径进行一定的调整及完善。

立足国家在“十二五”期间面临的时局特点和国内外环境，我国钢铁工业发展的总的战略思路应该从下述方面进行谋划:第一，要有全球化的视野。这要求我们切实打造钢铁工业的国际竞争实力，跻身钢铁强国行列。第二，要有系统战略思维。这要求我们从打造钢铁工业产业链的整体思维出发，推动钢铁工业向纵深化发展。第三，要有技术创新的忧患意识，必须将技术创新作为钢铁工业发展的根本之道。第四，要真正树立市场化运作的理念，所有宏观调控行为必须建立在市场规律的基本前提之下。

上述战略思路可以进一步概括为“技术创新战略”、“做大做强战略”和“走出去战略”三大战略路径。

(一)技术创新战略

1.技术创新能力薄弱是中国钢铁工业的根本缺陷

提高自主创新能力，建设创新型国家，是顺应时代特征、事关中国经济建设和社会发展全局的战略选择［14］，是国家总体发展战略的核心，也是我国钢铁工业发展战略的立足点。当前，我国钢铁产业承担着研究开发新一代钢铁制造流程和钢铁新材料的艰巨任务，处于从新技术的跟踪追赶者向新技术引领者转变的重要历史转折期。综观西方发达国家的钢铁工业发展历程，技术创新和技术进步始终是其主要推动力。美、日、德等国家的钢铁工业不仅通过大量的自主创新奠定了雄厚的技术优势和产业素质，而且依靠不断的产业技术升级有效地避免了产业衰退周期［15］，继续引领世界钢铁产业向纵深发展。

从技术创新和产业技术发展的角度看，钢铁产业技术发展可划分为原材料开发或初级加工阶段、一般性生产阶段、相对独立的产业技术阶段和基础性产业技术创新阶段等四个阶段［16］。沿着四个阶段，钢铁产业的技术含量逐步提高，直至实现产业技术的原创性自主创新。中国钢铁工业目前正处于第三个发展阶段或者第二个发展阶段与第三个发展阶段之间，尚处于对原创性产业技术进行模仿、引进、消化和吸收的时期，与国外先进产业技术水平仍然存在着实质性差距，而薄弱的技术创新能力正是中国钢铁工业发展中诸多深层次问题的根源所在。

2.严肃反思中国钢铁工业的技术创新战略

尽管我国已连续17年成为世界第一产钢大国，但我国整个钢铁工业在对所引进先进技术的消化、吸收和二次创新方面一直缺乏足够重视。反思我国既往的钢铁工业相关政策，其最大的一个缺陷即在于无意中诱导钢铁企业“摊大饼”行为的同时却缺乏对技术创新的切实性政策引导。近年来，国内许多钢铁企业的发展战略实际上就是规模扩张战略。现在一些企业所制订的“十二五”发展规划也仍然把扩大规模当作首要任务。缺乏技术创新根基的一味扩大规模既不是真正的做大做强，又将导致更大的产能过剩。

为了从根本上保证技术创新战略的首要位置，我国需要在未来的钢铁工业发展战略及执行政策的制定中充分贯彻技术创新主线。技术创新的政策思路大致包括下述方面［17－18］:第一，建立健全培育钢铁行业技术创新能力的政策体系，建立跟踪、研究、开发和突破制约产业升级共性关键技术的制度安排。第二，通过激励政策引导钢铁企业建立自己的研发机构，引导建立产学研相结合的技术创新体系。第三，在中央预算内基本建设投资中列专项资金，通过税收减免、技术奖励等措施，加大针对技术创新的财政资金支持力度。第四，认真研究制定针对税收减免资金、专项资金、奖励资金等的专门性监督法案，加强此类财政资金的监管力度，制定相应的惩罚措施。这种监督惩罚机制应该是未来钢铁调控政策的重点内容之一。

(二)“做大做强”战略

1.保护和推动基于市场的兼并重组

在谋划做大做强中国钢铁工业的过程中，我们出现了一些失误，主要表现为试图依靠行政干预手段来规划钢铁企业的重组行为，计划思维依旧不同程度地存在，心态也较为急躁。导致的直接后果就是政策效果不佳，甚至引发了一些政策负效应，造成了资源和财政的巨大浪费。从既有的政策实施状况看，我国钢铁行业的兼并重组进程并不理想，在2009年甚至出现了停滞态势。即使是已有的兼并重组，其效果也往往不如人意。尽管相关统计显示，我国钢铁工业产业集中度从数据上看确实有所提升，但其实质上很多看似重组的企业并未实现真正的重组，“联而不和”是调控政策执行产生的一种新型负面现象。

目前，国家工业和信息化部正在牵头研究并拟出台《促进钢铁企业兼并重组指导意见》，在新制定的此类钢铁政策中，要始终注意必须以尊重市场规律为基本前提。尤其要特别注意避免为了片面追求较高的产业集中度而造成效率低下的垄断态势——这与“做大做强”的战略真谛背道而驰。联合重组必须是在双方技术和资源优势互补前提下的自愿重组，要使重组后的企业集团形成大规模生产与科技进步紧密结合的健康态势，要在产业技术上获得巨大升级。中央政府或地方政府应因势利导，为企业兼并重组提供普适性的激励措施，鼓励企业加快兼并重组步伐，不要在兼并重组中搞所有制歧视、地域歧视和规模歧视，更不要由政府来决定谁跟谁重组，继续搞“拉郎配”，破坏市场机制优化产业组织结构的独特功能。并且，国家在建立科学的产业重组审批制度的同时，也要建立事后评估制度，对重组后的企业进行效益评估，从而找出合理的重组模式，减少资源上的浪费和产能重复建设。

