境外高速铁路商业模式的借鉴与启示

钱桂枫

（河海大学 商学院，南京 210098）

0 引言

高速铁路作为一种安全快捷、绿色环保、效率最高的旅客运输方式已经成为共识[1][2]。伴随着铁路技术的变革，高速铁路的供给方式，即投资建设和运营服务方式，也发生了根本性的变化，经历了从完全政府供给，到部分私有化、民营化的改革，形成了目前公私合作供给的主流模式[3][4]。

各国实践表明，高速铁路的高效供给，不仅要解决技术和投资的问题，而且还必须要创立一个符合本国国情的高效率实施的商业模式。尽管各国采用的商业模式各不相同，但是其核心内容包括了组织架构、所有权结构、使用费的制定（铁路不是独家经营的情况）及融资的资金来源。这些核心内容不仅决定了参与者所分担风险的程度，而且还决定了高速铁路公私合作供给机制的成败。中国高速铁路发展起步晚，要实现高速铁路的高效供给，应该充分学习借鉴国外经验，深入研究境外在高速铁路公私合作中所实施的商业模式。

1 境外高速铁路的主要商业模式

1.1 完全公营模式

高速铁路的完全公营模式是指公营部门拥有高速铁路的所有财产权和管理权，负责高速铁路系统的设计、施工、车辆采购、基础设施维护和运营服务，并制定价格和获得票务收入等。在此模式下，公营部门承担所有风险，并能够在减少污染排放、减轻汽车拥堵、改善交通安全等方面承担起社会责任，同时还要确保所制定的票价能够使得公众获得最大的收益。这种完全公营模式通常是以满足公共利益需要为主要目标，但其营业收入往往不能支付财务成本。因此，这种模式通常被许多国家用于市内大众交通。但是，高速铁路服务内容不同于市内公共交通，这种模式下的公营部门常常处于公营实体地位，与私营航空公司和公交公司及个人汽车用户产生不公平的竞争，既不利于提高高速铁路供给效率，也不利于促进整个交通行业的发展。

完全公营模式的典型案例是韩国高速铁路。韩国新线高速铁路分为三个阶段建设和投入运营。第一阶段首尔至大邱（224km）段于2004年完工。第二阶段大邱至釜山（196公里）大部分路段于2010年11月通车。大田和大邱（41 km）的城区改造将于2014年完工。韩国高铁由政府拥有的铁路网机构——韩国铁道施设公团建造，98%资金由政府贷款和拨款，2%为私营贷款资金；政府拥有的客货运公司——韩国铁道（Korail）成立韩国高速铁道分支机构（KTX）负责高铁运营，不存在互相竞争的运营商。由于韩国铁道施设公团和韩国铁道均为政府所有，除很少一部分私营贷款外，基本上所有施工、融资及经营业绩风险由公营方承担。目前该高速铁路的运量需求比预测高，韩国高速铁道（KTX）已产生运营盈余，但尚无确切数据表明其盈余是否能足够支付高速铁路的基本建设投资。

1.2 公私合作模式

1.2.1 管理承包模式。

管理承包模式是指公共部门负责规划、建造和对整个系统提供融资，与私营实体单独签订维护和运营管理合同。大量的美国铁路客运系统的短途运输按照这种模式运作，由美国铁路公司作为获得成本补偿的运营商为各州提供服务。该模式也是欧盟使用的私营部门参与铁路旅客运输服务的一种新兴模式。

这种模式适用于社会效益强、且通过管理合同竞争能产生更为有效运营的项目。为了保证社会利益，价格由公共部门制定。公共部门往往基本保留所有成本和需求风险，按照管理合同的约定可以向承包商或者特许管理者转移一定的运营成本风险，也可以要求特许管理者给企业带来商业和经营技术。根据营收及特许管理者被允许保留的营收份额，公营代理机构可以向特许管理者提供或不提供“运营补贴”。

1.2.2 “总成本”特许经营模式。

“总成本”特许经营模式是指公共部门负责规划、建造和对整个系统提供融资，通过竞争将基础设施维护和经营权特许给承包商。公共部门负责投资，承担需求风险；特许权承包商承担特许范围内的经营成本风险。

