我国基本公共服务支出省际差异的测定与评价

徐莉莉

（中国农业大学 人文与发展学院，北京 100193）

0 引言

近年来，涉及民生的基本公共服务均等化问题，成为我国公共管理事业改革的重要内容之一。“十二五”规划纲要也提出“建立健全基本公共服务体系”的概念，在“以人为本，服务为先”的原则下，明确了以“推进基本公共服务均等化”为目标，逐步缩小城乡间基本公共服务差距。基本公共服务，包括在就业、基本社会保障、教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公益性基础设施、生态环境保护、生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等方面逐步实现均等化，使全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。

然而，受城乡二元结构和地区经济发展不平衡的影响，我国基本公共服务支出的区域差异十分明显，限制了基本公共服务均等化的整体推进。我国的城市与农村之间，东、中、西三大经济地带之间，以及各省（自治区、直辖市）之间，基本公共服务支出存在很大差异。只有对上述区域差异问题有了深刻的把握，我们在实现基本公共服务均等化的目标时才不会提出“一刀切”政策和建议，才不会盲目将一个地区的经验搬到另一个地区，才能正确理解公共服务均等化政策的区域实践效果。

针对公共服务区域差异的测量和评价问题，国内外学者做过很多尝试。目前就研究我国公共服务省际差异的方法而言，主要采用因子分析、聚类分析、标准差、基尼系数等测度区域差异的方法。上述方法虽然较为科学，但最终结果仅是一种数据来反映区域差异，缺乏数据间的比较分析。对于衡量区域差异而言，还有一种更好的方式，就是采用变异系数、加权变异系数、威廉森系数和最大最小系数四种数据来反映区域差异情况，最后再使用区位熵的方法描述空间格局的变化，由此四组数据之间可以相互比较、印证和补充，研究结果为进一步平衡各地公共服务支出水平，实现基本公共服务均等化提供一定的科学依据。本文旨在研究我国基本公共服务支出的省际差异，由于基本公共服务涉及的指标众多，本文在基本公共服务均等化内涵的基础上，通过选取最具代表性且与民生问题关联程度最大的指标，即公共教育、社会保障、公共卫生和科学技术四个指标进行深入探讨。

1 我国基本公共服务支出省际差异的时序动态分析

基本公共服务支出省际差异的时序动态分析，是考察各省（自治区、直辖市）基本公共服务支出差异程度随时间的变化情况。当然，进行基本公共服务支出省际差异的测算，是建立在合适的指标和适宜的方法上的，只有在指标和方法得当的前提下，数据分析的结果才具有科学性和有效性。

1.1 研究方法与数据来源

本文以《中国统计年鉴》（2001～2010年）的统计数据为基础，采用变异系数、加权变异系数、威廉森系数、最大与最小系数来测定和分析我国基本公共服务支出省际差异的时序动态。

1.1.1 基本公共服务衡量指标的确定

衡量地区基本公共服务支出水平的指标很多，包括教育支出、医疗卫生支出、科技支出、社会保障支出等几个一级指标。此外，每个一级指标下还包括若干个二级指标，如教育支出包括幼儿园教育支出、义务教育支出、中等专业和技工教育支出、高中教育支出、高等教育支出、特殊教育支出等多个方面；医疗卫生支出也包括公共卫生服务费用、公费医疗经费等方面。笔者认为，将所有二级指标全部分析则过于繁琐，可以考虑将上述指标简化为人均教育经费支出、人均医疗经费支出、人均社会保障经费支出和人均科技经费支出四个方面，对这四个方面的考察，基本上能够反映我国基本公共服务省际差异的总体状况。

1.1.2 差距测定方法

许月卿等（2005）认为：测度区域经济差距的指标有静态指标与动态指标，绝对差距指标与相对差距指标，纵向指标与横向指标，定性指标与定量指标等等。此外，还有反映各地区经济偏离平均水平的综合指标。本文采用反映区域总体差异程度的综合指标包括变异系数、加权变异系数、威廉森系数、最大与最小系数来定量评价我国31个省、直辖市和自治区（不包括港、澳、台）10年来公共服务支出省际差异程度。上述各系数的含义及其计算方法如下：

变异系数：是采用统计学中标准差和均值比来表示的，其公式为：

式中：V为变异系数，Xi为地区某属性值(例如：人均教育经费支出)，n为地区个数。V反映了各地区某属性值相对于该指标平均值的整体离散状况，V越大表明某属性值的区域间差异越大。

加权变异系数：该系数考虑了人口规模的影响，其公式如下：

式中：Pi为i地区人口数，P为全市人口数，其它同上式（1），Pi/P为i地区占全市人口数的比重，用以反映该地区人口规模的影响。Vu越大表明某属性值区域间差异越大。

