评估走向法制化管理的轨道——业界人士谈《中华人民共和国资产评估法（草案）》

在行业主管部门和行业协会的共同推动下，评估立法工作得到稳步推进，十一届全国人大常委会第二十五次会议首次审议《中华人民共和国资产评估法（草案）》，这是评估行业法制建设的一个重要阶段性成果。草案包括总则、注册评估师、评估机构、评估委托与报告使用、行政监管、自律组织、法律责任和附则共八章五十九条。为了让大家进一步了解资产评估法，本期特别刊发《中华人民共和国资产评估法（草案）》内容及对草案的说明，以及业内人士对资产评估立法现实意义、立法与行业发展关系等问题探讨的相关文章。

评估立法是行业健康发展的前提和保证

全国人大代表、上海富申评估咨询集团董事长樊芸：

评估立法之后，评估行业的社会地位将得到提高，将更受国家和社会的重视，同时也将为评估行业未来的健康发展提供前提和保证。

评估行业从上世纪90年代初发展兴起，一直到1999年按国务院要求与政府脱钩并改制成为独立的市场主体，在当时为设立中外合资企业、国外企业到中国投资以及国有企业改制和兼并重组等发挥了重要的作用。评估机构作为第三方中介机构，也是市场经济不断完善的重要标志。随着评估业务领域的不断扩展，评估行业为老百姓生活的方方面面提供了服务。

十一届全国人大常委会第二十五次会议已首次审议资产评估法草案，评估立法对评估行业的发展壮大将非常有利，为行业的做精做专做强将发挥重要的作用。

现在评估行业存在的一些现象，亟待评估法出台予以规范。过去，评估行业分属于不同部门，有五大部委六个行业来管理。通过立法，“政出多门”的格局或将改变。也就是说，凡是涉及到货币计量的——货币能够评估价值的，都应该放到评估立法的范畴中，这是一个大的评估概念，这也要求更加专业的管理。这次评估立法是行业各种实际情况的更进一步融合，将起到规范的作用。

作为大评估的概念，有一个大的资产评估法，把所有评估专业纳入统一的法律体系管理，这对每个评估机构来说都是一件好事。

在目前行业还没有完全走向统一的情况下，我们要立足于自身资质的管理，人员资质的建设和队伍的建设，不要太拘泥于“资产”、“房产”、“土地”这些名称管理以及对经营范围的规定，应该相互参股或相互参谋。当初脱钩改制的时候，企业法就是不拘泥于对法人代表和企业名称的管理，不拘泥于工商管理的名称，这样才能把企业做起来。否则，拆分得越细，越不利于行业做大做强。

评估立法是评估人的共同心声

全国政协委员、中通诚资产评估有限公司董事长刘公勤：

近日，全国人大常委会对《资产评估法（草案）》进行首次审议。这是评估行业在行业法制建设方面取得的一个极其重要的阶段性成果。喜讯传来，评估行业可谓是欢声雷动，人心鼓舞。

资产评估行业是我国社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分，在保证国有资产安全、保护投资者利益、维护经济秩序、防范金融风险、保障交易公平等方面都具有不可替代的作用。但它的法律地位却不够明确，迄今没有一部专门的法律。目前，随着《资产评估法（草案）》进入审议阶段，评估行业的法律地位将得到根本确立。这不仅对规范资产评估行为、保护资产评估当事人合法权益和公共利益、维护社会主义市场经济秩序具有十分重要而深远的意义，而且必将对促进资产评估行业健康发展、充分发挥资产评估的重要作用，起到举足轻重的关键作用。

得知《资产评估法（草案）》被提请人大常委会审议，我异常激动。从2003年起，我作为资产评估行业代表，有幸连续当选为十届、十一届全国政协委员，并被荐选为全国政协经济委委员。肩负着国家和人民的重托，我深感责任重大。这些年来，我一直努力结合实际工作，充分反映来自资产评估等经济类中介服务业的社情民意，尽力作出自己的贡献。我多次在全国政协会上提出《关于营造资产评估行业健康发展的政策及法律环境的提案》、《关于加快评估立法的建议》等议案，并就评估立法以及评估对国有资产保值增值的重要作用等问题，向全国人大、全国政协有关领导分别作了专题汇报，受到高层领导和有关部门的高度重视。