该模式适用于公众利益占主导、具有一定盈利能力的项目，如德国、瑞典等短途铁路运输采用此模式。特许运营商提供商业及运营专门服务，根据营运收入及特许经营者被允许保留的营运收入份额，确定公营部门是否提供“运营补贴”。

1.2.3 长期“净成本”特许经营。

长期“净成本”特许经营是指公共部门对一个系统进行规划和建造，使其符合公共部门期待的基本运输要求，向各潜在特许运营商进行该系统长期（15-30年）独家运营的招标。特许运营商进行定价、开展需求预测及决定列车开行班次及运能（根据标书中确定的条件）、提供车辆及任何其它运营上的重要资产。根据系统的运营能力及票价的限定，特许运营商可能愿意向公营部门支付施工或运营款项。

运用该种模式的典型案例是英国HST-125高速铁路的服务。英国三家长途特许运营商获得该线路的特许经营，提供时速125英里的服务。第一大西部铁道公司（First Great Western）取得伦敦到加的夫的特许经营，维珍西岸（Virgin West Coast）取得伦敦到格拉斯哥的特许经营，东海岸（Eastern）取得伦敦到爱丁堡的特许经营。这些特许运营商采取了“净成本”方式，即在法规许可的“标准”票价范围内，为取得特许权向政府支付费用，对部分需求和营收风险及包括应支付的使用费在内的运营成本风险负责。

这种模式适用于那些服务商业化、私营收益在整个收益中起较大作用的项目。该模式下，公营部门依然保留所有基础设施建设成本风险，能转移部分商业和运营成本风险，包括车辆相关成本及需求风险等。根据采用的特许支付方式（事先固定、总收入或净收入分享），公营部门能够收回部分或较大比例的基础设施建设成本。

1.2.4 基础设施分离模式。

基础设施分离模式是指公营部门设计建造基础设施，而后允许一家或数家高铁运营商提供运营服务。公营部门根据运能和相关要素（备用列车运行线、列车运营里程、运营总吨英里等）收取使用费。该模式运用的典型案例是在欧盟各国。

在这种模式下，公营部门仍然基本保留包括维护在内的所有基本建设成本风险，并须就使用费等问题做出决策。同时，可以通过竞争途径，实现高速铁路运营的完全商业化，将一部分需求风险和营运成本风险转移给运营商。

1.3 基本私营模式

基本私营模式是指公共部门发挥其职权获取路权，制定系统规范，将独家特许经营授予一家私营联合体在规定的期限内（通常是30年以上）甚至是无限期，来设计、建造、融资、运营及维护高铁系统。这一模式原则上能将全部成本和营收风险转移给私营企业，并根据监管部门的政策，可以对公共部门的投入成本提供资金。截止目前的高铁实践，基本私营模式案例主要有，台北至高雄的高速铁路采用BOOT（建造拥有、运营移交）；英法海底铁路隧道采用BOO（独家建造、运营拥有）模式。

台北与高雄之间的高速铁路最初的商业模式是按照完全私营模式设计的。BOT特许经营权由台湾高铁公司享有，该公司是5个股权人建立的联合体，特许经营权为35年。期间，台湾高铁公司每年向当局支付10%的税前利润作为路权租赁费用，以用于铁路发展。

然而，高铁系统在运作中并没有按照最初设想的那样运行。由于在建设中车辆的设计问题及日本设计的车辆与欧洲设计的基础设施之间的集成问题，出现了延期和成本超支的现象；同时，实际运输需求比预计的低得多。截止2009年9月，当局不得不向台湾高铁公司投入资本，将股份提高至36.2%，而5家原始股东拥有27.9%股份。在债务需要由台湾高铁公司全部偿还的特许经营约定下，当局将被迫在所有权和财务负担方面承担越来越多的责任。

台湾高铁的实例证明，高铁风险分配的最初尝试是不切实际的。一方面，建立私营联合体的目标是由私营方承担规划及监管以外的几乎所有的风险，但由于日本和欧洲设计理念差异产生集成问题造成工期延误，且台湾当局对使用日本而不使用欧洲车辆的决策施加影响，从而使自己处于工期延误的风险中。另一方面，当初期需求明显不能提供足够运营收入来弥补还本付息时，当局不愿强迫台湾高铁公司宣布破产，并重新安排其责任，因此风险只能由政府负担。

