河南省完善农村社会保障制度的对策分析

武化吉

摘 要：随着改革开放的稳步推进和各项社会事业的快速发展，我国已经进入着力破除城乡二元结构、缩小城乡发展差距的新阶段，有关农村社会保障制度的建立与完善问题受到社会各界越来越多的关注。农村社会保障是我国社会保障体系的一个重要组成部分。建立和完善农村社会保障制度, 既是市场经济深入发展的要求, 也是全面建设小康社会的必然选择。文章结合河南农村实际情况，分析、探讨了农村社会保障制度的迫切性和现实意义，并就如何完善河南省农村社会保障制度提出了对策建议。

关键词：农村 社会保障 社会保障制度

中图分类号:F207文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）07-200-02

随着市场经济的不断发展，农民同样也会遇到市场风险等一系列问题，因而将农民排除在国家社会保障范围之外是极其不合理的。另外，即便是已经建立了农村社会保障的个别地区，在保障内容和运作等方面，特别是在养老保险和医疗保险等方面存在许多亟待解决的问题。社会保障对国家的社会安定和经济发展起着重要作用，农村的社会保障是国家整个社会保障体系中不可忽视的一部分。

一、我国农村社会保障制度存在的主要问题

1.覆盖面小。据统计，目前全国仅有40%左右的乡镇建立了社会保障网络，只有约25%左右的村民委员会成立了社会保障基金会。没有建立社会保障机构的地区，尽管集体经济组织也以公益金和合作医疗基金的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人交纳的公益金主要是赡养孤寡老人，且使用缺乏有效的监督，农民没有积极性。虽然农村社会保障制度中的社会救济、社会优抚制度相对较为完善且做法也较规范，但只适用于符合条件的特定农村社会成员。真正和广大农民群众的基本权益息息相关的社会养老保险制度及农村合作医疗制度覆盖面却较小。同时，大部分乡镇企业、私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障几乎是空白，农村社会成员的合法权益缺乏可靠保障，由此引起的纠纷屡见不鲜。

2.社会化程度低。社会保障之所以能分散风险，保障社会成员的基本生活需要，就在于其具有较高的社会化程度。保障基金在全社会范围内筹集并在全社会范围内支付使用，从而使社会保障制度具有较高的互济性。而我国目前的农村社会保障制度除社会优抚、社会救助由于是财政提供资金而具有明显的社会化特征外，养老、医疗保险仅在部分农村地区实行，尚未在全国普及，即便是建立养老、医疗保险的地区，基金统筹也多是以县、乡为单位，基金调剂范围很小，社会化程度很低。就养老保险而言，由于个人缴款及集体补助全部记入个人账户，所有权属于个人，因而事实上类似于农民群众的自我储蓄积累保障，根本无从发挥社会保险分散风险的功能及作用。而传统的家庭保障功能随着我国计划生育政策的推行趋于弱化，农村独生子女家庭已经占一定比例传统的互助共济的兄弟姐妹关系网已经今非昔比，这无疑要增加家庭的负担系数，农村家庭承担风险的能力将削弱，届时中年夫妇的沉重负担与脆弱的农村社会保障将形成难以化解的矛盾。

3.保障体系不健全。目前，我国农村社会保障尚未形成完整的体系。在不少农村地区，保障项目主要是农村社会救济和社会优抚，保障基金的来源主要是县、乡财政补助，保险基金的给付带有明显的救济性、补助性特征，还没有建立起能够保证农村全体社会成员基本生活需要的社会保障制度。

4.管理体制分散。我国农村社会保障的管理呈现明显的条块分割、各自为政的格局。虽然名义上讲，民政部门是农村社会保障事业的管理主体，但民政部门主要管理社会救济、社会优抚及农村社会养老保险等事务。除此之外，医疗保障卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理。农业局、“扶贫办”也承担了部分农村社会保障管理工作。部分地区在国有、集体企业工作的农村合同工、临时工的社会保障事务由劳动部门管理。一些地方的乡村或乡镇企业也建立了社会保障的办法和规定。

5.法制不健全。由于我国农村社会保障制度还不完备，特别是市场经济条件下的农村社会保障制度还处于试点摸索阶段，理论准备及实践经验都还不充分，因而我国农村社会保障还基本没有经国家权力机关审批通过的法规作为依据，更没有形成法律体系。目前，我国没有农村社会保障基本法，也缺少专门的保障项目的有关法规。这使农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地，严重制约了我国农村社会保障制度的完善和发展。