评估立法取得重大进展，这是全行业共同努力的结果。我也为自己通过多年来的参政议政和建言献策，在评估立法当中付出一份努力，做出一份贡献，尽到一份评估行业政协委员应尽的责任，而感到十分欣慰和自豪。同时，我也深感一定要立足行业，心系大局，把握好正确的方向，才能提出质量优、水平高、切合实际的好提案，为促进行业发展和祖国经济社会发展作出贡献。这也是作为政协委员多年来参政议政建言献策的感悟。

在感到万分欣慰之余，我也衷心期望这部关乎到评估行业生存发展根本的重要法律能够尽快通过审议，早日出台。

资产评估行业亟待评估立法

中联资产评估集团董事长王子林：

经济有效运行，资产评估不可或缺。现行相关法律、行政规章、部门规范性文件规定很多经济行为如设立公司、国有企业交易行为、国有资产拍卖、上市公司资产重组、外商合资、合作企业转制和股权转让、国有土地出让、房屋拆迁补偿、国家出资的探矿权、采矿权出让评估作价、公路收费权转让等必须进行评估的制度设计，保障了国家、投资人、债权人等各方权益，有效地维护了社会公平交易。在社会资本流动、资本运营和资产交易等非法定业务领域中，人们发现市场发现价格失灵，自觉利用评估发现价值，完成交易，如非国有企业及其产权资产转让、兼并、出售、联营等交易重组行为；不涉及国有资产的中外合资、合作；企业资产减值和资产公允价值计价，以财务报告为目的评估；税收抵扣中财产损失的评估鉴证；H股公司公允价值后续计量的持续披露；土地、房地产、矿业权二级市场交易估值；企业清算；担保；企业租赁；债务重组；资产评估复核等事项。几乎每一类型的交易，资产评估都提供了公正的价值尺度。

法律地位缺失和分割管理体制，使评估功能受到制约。资产评估涉及众多领域，由于没有系统的评估法,评估所遵循的法规散见于不同领域的法规之中，不同领域的法规在评估问题上相互冲突，出现众多漏洞,形成以言代法、长官意志代替专业尺度，造成宪法保护的财产权益受到侵害，滋生腐败，国有资产流失等问题。

评估行业管理多头、执业分割。我国涉及评估管理的部门曾经有19家之多，2003年后主要有财政部、住房和城乡建设部、国土资源部，评估资格主要有资产评估师、房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师。企业迫于各管理部门的规定，不得不分别请不同评估机构进行分割评估、重复评估，影响评估效率、加大评估成本，并且企业完整价值体系变成各个部分价值拼装，肢解评估整体定价功能。评估资格考试制度不统一，重复设置考试资格，使得评估执业人员疲于考试。

评估标准不统一，评估公允性受损。由于行业管理体制弊端，各部门分别制定各自专业特殊需要的评估标准，相互之间互不衔接，在方法、参数和技术路线上存在诸多差异，妨碍了评估的客观性、有效性和公信力，危及行业在市场经济和社会经济中的应有地位。

委托机制错位，客观性受损。评估业务中的利益相关者对评估机构不适当的选择机制，加之监管和市场无法消除的劣币驱逐良币的现实，使得利益相关者的意志直接渗透到资产评估过程中，影响评估过程、操纵评估结果，扰乱评估市场，形成行业无序竞争，致使评估的客观性和公信力受损。

评估立法，可以从根本上解决评估基本法律构架问题，即形成以评估法为基本法律规范，公司法、企业国有资产法、证券法等相关法律为依托，其他相关法规相配套和延伸的评估规范体系。这不但明确了评估在社会经济中的法律地位，规定了评估法在调节评估中的基准地位，也极大地明确了法定评估强制性规范，保护和规范非法定评估的清晰界限。