2.引导钢铁工业的纵深型做大做强

所谓纵深型做大做强，是指在强调钢铁工业核心技术不断提升与优化产业结构的同时，注重通过系统论思想塑造包括资源开发、钢材延伸加工、工程技术服务、煤化工、再生资源利用和生产服务等为内容的钢铁工业整体产业链。这一方面有益于钢铁工业通过规模效应挖掘成本节约空间，另一方面将增强我国钢铁工业的整体实力和抗风险能力。

以往的政策导向明显缺乏引导或规划我国钢铁企业向纵深发展的战略思路。我国钢铁工业在行业并购重组的同时，要把视角扩大到影响行业安全和行业竞争力的上游行业，通过对国内外铁矿、煤矿、电力等企业的投资、参股或控股，组建国际化的跨国大型钢矿、钢煤或钢电公司，通过控制资源要素来做大做强。同时，要将发展触角延伸至下游产业，实行产异化战略，将发展重心转向满足用户的多样化和个性化需求，按照用户的需求组织生产，实施产品差异化和服务产异化，为用户解决新产品开发过程中遇到的各类技术难题。大型钢铁企业要成立用户应用技术中心，以“提案型技术”为汽车、家电、住宅、建筑等下游用户提供数据和切实的技术解决方案［19］，实现由钢铁“制造商”向“材料服务商”转变，通过构建新的增值服务功能和赢利点来提高产值和效益。

(三)“走出去”战略

1.建立稳固的海外原料供应链

中国铁矿石资源禀赋差，国内钢铁企业对国外矿石资源的依存度在不断增加。铁矿石资源供应关系到我国钢铁工业的产业安全和工业化进程，是关乎钢铁工业利润实现和产业发展空间的瓶颈性问题。近年来，世界三大铁矿石公司频繁大幅度涨价，严重侵蚀了国内整个钢铁工业的利润空间，极大地削弱了中国钢铁工业的国际竞争力。为此，我们要把海外原料基地建设与供应链(包括海运)建设当作重大战略问题加以认真对待。要尽快建立铁矿石、锰矿石、废钢及炼焦煤等原料的海外供应基地，并建立资源战略储备体系，有效降低铁矿石对巴西、澳大利亚、印度的依赖度，努力提高进口铁矿石中“权益矿”的比重，从根本上改善中国进口铁矿石的被动局面。

毫无疑问，中国钢铁工业“走出去”的过程将是非常艰辛的:近年来，我们在发达国家的铁矿石资源投资或受到抵制，或被附加苛刻条款;世界银行、国际货币基金组织、欧盟、美国等均存在干涉中国境外战略的动向;美国、日本、印度等国家针对中国涉矿战略正在采取相应行动［20］，这些都将有可能极大缩小我国的海外战略运作空间。为此，应该在《境外投资管理办法》基础上，从外交支持、信用担保、金融服务、投资保障、政策性贷款、税收优惠、培训、开发利用、运输等诸方面集成与优化境内、境外各项政策措施，深入、细致、系统、创造性地研究出台鼓励钢铁企业走出去的具体可操作的政策支持体系。

2.调整优化出口结构

鉴于我国能源消耗、生态环境形势严峻的基本国情，中国钢铁工业不应把扩大出口作为战略发展目标，不充当世界其他国家或地区的钢铁供应基地［21］。在这样一个出口战略定位的基本框架下，必须调整我国钢铁行业的出口结构，要严格限制低附加值钢材和半成品的出口，控制能源、资源密集型产品出口;同时鼓励能够带来较大经济效益的高附加值产品的适度出口。这需要在今后的钢铁政策中调整两类钢铁产品出口关税的计征方式，通过“区别对待”手段优化我国钢铁产品的出口结构。

在我国钢铁工业“走出去”的过程中，将不可避免的会产生一些贸易摩擦，这就需要我们采取办法主动出击，积极应对。为此要做好三项工作［22］:第一，要建立完善的由政府、行业协会、企业等构成的三位一体、协调作战的反倾销预警模型和预警机制;第二，各级政府主管部门要彻查相关的补贴政策，对与世贸组织的《补贴与反补贴措施协定》不一致的政策进行甄别和修订;第三，要在深入细致调研的基础上建章立制，规范整个钢铁行业的出口经营行为，避免恶性竞争。

四、结论

“十二五”时期是我国战略机遇期的后半程，是中国钢铁工业实施战略转折的关键时期，时间所剩无多，并且面临着更为艰难的发展环境和更为严峻的挑战。在钢铁工业新一轮的战略调整中，必须要有技术创新的忧患意识，严肃认识到以往钢铁发展战略中技术创新主线不够突出、战略内容不够细致、监管措施不够严密的现实缺陷。“十二五”期间，我们研究制定的所有战略政策，均需要以技术创新为主线，以产业安全为保障，以市场手段为前提，深入细致地谋划“技术创新战略”、“做大做强战略”和“走出去战略”，注重三大战略之间的系统性和协调配合，促成我国钢铁工业的深层次战略调整，打造钢铁强国，实现钢铁工业的协调健康可持续发展。

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