英法海底铁路隧道是另一基本私营化运作的案例。英法海底铁路隧道，即英吉利海峡隧道在拿破仑时代就开始了规划和岩土分析，在英国政府（撒切尔）的坚持下，1986年将一个100年设计、施工、融资运营及维护（DBFOM）的特许授予了英法海底隧道集团，英法海底隧道集团由国际私营投资人支持的英法施工公司组成的联合体来领导。原来预算约为47亿英镑，隧道最终的成本高出一倍，大部分成本是贷款融资。在开通后不久，因为需求远远低于预测，并远远低于偿还债务需要的资金数额，隧道集团无法偿还债务。2006年对公司进行了重组，降低了债务和利息。为了尽量多地收取使用费，英法海底隧道向所有列车运营商开放，包括欧洲之星（客运），欧洲隧道区间列车及货运列车；同时还对往返客运汽车和带拖车的卡车等实行了开放。与欧盟大部分铁路相比，英法海底隧道使用费主要组成是固定的，因此将需求风险转给了使用者。英法海底隧道似乎将基础设施资本成本风险从政府转向了私营商，但是原股东几乎损失了所有投资，债券持有人成为股东。而且隧道使用费至少将一部分需求和运营成本风险转给欧洲之星和货运运营商。

在私营收益超过私营成本，且公营部门不干预工程的情况下，基本私营模式才具有可行性，这种模式下基本私营模式能将全部成本和营收风险转移给私营企业。但是就台湾高铁实施来看，风险全部转移的目标并没有实现；英国海底隧道在实施过程中，也不得不通过重组和调整来维持运行。可见，在没有政府支持，让私营部门承担高速铁路的客流量和投资的全部风险，其可行性仍需充分论证。

1.4 其他组合模式

上述三大类模式的运用也有各种变化，有些并不是互相排斥的，同一国家内对于不同的项目可以采取不同的组合模式。例如，地方政府可以对车站的施工和运营提供资助，以分享高铁系统带来的当地发展效益；电力公司可以对整个供电系统提供融资并进行建造，以获得适当回报率的电费协议。另外，管理合同、总成本特许经营的界限并不很严密；随着实际成本和需求经验的取得，有可能将总成本特许经营转换为净成本特许经营；基础设施分离模式可以与总成本或特许净成本或者与非特许权下的私人运营方式组合使用。

日本新干线从初期建设、投入运营到完成私有化改革，实现了从完全公有模式到公私合作模式的转变，经历了经营模式及风险分配的根本变化。从1964年至1987年，新干线所有线路由政府拥有的日本国有铁路负责修建、拥有、运营。全部资金由公共部门支持，所有风险均由公营方承担。由于日本国有铁路商业目标意识淡漠，逐渐演变成了高成本、不经济的公营企业，年度亏损达150亿美元、总债务达2500亿美元。1987年开始政府决定实行私有化改革。老的日本国有铁路被拆分为六个客运铁路公司、一家货运公司、一个新干线线路公司及一家结算公司。东日本铁路，中日本铁路、西日本铁路（称为日本铁路）是本州岛的三家主要客运公司，其股份在东京证交所出售，政府不再持有所有权股份。作为私营公司，日本铁路拥有其全部基础设施并负责运营，不需为此支付使用费。新干线线路公司拥有新干线，并将线路租赁给这三家主要客运公司。新的高铁基础设施由日本铁路建设运输技术署修建并拥有，将设施进行租赁，获取年费。年费根据日本铁路使用线路产生的预计的收益（利润）确定。新的基础设施建设资金约80%的融资以出资和拨款的形式，日本铁路也提供部分资金支持；新的车辆完全由日本铁路出资支持。

改革的最后结果是经营模式和风险分配从典型的国有企业经营模式迅速转换成至少“部分”PPP方式的经营模式。规划、监管和路权取得的风险由政府部门承担。建设成本风险由日本铁路建设运输技术署承担，成本风险可传递给将要求增加成本的中央与地方政府。日本铁路承担基础设施维护成本风险、车辆拥有权及维护风险。当需求高于预计、运能不足时，需求风险由日本铁路建设运输技术署承担；当需求低于预计，车辆运能过高时，由日本铁路承担需求风险。大部分融资风险由公共机构承担，车辆及房地产等其它投资风险由日本铁路自主承担。