二、研究河南省农村社会保障制度的必要性和现实意义

1.研究河南省农村社会保障制度的必要性。（1）了解河南省农村社会保障领域尚存在的一些问题，从而为完善制度建设提供科学依据。尽管河南省社会保障制度建设已经取得了巨大的进步，不仅搭建起了农村社会救助制度的框架，救助标准和救助范围不断提高和扩大，而且新型农村合作医疗制度于2003年逐步开始在全省范围内开展建立，另外我省已建立了较为完善的农村五保供养制度。但是在一些方面仍存在问题亟待解决：一是探索建立农村社会养老保险制度的工作基本处于停滞萎缩状态，并且面临较大的资金风险。农保基金不仅难以实现保值增值，再加之监管不力，有些地方出现了巨额资金的违规经营状况，面临比较严重的养老金收支财务风险。二是目前的社会保障覆盖范围较小，保障水平不高。2005年河南省的农村社会保障率为3％，农村社会养老制度、新农合制度只在小范围内实施，应保未保问题突出；农村低保标准严重低于城市平均水平，新农合的补偿标准也偏低。三是管理体制分散，管理资源贫乏。农村社会保障政出多门，部门分割、条块分割的现象严重，社会保障资源缺乏统筹规划和必要的整合，因而造成农村社会保障工作效率低下，农村社会保障苦乐不均。（2）对河南省农村社会保障制度进行深入的探索和研究，从而为政府完善社会保障制度提供参考。近些年来，关于建立和完善河南省农村社会保障制度的研究成果颇为丰硕。无论是政府部门组织的调查报告，还是高校等科研单位开展的实证研究都为了解省情并据此作出相应的决策提供了良好的指导。但是鉴于社会情况变化的动态性，而且一些现有的政策在农村施行的情况及存在的问题仍需进一步地进行细致入微的调查研究，并且通过对最新情况的及时反馈来为政策的调整提供科学依据。

2.研究河南省农村社会保障制度的现实意义。河南省地处中原，人口众多，社会经济发展落后于全国平均水平，加之农村人口众多更加重了农村社会保障制度建设的难度。随着河南省经济的发展，农村人口的社会保障是一个必须解决的问题。而农村社会保障制度的建立和完善将具有重大的现实意义。（1）有利于促进社会的公平正义。社会主义市场经济是通过市场机制实现资源配置的经济制度，核心是自由竞争，市场竞争的规律是优胜劣汰。由于每个社会成员受教育程度、体能和工作能力等自身禀赋不同，社会资源和发展机遇各异，从而造成社会的贫富差距，并引发社会各阶层之间的矛盾。社会保障制度是人们通过社会合作而形成的一种公共品，用以维护人们的生存和发展的权利。长期以来，社会保障对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方实施了局部的、有限的社会保障以外，广大农民被排除在社会保障制度之外，这种制度安排助长了城乡差距拉大的趋势，显然有悖于社会公平。在当前建设和谐社会的时代背景下，社会保障已从市场经济的陪衬，政府缓和社会矛盾的工具，变成了现代文明社会的重要基础。社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。社会保障制度在促进保持社会公平正义的各项制度中发挥着主要功能。（2）有利于扩大内需。投资、出口和消费是拉动经济增长的三驾马车，2001-2005年河南完成固定资产投资1.32万亿元，年均增长24.82%，而同期社会消费品零售总额1.28万亿元，年均增长14.56%。在消费中，县及县以下社会消费品零售总额为6164.35亿元，占社会消费品零售总额的48.3%。这表明，河南经济增长主要是依靠投资拉动，消费尤其是农村有效消费不足问题突出。建立健全农村社会保障体系，不仅有利于增加困难农民收入，而且可以改善农民的收入预期，消除他们的后顾之忧，无疑能够刺激消费需求，有利于保持经济稳定持续发展。（3）有利于降低社会风险。包括农民在内的社会弱势群体对社会风险的承受能力低，当他们的基本生活受到威胁时，贫困就不仅是经济问题，也可能转化为政治问题，导致社会矛盾加剧，甚至于社会冲突。社会保障作为经济持续发展的“调节器”、社会和谐发展的“减震器”、经济效率与社会公平的“平衡器”，可以通过改善农村弱势群体和贫困群体的生活，从而缓和社会矛盾，降低社会风险，维护社会稳定。而要降低农民风险最根本、最有效的办法是给予农民国民待遇，建立健全农村社会保障体系，使农民与城市居民一样享有社会保障。（4）有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战。国际社会衡量一个国家和地区进入老龄化社会的标准是，60岁以上的老年人占总人口数的10%，或65岁以上的老年人占总人口数的7%。据此标准河南省1998年已进入老龄社会，目前正处于快速发展时期。河南农村的人口老龄化跟其它地区相比，呈现以下特征：速度快，且是未富先老；农村老龄化程度高于城市；规模大，收入低。而随着社会的前进，农村人口老龄化的问题将会日益突出，迫切需要建立农村社会保障体系，弥补传统土地保障和家庭保障之不足。