评估立法将促进评估行业的健康发展

中企华资产评估公司董事长孙月焕：

2月27日，全国人大常委会首次对《资产评估法（草案）》进行审议的消息，给全国资产评估业带来喜讯和温暖，盼望已久的资产评估法即将出台，令人欢欣鼓舞。

资产评估法将理顺评估机构的管理机制，解决多年来难以解决的“多头管理”的问题，进一步提高评估师执业的能力。目前，我国资产评估行业类别较多，设备、房产、土地使用权、矿业权及旧机动车等评估领域，其共性大于个性。因此应有统一的标准方法，才能获得合理的评估价格。但因管理部门不同、执业机构不同，评估师不同，造成同一类资产评估的结果差异很大。比如进行企业的整体评估时，资产、土地、矿业权均需单请评估机构，每类资产单出评估报告，资产评估师汇总报告只引用，不能修改。这也造成责任的不分明。企业本可请一家评估机构完成的工作，却需请三家评估机构，付三份评估费，评估结果协调的困难也很大。如有一个国务院协调机制管理，就可组织实施统一的标准方法，使评估有依据、有标准，评估师有统一的工作指南。我国的会计师行业曾出现过审计和会计两个主管部门、两个协会管理，审计事务所和会计事务所工作重叠、责任不分等问题，两师合并后，体制理顺了，很多矛盾也都解决了。建议借鉴注册会计师协会的经验，评估的主管单位合一，协会合并，机构资质通用。这样就会促进评估师提高专业水平，由单一专业提升到多种专业，起码应做到“一专多能”的水平。行业管理上就会改变“各吹各号，各唱各调”、“九龙治水”的局面，企业也将大大降低成本，减轻负担。

资产评估立法，将有利于评估行业做大做强。中国资产评估在企业的改制、上市、兼并、重组等经济行为中所发挥的作用有目共睹。但对于资产评估的重要性、必要性认识不统一，造成评估机构无固定的、连续性业务。这与会计师每年承担的年审差别很大。鉴于资产评估不仅涉及资产所有者或交易当事人的合法权益，在很多情况下，还涉及国家利益和社会公众利益，因此必须有法律形式作出规定，界定评估范围。如审计师每年的年审，实际上资产的现实价值与账面价值相差很大，惯例应配合审计师出具以财务报告为目的的评估报告，才能使审计师确定合理的财务数据，这一评估业务在国外评估机构是主业，而我们仍未从法律层面上作出规定。因此企业有做有不做的，特别是上市公司，所披露的信息难以保证准确性。另外，如保险理赔评估、税制评估等均应列入法定评估范围。这样评估机构业务会有发展，机构做强做大就有了基础。国际“四大”会计师业务多元化，机构遍布全球，收入均在百亿美元以上。国际较大的专业评估机构收入也在十几亿、几十亿美元以上，与国际机构相比，我国的评估机构收入规模相差甚远。目前，评估机构最高的收入规模不足3亿元人民币。因此，不扩大业务，做强做大难以实现，与国际接轨也是空谈。

资产评估法的制定会进一步明确评估师的法律责任。评估师是一个专业性很强的职业，只有立法才能真正实现专业的独立判断行为受法律的保护，才能从职业道德提升到法律责任。我国的资产评估行业主管部门及行业协会多年来为资产评估准则制定，加强监管做了不少工作，但部门规章难以代替法律。因此，违背准则出虚假报告，屈服于企业压力，随意调整评估值，造成国有资产流失，侵害所有者权益等事件，时有发生。评估师的工作有标准化的依据，也有主观判断，为了迎合一些不合理要求而用评估主观判断去解释报告的虚假性，有时也能蒙混过去。有了法律的约束，就能让评估师自律，从法律角度去规范自己的行为，使资产的评估合理、合法、合规，保护国有资产的保值增值，提升评估行业的公信力形象。另外，委托者对评估师提出不合理要求的情况也会减少，会更加理解和相信评估师的评估结果。

资产评估法的制定，可以促进资产评估行业的有序竞争。有些评估机构确实存在利用职务之便谋取不正当利益，恶性压价，支付回扣，找关系打招呼等问题。评估立法后会对这些问题予以法律的监管，这将使评估行业能在一个公平、公正、公开的环境中竞争。资产评估法制定后，评估收费、招投标等工作上也会随之规范，使评估机构有序竞争，提高行业执业的道德水平。