威廉森系数：威廉森系数是由美国学者威廉森提出的，其计算公式如下：

式中：W为威廉森系数，t与P分别为区域的某属性值和人口数，yi及Pi分别为该区域内第i个地区的该属性值及人口数。W值愈大，说明区域内该属性值区域差异愈大。

最大与最小系数：地区间某属性的最大值与最小值的比值，其公式为：

式中：Vm为地区某属性值的最大与最小系数，Vmax为该属性值最大的地区，Vmin为该属性值最小的地区。

1.2 我国基本公共服务支出省际差异的时序分析

本文选取2000～2009年我国31个省级行政区（不包括港、澳、台）的人均教育经费支出、人均卫生经费支出、人均社会保障支出和人均科技经费支出，按照上述各系数的计算方法，分别计算出这五项指标的变异系数、加权变异系数、威廉森系数和最大与最小系数，用以反映10年来我国31个省级行政区基本公共服务支出的不均衡程度。

1.2.1 人均教育经费支出

人均教育经费支出差异系数计算结果见图1、图2。可以看出：2000～2009年人均教育经费支出省际差异经历了逐步减小的过程。2000～2005年，变异系数、加权变异系数、威廉森系数和最大与最小系数不断减小，除最大与最小系数在2001年大幅度减小之外，各系数虽有减小但变化幅度不大。2005年以后，变异系数、加权变异系数、威廉森系数减小的幅度明显增大，说明在这一时期，我国人均教育经费支出，区域差异不断减少。究其原因，自2005年起，我国开始实施“两免一补”政策，并将义务教育供给的主体由“以县为主”转变为“以省级和中央财政为主”，2006年以后我国开始全面实施农村义务教育经费保障机制改革，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，通过建立中央和地方分项目、按比例分担的经费保障机制，全面实现免费的农村义务教育，促进人均教育经费支出水平省际差距逐渐缩小。

图1 人均教育经费支出变异系数、加权变异系数及威廉森系数图

图2 人均教育经费支出最大与最小值系数图

1.2.2 人均社会保障经费支出

人均社会保障经费差异系数计算结果见图3、图4。可以看出：人均社会保障经费支出水平总体趋于均衡。2000～2009年变异系数、加权变异系数、威廉森系数总体趋于降低，特别是在2007年以后，各差异指标明显表明人均社会保障经费支出省际差异大幅度持续缩减。2003年，受“非典”影响，国家临时性增加社会保障专项转移支付，省际间人均社会保障经费支出较为均衡。从2007年的全国范围开始建立农村最低生活保障制度开始，到2009年，“新农保”采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方进行补助，直接补贴农民，农民在60岁后首次享受到国家普惠式养老保障。这些措施的实施和社会保障转移支付力度的增加，缩减了城乡和省际之间人均社会保障经费支出的差距。

图3 人均社保经费支出变异系数、加权变异系数及威廉森系数图

图4 人均社保经费支出最大与最小值系数图

1.2.3 人均医疗卫生经费支出

人均医疗经费支出差异系数计算结果见图5、图6。可以看出：2000～2009年，从变异系数、加权变异系数、威廉森系数和最大与最小值来看，人均医疗经费支出省际差距逐渐缩减。特别是2006年以后，差距缩减速度较为明显，支出水平逐渐均衡。究其原因，2003年开始，我国开始对新型农村合作医疗制度进行试点，为了提高农民的受益水平，从2006年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民由每人每年补助金额从10元提高到20元，地方财政也增加10元，经济欠发达省份与经济发达省份的标准渐趋一致。2007年，我国开始实施城镇居民基本医疗保险试点，对试点城市的参保居民，政府每年按不低于人均40元给予补助，其中，中央财政也从2007年起每年通过专项转移支付，对中西部地区按人均20元给予补助。城镇居民基本医疗保险，再加上新农合和城乡居民医疗救助在全国范围内开展实施，医疗保险全面覆盖城乡，省际之间人均医疗卫生经费支出差距不断缩减。

图5 人均医疗卫生经费支出变异系数、加权变异系数及威廉森系数图

图6 人均医疗卫生经费支出最大与最小值系数图

1.2.4 人均科技经费支出

人均科技经费支出差异系数计算结果见图7、图8。可以看出：人均科技经费支出省际差距处于时增时减的波动状态。2000～2005年，变异系数、加权变异系数、威廉森系数和最大与最小值显示，人均科技经费支出省际差距主体呈现扩大的态势。2005～2008年，各种差异系数指标显示人均科技经费支出省际差距虽然呈现缩减的态势，但差距仍然高于2004年水平，到2009年，差距继续增大。究其原因，一方面地方对科技经费的投入，受当地经济社会发展水平的影响，一些财政实力比较充裕的省级行政单位，科技经费投入力度较大，采取积极的财政政策，同时，一些大型企业为了增强竞争力掌握核心技术，加强了对科学研究和试验发展的相应投入，这也是科技经费支出的重要补充。另一方面，我国的科技投入，与国家所属的科研院所和高校密切相关，而这两者在省际区域分布上，原本就存在差异。这两方面相互交织，进一步加剧科技经费支出的不均衡性，导致人均科技经费支出省际差距波动性较大。

