核事故应急能力评估指标体系构建

吴小海，赵满运，屈 岩，王晓华

(1.第二炮兵工程大学 a.研究生四队; b.902 教研室;c.研究生二队，西安 710025;2.西安工业大学，西安 710032)

2011年3月11月，日本福岛核电站1 号至4 号机组因为地震的原因相继出现核泄漏，由于东电公司与日本政府的救援不力，最终引发核危机，事故等级最终调至最高等级7级，由此也引发了全球对于核安全的大探讨。构建科学、全面的评估指标体系是提高核事故应急能力的基础。核应急是核安全纵深防御的最后一道屏障，是一项技术性、社会性、政治性很强的社会系统工程，涉及社会多种力量的协调配合［1］。如何切实有效地保护公众，保护环境，需要有一个完备的核应急体系强化核应急的管理。做好核应急的管理工作就需要对现有核应急能力进行评估，制定客观、科学的评估指标，制定规范的评估体系，把涉及核应急工作的相关部门纳入评估体系，定期对其进行考评，通过评估发现存在的不足并针对性地加强建设。核应急能力评估体系应该从系统的角度，通过对健全法规、完善应急机构、构建应急救授预案、加强应急资源、进行后果评估等的综合分析来建立，应该能够覆盖处理核应急的整个过程，并能够系统地反映核应急过程中存在的优势和不足［2］。

开展核应急能力评估主要是检验地方政府和相关部门的核应急准备情况，查找核应急准备工作的薄弱环节，提高核应急工作效率和应对水平，为建立健全核应急体系指明方向。制定核事故应急能力评估体系的意义还体现在:( 1)便于定期开展核应急能力评估，使评估工作常态化;(2)可以更好地把握核应急能力的水平，确保核应急管理工作的有效性;(3)由于环境和条件可能发生变化，进行核应急能力评估就可以使核应急工作适应这些变化;(4)通过核应急能力评估，可以帮助提高相应的核应急救援组织的专业化水平;(5)通过评估，可以为政府部门安排资金投入提供依据(6)通过核应急能力评估，可以更好地贯彻落实“预有准备，预防为主”的思想，使各应急组织消除麻痹，始终绷紧应对核事故的安全弦。

1 核应急能力评估指标体系

核应急能力评估体系是以核应急管理为基础、以地方政府为主的社会系统，以核应急能力为对象，建立科学的评估指标体系。其目的是不断完善和提高核应急能力，更好地应对突发的核事故。应急管理要求我们在灾害发生前分析各类灾害发生的概率、形成条件、成灾机制和演变机理，做好灾害的风险评估和动态监测，编制科学的应急预案，并对应急预案进行演练［3］，核应急管理亦是如此。我们必须在风险评估和预案的基础上，做好人员、物资、装备的准备工作，在核事故应对过程中做好监测、预警工作，做好核事故后果评估工作，做好灾民的应急疏散或撤离工作，针对突发情况做好应急处置。核应急能力评估就是要针对核应急工作的各个阶段，区别影响核应急能力的各个因素，按照标准，逐一评估。

按照核事故的特点，我们可以将核应急分为事前准备、事中应对、事后善后处置三个阶段。其中事前准备阶段有应急组织机构、法规建设、预案编制、应急人力资源、应急物资准备、应急演习、宣传教育等七个要素;事中应对有预报预警能力、后果评估能力、政府反应能力、民众反应能力、应急救援能力、媒体宣传能力、通信与信息保障、应急指挥能力等八个要素;事后善后处置有社会保障能力、事后恢复能力、社会心理恢复、环境监测等四个要素。核事故应急能力评估体系构成如图1 所示。

图1 核应急能力评估指标体系

1.1 事前应急准备

1.1.1 应急组织机构

应急组织机构是核应急工作中的权利机构和执行机构，既可能是专设机构，也可能是兼职机构。主要涉及应急指挥、应急管理、应急处置等。这里面还包括机构职能、相互关系、运行模式、协同方法等方面软件内容。

1.1.2 法规建设

法规建设是保障核应急能力建设的法治基础，它确定了各应急部门和机构的法理权威，并且规定了主要领导和应急人员的权利、权限、责任。主要内容有:各应急部门对相关法律法规的执行情况;地方法规和规章中有关核应急管理的规定;地方法规、规章及文件中有关政府核应急管理工作延续性的规定。

1.1.3 预案编制

应急预案是核应急工作的行动方针，它规定了政府和各应急部门事前、事中及事后的工作内容，使各项工作规范化、科学化、制度化，对应预案的评估应该包括应急预案的科学性、针对性、完整性、权威性、可操作性。应急预案的基本要求如下:①科学性，通过实践分析和论证，制定出严密的应急预案，使预案真正具有科学性; ②针对性，针对不同核事故种类、事故地点、影响范围等因素，有针对性地制定应急预案;③完整性，为确保事故发生后应急工作快速、协调、有序地进行，必须有一套完整的应急体系，应明确核应急工作的管理体系和应急组织机构及其职责，周全地考虑各方面的因素;④权威性，应急预案还应经国家核应急委员会的批准后才能实施，保证预案具有一定的权威性。⑤可操作性，应急预案是一旦有事就要拿来执行的，所以其必须具备较高的可操作性，确保执行过程中的执行效果。

1.1.4 应急人力资源

应急人力资源是应急救援时的主要力量，是减少事故造成的损失、控制核危机蔓延、维护人们利益的核心力量。应急人力资源的水平一定程度上决定核应急工作的成败。对应急人力资源的评价内容包括救援力量的数量、专业化水平、技术支援能力、自愿者队伍、应急人力资源结构的合理性、保障应急实施的相关因素等。