2 各种商业模式比较分析

2.1 不同模式下公私营部门的作用比较

各国对高速铁路实施商业模式的选用与其政治经济体制、国家发展铁路政策、以及市场化发展程度等关系密切，不同模式下所有权结构、公私营部门所起的作用不同。按照高速铁路供给链主要业务进行分解，可以分为路权、轨道、电力与牵引、通信与信号、车辆及运营管理等。表1分析比较了不同模式下公私营部门控制和拥有高铁系统相关业务和资产属性。

表1 高速铁路不同商业模式运作情况和资产属性

表2 高速铁路PPP模式特征与适用条件

2.2 高速铁路公私合作模式适用条件分析

上述分析表明，高速铁路系统从规划到设计、建造、运营、维护是个庞大的十分复杂的系统，各种模式下公私营部门所起的作用不同。各国对高速铁路商业模式都予以了高度重视，原因在于希望所设计的模式能发挥公私部门的各自优势，有利于筹集资金、降低风险、促进竞争，提高供给效率。随着自然垄断理论的发展，人们对铁路完全公营模式存在弊端的认识逐步形成共识[5][6]，公私合作共同承担高速铁路供给的责任成为主流模式。表2详细分析高速铁路公私合作（PPP）模式下的风险管理、融资责任和适用条件。

3 境外高速铁路商业模式研究的启示

（1）对境外高速铁路实践研究表明，高速铁路实施可以采用不同的商业模式，模式的选用取决于国家政策及融资角色、高铁系统发起者的风险转移目标、参与者的收益和成本的预期。组织结构、所有权安排、清算办法是公私合作实施高速铁路的最为核心的问题，决定了风险在参与者之间的分配和模式运作的成败。

（2）高速铁路公私合作供给已逐步成为主流模式。政府在路网规划、路权取得，项目推动等方面发挥重要作用。私营部门在高速铁路中的作用越来越得到各国重视，但是私人资本的风险承担能力是相对有限的，截止目前的全球高铁实践表明，尚没有完全依靠私营部门融资和修建高铁系统的成功案例。高铁系统复杂，实施过程要应对各种风险，其中需求风险不能全部转移，不论私营合作伙伴能提供什么样的保证。

（3）从组织结构看，将基础设施提供商和运营商分离、组建区域公司，以引进同类型业务竞争是高速铁路的最为常用的形式，这种形式被高速铁路发展起步较早的日本、法国、英国所采用，也为刚刚发展的韩国等国家所采用。欧盟为此制定了可供借鉴的总体政策框架，德国、意大利、西班牙、瑞典均遵循此规定。

（4）从产权结构看，高速铁路所有权结构有多种形式。包括完全国有形式，如韩国、瑞典、西班牙、德国（2008年上市计划因故推迟）；完全私营形式，如日本；完全公营和完全私营并存形式，如法国、英国、美国；混合所有制形式，即公私合营公私，如台湾、意大利等。

（5）从使用费看，各国都有明确的使用费收取办法。使用费既是使用权、经营权的体现，也是政府对铁路属性政策的调整、以及进一步分配或转移规划投资风险的渠道。例如法国、德国制定的基础设施使用费机制，旨在从运营商方面收回约60%的基础设施总成本，其余部分由政府资金承担。意大利、瑞典基础设施总使用费收入预计支付约18%的总财务成本。

[1]钱立新.世界高速铁路技术[M].北京：中国铁道出版社，2003.

[2]魏艳红.世界高速铁路发展趋势[J].铁道经济研究，2005，(12).

[3]郭大为.国外高速铁路建设与运营组织模式[J].铁道运输与经济，2004，(8).

[4]吴昊.境外高速铁路建设与运营组织模式[J].铁道经济研究，2003,(7).

[5]刘霞.我国铁路行业外部资本进入壁垒研究[D].复旦大学博士学位论文，2007.

[6]胡涛.高速铁路运营商组织模式、成本效益研究[D].北京交通大学硕士学位论文，2006.