土地征收、财政幻觉与高房价

高建伟，李海伟

(天津商业大学经济学院，天津300134)

我国自1998年实行以市场化为导向的房地产新政以来，房地产业成为支柱产业并得到了快速发展。①但是，房价却一路飙升，严重脱离了普通居民的承受能力。特别自2008年全球金融危机以来，短暂休整的房市于2009年迅速启动，房价上涨势头更为猛烈。

以天津为例，1999—2003年，天津房价上涨并不显著，这一时期可以说是住房新旧制度的过渡时期。2003年是天津房价的拐点，这与该年度天津提出因“地”制宜的融资思路不无相关。2003年，国家开发银行给予天津城投集团500亿元贷款额度，用于天津市地铁项目、城市快速路网项目、海河水域综合治理项目、环境项目以及京津城际轨道交通项目等多项城市基础设施建设项目。天津市则以外环线以内可以出让的96.35平方公里土地和外环线以外的100.9平方公里土地的出让收益权作为质押和还贷资金来源，而这些土地大多归农村集体所有。②结果显示，2003—2010年，天津房价快速上涨，短短7年时间，涨了大约2.6倍。2008年全球金融危机以后，受我国宽松宏观经济政策的刺激影响，2009年比2008年房屋平均销售价格同比增长33.4%，创下历年之最。

图1 天津房屋平均销售价格变动趋势(1999—2010)

关于高房价的成因，学者们的研究视角和观点多种多样，涉及经济学、政治学、法学甚至心理学等学科分析。余壮雄和林建浩利用我国1996—2007年省级面板数据的经验分析表明，消费者的收入、建筑成本、贷款规模与开发商的市场势力都是房价持续上涨的驱动因素，其中，政府的金融支持可以解释房价上涨的6成。［1］范方志运用政治科学理论进行分析，认为高房价更关键的是复杂的政治因素:一是“土地财政”及地方政府追求政绩的需要，二是政府为房地产业提供强大的金融支持，三是政府当局不会容忍房地产价格下降，四是我国中央银行缺乏独立性。［2］汪利娜认为高房价的原因在于我国土地制度、住房供给体制和住宅金融体制的缺失，因而遏制高房价的治本之策是建立一个长效机制。［3］刘旦从心理学视角认为，房地产市场是一个非常复杂的市场，其价格决定除受一般的经济学规律影响外，购房者的心理因素对房价的影响也非常大。［4］钱忠好和邹文娟运用四象限理论分析模型探讨了中国高房价与高地价关系之谜，研究结果表明，在其他因素不变的前提下，旺盛的住房需求促使房价上涨，并刺激土地需求的上升，土地需求上升进一步拉动地价的上涨，地价上涨会提高住房建设成本，抑制住房供给，且进一步推动房价上涨;现阶段中国的高房价主要源于需求拉动、供给推动、竞争不完全。［5］

1 土地征收与财政幻觉

本文承认与高房价相关的原因很多，但认为根本的原因在于我国的土地征收制度。我国当前土地制度最明显的特征就是“城乡分割”。［6］所谓城乡分割，是指我国法律规定土地所有权区分为国家所有和集体所有，前者主要集中在城市，后者主要集中在农村，而联系这两种土地所有权的唯一纽带是政府的土地征收权。我国《宪法》第十条明确界定了两种土地所有权:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”国有土地主要供给城市建设用地，农村集体所有土地主要供给农用地、农村建设用地和城市建设用地。③但是《宪法》规定，城市建设用地的所有权性质必须是国家所有。因此，如果农村集体所有土地要成为城市建设用地，首先必须完成集体所有到国家所有的权属性质转换。然而《宪法》第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，同时又规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”所以依照《宪法》，这种所有权性质的转换只能通过政府的土地征收权来实现，只有政府才有权把集体所有土地转换成国有的城市建设用地，政府的土地征收权是联系两种土地所有权的唯一纽带。

城乡分割的土地制度导致政府垄断城市建设用地一级市场的局面，而土地腐败、征地事件、土地财政以及高房价等问题和现象都和这种“特殊”的土地征收制度有关。这里之所以强调“特殊”二字，并不是因为只有我国政府才拥有土地征收权，而是因为我国的土地征收权从法理上和土地使用效率上都存在问题。④从法理上来说，我国《宪法》规定的土地制度蕴含着一个“征地悖论”。［7］因为国家所有的城市建设用地必定有不符合“公共利益”的纯粹商业用地，比如房地产开发用地。如果征收集体所有的土地供给这些商业用地，会违反“公共利益”原则;如果不通过政府征收程序，直接把集体所有土地用作城市商业用途，会违反“城市的土地属于国家所有”的《宪法》规定。因此从逻辑上来说，我国的《宪法》规定存在一个“征地悖论”。从土地使用效率上来说，我国的土地征收制度造成土地资源使用的经济效率较为低下。公共选择理论认为，政府的目标是组成政府的官员的自身利益最大化，而官员的自身利益与政府掌握的经济资源的多少成正比。由于政府出让土地的收益远高于征收土地的成本，所以政府就有过多征收土地的冲动。这样，相对于市场为土地资源配置的基础性手段而言，土地征收成本过低会产生财政幻觉，这也是我国地方政府土地财政的由来。