三、完善河南省农村社会保障制度的对策建议

1.建立统一规范的农村社会保障管理组织机构，实现农村社会保障制度的科学化、社会化和法制化。我国县级以上政府虽然设有社会保障组织管理机构，但其业务仅限于城镇居民，在涉及广大农村居民的社会保障业务中几乎是空白。由于农村社会保障涉及的范围大、部门广、人员多，必须要建立统一的农村社会保障机构专门开展此项业务。切实可行的办法是在政府各级社会保障部门内成立专门的农村社会保障机构，其主要职责是根据法律规定，结合农村当地实际，制订农村社会保障的计划，草拟保障法规、收费标准、实施办法、监督检查以及有关社会保障基金的征收、管理、经营和使用，保证社会保障基金的保值和增值。同时要对农村社会保障进行严格统一、规范、科学的管理，做到有法可依、管理有序、健康发展。当然，在农村社会保障的实施过程中，应把各级政府、财政、民政、金融、人事等诸多部门结合在一起调动他们的积极性，为农村社会保障工作的开展奠定良好的组织管理基础。

2.大力发展农村经济，努力增加农民收入。农村社会保障基金主要来源于农业集体和个人投入，为了改变农村社会保障低水平的现状，必须大力发展农村经济，增加农民收入，这是解决问题的根本所在。首先应大力发展农村乡镇企业，它不仅可以吸收农村剩余劳动力，还可以增加农民收入；其次应大力发展高科技农业，提高农副产品的科技含量和品质，使农民增产增收；再次要大力推进农业产业化, 走农业发展的集约型道路，减少资源浪费，提高农业资源配置的效率和水平；最后努力推进农村城镇化建设。实践证明，农村城镇化不仅能够促进农村经济的迅速发展，而且还能解决农民就业、增加收入、农村经济结构调整等一系列问题。总之，只有农村经济发展壮大了，农民收入增加了，才能积累更多的社会保障基金，使农村社会保障走上良性发展的轨道。

3.建立农村养老保险制度。长期以来，农村养老主要依靠家庭单位来进行，“多子多福，养儿防老”观念十分普遍。老人生活质量的好坏在很大程度上取决于后代人的自身素质和文化程度。目前我国已经跨入老龄化社会，养老问题日益突出，而农民又是我国人口的主体，占总人口的80%。另外，随着计划生育政策的推行，独生子女越来越多，使得农村养老问题已经显得尤为迫切，传统的农村家庭养老方式已不能适应当前的需要。因此，应在农村有条件的地区建立和完善以农民个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持的农村养老保险制度，正确规定养老保险金的筹集和缴纳方式，做好养老保险金的管理及保值增值工作。只有这样，才能将党和国家的方针、政策在农村得到推行，推动农村人口、经济和政治协调发展。

4.健全农村医疗保险制度。党和政府历来关心和重视农民的医疗保健问题。早在60年代我国就建立了适合国情的农村合作医疗保险制度，对保障农民的基本医疗需求起到了积极的作用。但改革开放后，由于种种原因，农村合作医疗陷入低谷，农民缺医少药，因病致贫、返贫现象十分严重。如何完善农村医疗保险制度，成为农民关心的主要问题。目前，应当以乡、镇为单位，根据农村经济发展水平及农民意愿，建立以公有制为主体的、多种形式的农村医疗机构，合理补偿农民的医疗费用，从而有利于减轻农民的医疗费用支出和经济负担，增强抵御疾病的能力和抗风险能力，为农民健康增加保障条件。

5.建立农村最低生活保障制度。可以借鉴城市的做法，建立农村最低生活保障制度，它是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。这项制度可在原来农村社会救济的基础上去做，使之规范化、制度化。首先要合理确定最低生活保障的对象。一般包括因缺少劳动力、收入极低而造成的生活困难的家庭；因病、残疾或自然灾害致穷的家庭；孤寡老幼等“五保”对象。其次要科学确定最低生活保障线标准，从而既能保证农村贫困人口的最低生活，又能防止因标准过高而形成养懒汉的倾向。应综合考虑经济发展水平、人均收支等因素，确定一个科学的、可行的最低生活保障线标准。

[本文为河南省政府决策研究招标课题《河南农村居民社会保障制度研究》阶段成果]

参考文献：

1.左敏,朱德云,李森.社会保障学[M].经济科学出版社，2001

2.郭毳.对完善我国农村社会保障制度的思考[J].行政论坛，2004(7)

3.吕世局.关于农村社会保障制度构建的思考[J].经济问题，2004(8)

（作者单位：河南检察职业学院 河南郑州 451191）

（责编:贾伟）