通过评估立法提高评估行业的认知度

天健兴业资产评估有限公司董事长孙建民：

《资产评估法（草案）》列入全国人大审议程序，标志着我国评估立法已进入倒计时阶段，这是我们全体评估人多年梦寐以求的大事，也是评估行业发展的里程碑，作为在评估行业奋斗了近20年的老评估师，我感到欢欣鼓舞。

作为评估行业的资深人士，我深刻体会到，评估行业的发展，关系到资本市场的信誉、国家金融体系的安全、企业改革的进展、税赋征收的合理、社会分配的公平、司法审判的公正、资源配置的效率及国有资产收益的流向等。因此，评估立法不仅是评估行业自身的事情，而且是评估行业与社会经济协调发展，并在社会经济中发挥积极作用的关键所在。抓紧进行评估立法是促进我国评估行业健康持续发展的一件大事，具有非常深远的现实意义，也为打破行政垄断、行业壁垒指明了方向。

多年来，社会公众对评估行业所担负的责任和发挥的巨大作用，似乎并不了解，甚至很多的政府主管部门也不是很了解。社会上把资产评估中介与其他中介混为一谈的大有人在。所以谈到评估立法，我个人认为通过国家立法，首先是把评估行业在社会经济发展中的重要性凸显了出来，把资产评估作为现代服务业中的高端专业服务的形象揭示了出来，这对于促进全社会了解评估行业，促进政府管理部门更好地管理好这个行业，让这个行业更好地发挥在社会主义市场经济中的作用意义重大。

一旦评估行业在国民经济中的重要作用得到了全社会广泛的认同，困扰评估行业的人才问题也就迎刃而解，就有了促进评估行业技术水平提升、为国民经济更好服务的人才基础。

目前，评估师和评估机构处于相对弱势的地位，靠行业准则来对抗委托方和报告使用方，其作用力是很小的，这不仅使评估师和评估机构得不到有效保护，还极大地影响到评估执业环境。通过法律明确资产评估各有关方的法律责任，对于规范各方行为，防止滥用权力影响独立执业，净化执业环境意义重大。

资产评估已成为我国市场经济不可缺少的重要工具

中和资产评估有限公司董事长杨志明：

中国的资产评估行业起步于上世纪八十年代末期，至今已经有20多年的发展历史。从早期的服务于国有资产管理发展到今天服务于资本市场和各类产权交易、防范金融风险、维护经济秩序，资产评估已成为我国市场经济不可缺少的重要工具。

资产评估行业需要一部国家层面的大法，主要有以下几个方面的原因：

首先，目前规范资产评估行业的基本法规是1991年制定的《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号），距今已经20多年。在当时的历史背景下，《国有资产评估管理办法》主要是规范国有资产的评估与管理。该办法早已不能适应我国社会主义市场经济的发展，新法出台迫在眉睫。

其次，注册资产评估师、注册会计师及律师被称为三大经济鉴证类中介服务行业。1993年，第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国注册会计师法》；1996年，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国律师法》。资产评估行业立法工作于2005年开始启动，资产评估法出台后，服务于我国市场经济的三大中介行业将均有法可依。

再次，我国的资产评估行业起步较晚，发展历史较短。评估机构数量多、规模小。为了更好地服务于中国经济社会发展、服务于中国企业走出国门，近年来资产评估行业鼓励评估机构做优做强做大，提高行业的整体服务水平。但多年来条块分割、部门分割一直是评估机构规模化发展的障碍。资产评估法的出台有望在一定程度上理顺行业管理关系，改善多头管理局面，为行业整合、机构的多元化、规模化发展扫除体制障碍。

第四，“对于同一项资产，按照不同的执业准则可能出现差异很大的评估结论”。尽管资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估在专业上存在一定的差异，但是执业基本准则和职业道德准则应该是统一的，具体的技术规范应该是协调一致的。过去，由于多头管理，使得不同类型资产的执业技术准则之间存在一些不协调，甚至相互矛盾，损害了行业形象，加大了评估师的执业风险。资产评估法出台后，评估行业的执业准则有望逐步协调、走向统一。