财政幻觉(Fiscal Illusion)假说是用以解释政府规模增长的公共选择理论之一，它认为由于财政收支过程的混沌性而产生的对税收负担的错觉，纳税人往往低估税收价格，导致对公共产品的需求增加，以至于支持了较高的公共支出水平。约翰逊(Johnson)提出了土地征收中的财政幻觉:“政府控制下的资源常常被视为是无成本的。因此，资源的机会成本会在政府决策中忽略不计。在土地征收中，如果不对土地所有者给予任何补偿，政府就会无节制地扩大征地规模，直到官员对公共物品的边际主观价值等于零。”［8］米塞利和赛格森(Miceli and Segerson)用一个模型解释了这个问题。［9］

假定整个社会有n个人，每个人拥有一块一模一样(面积、土壤、肥力等等完全相同)的土地，共有n块土地。每块土地的市场价值V是对土地的投资r的函数，即V=V(r)，且满足V'(r)＞0(投资的边际市场价值为正)和V''(r)＜0(投资的边际市场价值递减)。政府征收每块土地的补偿C也是投资r的函数，即C=C(r)，且满足C'(r)≥0(投资的边际补偿非负)。假定政府征收了m块土地用来提供公共物品，B(m)是每个人从公共物品中获得的收益，且满足B'(r)＞0(边际收益为正)和B''(r)＞0(边际收益递减)。政府征收土地数量m的最优社会选择是下式的解:

其中，nB(m)是公共物品给社会带来的总的福利，mV(r)是生产公共物品的成本。(1)式所决定的社会最优选择的一阶条件是:

(2)式即是一种公共物品提供的萨缪尔森准则。［10］

我们现在假定一个有财政幻觉的政府仅仅考虑补偿成本，那么政府将选择征收的土地数量m满足下式:

假定(3)式中的投资r既定，则政府最优的一阶条件为:

比较(2)式和(4)式可知，如果一个有财政幻觉的政府采用低于市场价值的征收补偿标准，即C(r)＜V(r)，则土地资源的配置效率达不到社会最优。

由此可见，源于我国特殊的土地征收制度，土地征收存在一个“过多”问题和一个“过少”问题。“过多”问题是指，由于政府采用低于市场价值的征收补偿标准，从而征收了过多的土地，没有达到政府提供公共物品的最优状态。“过少”问题是指，相对于市场机制在土地资源配置中处于基础性地位的国家，我国政府替代市场配置土地资源，在土地一级市场上处于垄断地位，而政府为了自己的利益最大化，使得对土地资源的供给过少。理想的状态是，让市场成为土地资源配置的基础性手段，政府为公共利益的土地征收满足公共物品提供的萨缪尔森准则。

2 高房价:一个静态分析

相对于市场在配置土地资源中处于基础性地位来说，我国高房价的原因在于政府对土地一级市场的垄断，外加投机需求和土地腐败。本文采用一个静态模型进行分析。在我国房价形成过程中，假设有四个经济主体参与其中:农民集体、地方政府、开发商和城市居民。⑤

2.1 农民集体

农民集体是土地供给者。但是，按照我国土地征收的法律制度，农民集体在供给土地时没有讨价还价的能力，只能接受法律规定的固定价格(我国《土地管理法》中有相关规定)。这个固定价格就是地方政府的征地价格，用PZ表示。征地数量用L表示，那么农民从征地中获得的收益是PZL。

2.2 地方政府

地方政府征地的成本就是农民征地的收益，即PZL。征地数量L不固定，地方政府会根据房地产市场状况和自身利润最大化进行调整。市场对住房的需求数量是Q，房价是P，需求曲线是P=abQ。其中a和b是外生变量，决定市场需求曲线的位置。每个城市的地方政府都只有一家，所以供给房地产开发的土地由地方政府垄断，也就是通常所说的“土地一级市场垄断”。地方政府的卖地价格是PL，也就是开发商的土地成本。

2.3 开发商

每个城市的房地产开发商都有很多家，所以可以假定房地产市场处于竞争状态。开发商的成本可以分为土地成本、建筑成本和其他成本(包括营销成本、财务成本、各种营业税、土地增值税等)。按照国家规定的房地产开发容积率，土地数量L和住房数量Q之间应是正比关系，即Q=tL，其中t是和容积率有关的比例系数，也是个外生变量。由于建筑市场处于竞争状态，所以可以认为建筑成本在短期内是相对固定的。另外，由国家的法律规定，其他成本在短期内也应该是相对固定的。由于房地产市场处于竞争状态，所以可以假定开发商所获得的利润是正常利润。开发商的土地成本是PL，建筑成本、其他成本和正常利润三者之和是CK。由于假定建筑市场和房地产市场的充分竞争，其他成本的相对固定，所以短期内CK也是个相对固定的量。因此，房价P=PL+CK。