图7 人均科技经费支出变异系数、加权变异系数及威廉森系数图

图8 人均科技经费支出最大与最小值系数图

2 我国基本公共服务支出省际差异的空间格局动态分析

借鉴“经济区位熵”的概念，本文提出了“基本公共服务支出区位熵”的概念，能够很好地反映各省级行政区相对于国家公共服务支出水平的差异,其计算公式为：

式中:Qi为i省级行政区的基本公共服务支出区位熵,Si和Pi分别为该省级行政区基本公共服务支出和人口数占全国的比重。Qi越大,说明i省级行政区的基本公共服务支出水平越高；反之，则说明i区域的基本公共服务支出水平越低。假设Q表示各省级行政区基本公共服务支出区位熵的平均值,则当Qi＞Q时,i区域为基本公共服务支出高额区（A区）；当1＜Qi＜Q时,为基本公共服务支出中等区（B区）；Qi＜1时,为基本公共服务支出低额区（C区）。根据公式（5），笔者计算了2000～2009年我国31个省级行政区的基本公共服务支出区位熵。在这一基础上，如果以3年为一个时间间隔，可以明显看出我国基本公共服务支出省际差异空间格局动态变化情况（表1）。

第一类：基本公共服务支出高额区。2000年、2003年、2006年和2009年的Q值分别是1.25、1.24、1.22和1.23。2000年，Qi＞Q的基本公共服务支出高额区包括上海、北京、天津、西藏、辽宁、重庆、青海、黑龙江、宁夏9个省级行政区；2003年包括北京、上海、天津、西藏、辽宁、青海、浙江、广东、新疆、宁夏10个省级行政区；2006年包括北京、上海、天津、西藏、辽宁、青海、浙江、黑龙江、吉林、新疆10个省级行政区；2009年包括上海、北京、西藏、青海、天津、内蒙古、辽宁、新疆、宁夏、海南、吉林11个省级行政区。

第二类：基本公共服务支出中等区。1＜Qi＜Q的基本公共服务支出一般区，2000年包括广东、新疆、福建、浙江、云南、吉林、内蒙古、江苏8个省级行政区；2003年包括吉林、黑龙江、内蒙古、山西、云南、江苏6个省级行政区；2006年包括宁夏、内蒙古、山西、江苏、广东、陕西6个省级行政区；2009年包括黑龙江、陕西、甘肃、山西、浙江5个省级行政区。

第三类：基本公共服务支出低额区。Qi＜1时,为基本公共服务支出低额区，2000年包括山西、陕西、海南、甘肃、山东、湖北、河北、贵州、江西、广西、湖南、安徽、河南、四川14个省级行政区；2003年包括甘肃、福建、海南、陕西、河北、重庆、山东、湖北、江西、广西、贵州、湖南、安徽、四川、河南15个省级行政区；2006年包括海南、甘肃、重庆、云南、湖北、福建、山东、河北、湖南、贵州、江西、广西、四川、安徽、河南15个省级行政区；2009年包括重庆、云南、广东、江苏、福建、湖北、湖南、四川、贵州、河北、江西、安徽、广西、山东、河南15个省级行政区。

3 结语

本文通过使用变异系数、加权变异系数、威廉森系数、最大值与最小值系数以及区位熵的方法，定量评价了我国基本公共服务支出省际差异的时序与空间变化情况，可以将主要结论归纳如下：

（1）从时序变化看，对于人均教育经费支出、人均社会保障支出、人均医疗卫生支出三项指标的省际差异而言，尽管某些指标在某些年份略有波动，但总的看来，2000年至2009年的10年间经历了一个不断减小的过程。而对于人均科技经费支出的省际差异而言，情况恰恰相反，在某些年份虽然也有波动，但总体上在10年间经历了一个不断变大的过程。前三项指标省际差异的不断缩小是容易理解的，2000年以来，国家在改善民生方面的支出逐年增加，并通过一些政策措施的颁布和实施，力求缩小各省级行政区之间的差距，教育、医疗卫生、社会保障都属于基础性民生工程，引起国家和各省级行政区的高度重视，投入了大量的人力、物力、财力和政策支持，各省级行政区的教育、医疗卫生和社会保障条件都有了明显的改善，省际差异不断缩小。相对于这三项而言，科技支出与民生的关系较为间接，在财政支出中的比例较为固定，与各省级行政区的经济发展水平存在很大的相关性，一个地区的科技发展水平在一定程度上是同其经济发展水平相适应的。但要发展经济，必须首先增加对科技的供给和支出，反过来，经济发展了，则会提高对科技的需求，从而对科技的数量、质量和效率提出更高的要求，使一些经济发达省份的科技支出的数额随之增大，由此造成科技经费支出省际差距的增大。

表1 2000～2009年我国我国公共服务支出省际差异动态变化表

（2）从空间上看，参照区位熵对各省级行政区的基本公共服务进行了等级划分，并以3年为一个时段考察了空间格局的变化情况。基本公共服务支出高额区的数量由2000年的9个增加到2009年的11个，上海、北京、天津、西藏、辽宁、青海6个省份始终作为基本公共支出高额区；基本公共服务支出中等区的数量由2000年的8个减少到2009年的5个，每年都有很大变化；基本公共服务支出低额区由2000年的14个增加到2009年的15个，除个别省份变化为基本公共服务高额区或中等区外，山东、湖北、河北、贵州、江西、广西、湖南、安徽、河南、四川10个省份作为基本公共服务支出低额区一直未发生过变化。

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