第五，法律责任是一把双刃剑，它既是对评估师的法律约束，也是对评估师的保护。近年来，评估行业出现的涉诉案件中，责任界定困难一直困扰着行业和司法界。对于评估师执业而言，最大的风险是法律责任不清。资产评估法解决的很重要的一个问题是在法律层面明确了当事人的责任。

资产评估法是维护经济社会秩序的重要支撑

中国人民大学政策科学研究中心主任俞明轩：

资产评估具有价值发现和价值判断的功能，在维护市场秩序、调节公民关系、保障社会稳定等方面具有不可或缺的作用。我国的评估市场是在政府推动和市场拉动的双重力量作用下形成的，评估行业的发展和评估市场的形成具有一定的自发性。在评估行业管理和市场监管方面，市场分割和壁垒现象严重，部门规章相互矛盾甚至冲突，评估冲突调处无所适从，部门分割、多头无序的评估管理体制与建立统一市场体系的要求相距甚远。广大评估师、评估机构和评估委托人及评估报告使用人期盼着有一部统一的评估法规，净化执业环境，规范资产评估行业发展，更好地为经济社会发展提供价值判断服务和智力支撑。

近十年来，评估行业内外各方一直呼唤评估行业的专门法律出台。2005年初，中国资产评估协会副会长、秘书长刘萍代表行业呼声，立足评估行业的整体有序发展和评估行业更好地服务经济社会发展，向全国人大首次提出制定资产评估法的立法建议，全国人大以专报形式转发。此后，还有多位人大代表和政协委员及各界人士以提案和议案形式向全国人大和全国政协提出资产评估立法建议。2005年底，十届全国人大常委会在充分调研基础上，考虑了包括评估行业在内的多方市场主体的诉求，将资产评估法列入十届全国人大补充立法计划，并决定由人大财经委直接组织资产评估法立法。

在人大财经委的推动下，2008年十一届全国人大常委会将资产评估法继续列入立法规划。

随后，全国人大财经委在广泛调研的基础上，考察了国外有关国家的评估管理状况，总结了国外评估立法的经验，专门召开了评估立法国际研讨会，听取国外专家对我国评估立法的意见和建议，认真研究各个评估行业管理部门的管理经验和政策差异，分析企业价值评估、不动产评估、矿业权评估、珠宝评估、旧机动车评估等各专业评估的共性和个性特点，及时捕捉到评估师和评估机构及社会各方呼唤资产评估法的心声，乘势而上，克服阻力和困难，广泛听取民意，十易其稿，讨论通过《资产评估法（草案）》，于2011年底提请全国人大常委会审议。这充分反映了民主立法的原则，也为评估法科学支撑维护经济社会秩序打下良好基础。资产评估法的出台，将打破评估市场分割和地区垄断，对维护经济社会秩序、完善法律体系、保障评估行业健康发展具有重要的现实意义。主要表现在：

完善法律体系，支撑相关法规。在我国，会计领域、律师领域都有了全国性的统一法律规定，而与之鼎足而立的评估领域，至今还没有一部全国性的法律。资产评估法的出台，将进一步完善我国法律体系，填补经济法领域的一大空白。还可以统领和协调有关部门规章中对资产评估的规定，维护法制统一。

统一评估准则，提升服务能力。完善的评估准则体系和统一的基本准则是评估行业规范发展的重要标志。美国、英国等资产评估发达国家都有涵盖各类资产的在国内占主导地位的统一的评估准则。我国目前还缺乏全国统一的评估行业基本准则，使得社会各界在理解和运用评估结果时容易产生偏差，严重影响了评估的声誉和服务功能的有效发挥。

创新管理体制，体现执政为民。资产评估行业的管理体制是改革的关键环节，广大评估师和评估机构及评估委托人对此要求改革的呼声高、期望迫切，希望能够建立起高效便捷的管理体制，防止政府权力部门化、部门权力利益化。资产评估法可在尊重历史、立足现实、体现未来发展趋势的基础上，明确并创新我国的资产评估管理体制，促进政府职能转变，体现执政为民理念，提升政府服务水平。

好法如春雨，润物细无声。资产评估法来之不易！历经千呼万唤，终于呼之欲出，评估界欢欣鼓舞！“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”。相信有了资产评估法的评估园地会更加充满生机！

《难得一见》 吴中琪