2.4 城市居民

短期内，城市居民对房地产的消费需求可以分为居住需求和投机需求;但长期的消费需求只有居住需求，投机需求只会影响价格波动，不会影响价格趋势。消费者之间处于竞争状态，他们对住房的需求形成住房的市场需求曲线，即:P=a－bQ。

政府的目标是使自己的利润最大化，即下式:

将各种关系式代入上式，可以化为:

解(6)式可得政府在利润最大化时的卖地数量:

由此可得房价表达式如下:

图2是高房价的成因图示。如果开发商以PZ的价格获得土地，在没有地方政府垄断的情况下，房价将是(CK+PZ)，远低于政府垄断土地供给时的房价。当然，如果发挥市场机制的作用，开发商获得土地的价格将会大于PZ，这时候的房价处于下面的区间:

图2 高房价的成因

上面的分析是静态分析。从比较静态上来说，由于经济的不断发展，市场需求曲线会不断向右上方移动，也就是市场需求曲线中的外生变量a会不断变大，从而推动房价向上走高。同时在短期内，投机需求增长也会使需求曲线向右上方移动，推动房价上涨。如果房地产业中存在土地腐败问题，那么开发商的成本中，CK要大于不存在腐败问题时的数值，结果是土地腐败进一步推高房价。

3 结论和政策建议

由我国的法律制度决定，地方政府通过土地征收垄断了土地的一级市场。根据我们的静态分析，在政府利益最大化的驱使下，房价要远大于土地市场竞争下的房价。农民集体、地方政府、开发商和城市居民四者之间，农民集体最弱势，在土地增值中获得的收益最少。政府最强势，获得的收益最多。开发商处在中间位置。消费者直接面对市场，是高房价的受害者。

因此，高房价的根源在于不合理的土地征收制度，地方政府因此垄断了土地的一级市场，而投机需求和土地腐败又进一步使房价攀升。改革我国当前的土地征收制度，是抑制高房价的釜底抽薪之举，也是从制度上遏制土地腐败的重要措施。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”，还要“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”，这是重要的指导方针，要在实践中不断总结经验。

为此，本文提出控制高房价的近期和远期政策建议。(1)治标的近期政策建议。主要包括三个方面:一是继续实行严格的限购政策，遏制房地产市场上的短期投机需求;二是严格土地的招拍挂制度，透明运作，打击官员的土地腐败行为;三是中央政府需要加强对地方政府行为的约束，提高保障性住房的建设力度，加大住房的供给量。(2)治本的远期政策建议。从长远来看，需要进行土地制度和征收制度的改革。理想的状态是，让市场成为土地资源配置的基础性手段，政府为公共利益的土地征收满足公共物品提供的萨缪尔森准则。

注 释:

① 1998年，我国颁布了住房制度改革的纲领性文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。该通知规定，自当年起停止住房实物分配，实行住房分配货币化、住房供给商品化和住房社会化。

② 资料来源于南开大学、天津城投集团联合课题组:天津城市基础设施投融资与风险控制研究，2007。

③ 《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，把土地分为三类:农用地、建设用地和未利用地。

④ 世界上所有的主权国家都保留有土地征收权，这是市场失灵和政府有效使然。

⑤ 当然，银行也应该是一个。为了简化分析，得出核心结论，在此不考虑银行的作用。

［1］余壮雄，林建浩.谁推高了房价?开发商、置业者还是政府?［J］.经济学家，2011(5):30 －38.

［2］范方志.我国高房价的政治经济学分析［J］.中央财经大学学报，2011(3):73－79.

［3］汪利娜.高房价背后的制度缺失［J］.北京社会科学，2010(2):64－70.

［4］刘旦.我国高房价成因:一个基于心理学视角的解释［J］.统计研究，2008(2):54－57.

［5］钱忠好，邹文娟.中国高房价与高地价关系之谜:一个经济学解释［J］.江苏社会科学，2008(5):55－62.

［6］陈国富，卿志琼.城乡分割、程序失范与农民利益［J］.开放时代，2007(5):79－89.

［7］周其仁.农地产权与征地制度——中国城市化面临的重大选择［J］，经济学季刊，2004，4(1):193 －210.

［8］Johnson M B.Planning Without Prices:A Discussion of Land Use Regulation Without Compensation［M］//Siegan B.Planning Without Prices.Lexington:Lexington Books，1977:65.

［9］Miceli T J，Kathleen S.Compensation for Regulatory Takings:An Economic Analysis with Applications［M］.Greenwich:JAI Press Inc.，1996:31.

［10］Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1954，36(4):387 －389.