1.1.5 应急物资准备

应急物资是应急过程的核心内容，是保证物资应急的基础，它包括的内容有应急救援保障设备、应急防护设备、应急药品、快速救助，保障灾民转移、灾民安置、灾民生活的物资等内容，此外还包括应急的专项资金。

1.1.6 应急演习

应急演习是本着从实战出发，锻炼应急队伍、强化应急意识、检验应急预案的目的，按照设想的灾情，依着预案展开的演练，对应急演习的评估应该包括应急演习的频度、演习的效果、演习深入的程度和涉及的广度。

1.1.7 宣传教育

宣传教育在政府应急管理中发挥着举足轻重的作用。宣传教育的作用在于媒体按照新闻的规律对政府在核事故应急管理过程中进行监督和影响，促使信息的及时公开，是政府消弭流言的重要手段。同时，它促使危机向好的方向转化。媒体介于政府和公众之间，形成了一种三角互动关系，它既受政府制约，又在一定程度上影响政府;既引导公众，又需要满足公众需求。一方面，媒体代表公众时刻关注、监视应急处理的进展，另一方面，作为党和政府的喉舌，传达其声音，树立其形象。因此，宣传教育的作用体现在三方面:在激发公众情绪中实现信息传播的基调统一;在设置舆论焦点中塑造政府应急管理的良好形象;在满足公众信息需求中保持社会的正常运转［4］。公众教育的基本内容包括:核应急的基本常识、核事故的性质与特点，警报与通知的规定、基本防护知识、撤离的组织、方法和程序;在污染区行动时必须遵守的规则;自救与互救的基本常识; 简易消毒方法等。对宣传教育进行评估的内容主要包括公众教育、国际沟通与协作、新闻报道、社会动员、群众安全防护措施的宣传和教育。

1.2 事中应对能力

1.2.1 预报预警能力

预报预警就是及时发现核事故的症候，准确做出预判，并迅速上报决策机构和通报相关部门。可靠的核事故预报和预警，有利于掌握其发展情况以及做好应对前期的准备，是开展核应急的前提条件。对其评估的内容包括预报预警人员、装备的建设情况，履职尽责情况，专业识别和判断能力，预警信息报知和传输能力等内容。

1.2.2 后果评估能力

核电厂或有核设施发生重大放射性泄漏事故时，需要采取一定的应急防护措施，以减少损失，降低人群可能受到的放射性照射。核事故后果评价可以为政府主管部门在发生核事故的情况下提供科学的决策依据，是决定应急等级、采取应急行动的前提。近年来，为了有效地保护公众，保护环境，最大限度地减少损失，许多国家都在开展事故应急技术及应急体系研究，以及与之相关的核事故后果评价系统研究［5-6］。核事故后果评价包括事故的环境监测能力，事故后果的模拟计算( 即后果预测)能力，以及对监测结果、计算结果进行分析和评价( 如与干预水平或操作干预水平相比较)能力。由于核事故后果发展极其复杂，给后果评估带来极大困难，这也是后果评估是核应急重点和难点的主要原因。日本福岛核事故处理过程中，决策中出现的反反复复，一个主要原因就是对事故后果缺乏准确评估。

1.2.3 政府反应能力

核应急救援的一个重要特征就是“时效性”。政府作为核应急工作中的关键角色，其反应能力、临机处断能力决定着应急的有效性和时效性。政府应急反应能力包括核事故的警报和警示，应急预案的响应，应急指挥部成立的速度，应急救援分队的组织和调动速度，应急决策的科学性。

1.2.4 民众反应能力

核事故面前，民众的反应能力直接关乎损失的程度问题，对民众的反应能力进行评估的内容有民众对核应急知识的掌握，民众自我保护的情况，民众熟悉应急疏散的情况。

1.2.5 应急救援能力

应急救援在核事故初期发挥着重要作用。应急救援包括场内救援和场外救援。场内救援主要依靠核电厂( 或放射性或其他因素潜在危险较大的某些核设施)的应急救援人员对灾情的控制，场外主要力量是各应急部门、专业力量、保障力量、社会支援力量等等。应急救援能力评估的主要内容是应急部门的处置水平、专业力量的数量和质量、保障和支援能力等。

1.2.6 媒体宣传能力

由于核事故的特殊性，政府必须十分重视媒体的宣传工作，将权威的消息通过媒体传达给民众，以安抚民众恐慌、消弭流言的危害。媒体宣传能力的评估内容包括与媒体的沟通、宣传的时效性和有效性、宣传力度和广度、对不实有害信息的控制和特殊情况的处理等。

1.2.7 应急指挥能力

应急指挥能力是应对核事故的重要因素。评估的内容包括应急指挥系统、应急中心设施、备用应急中心、指挥员的素质等。指挥员的素质是包括决策能力、专业素养、心理素质、协调控制能力等多个方面。

1.2.8 通信与信息保障

通信与信息保障对于应急过程中信息交换、命令的上传下达的迅速有效起着关键作用。主要的内容有通信保障的方案、设备的完好、信息保障方案、应急联动系统、警报系统。

1.3 事后善后处置

1.3.1 社会保障能力

社会保障包括资金保障、物资保障、人才智力保障、医疗卫生保障、能源电力保障、交通运输保障。

1.3.2 事后恢复能力

核事故后社会秩序陷入混乱，灾情解除后政府的恢复能力包括社会秩序、生产生活、核电厂( 或放射性或其他因素潜在危险较大的某些核设施)的恢复等。影响恢复能力的主要因素包括灾后资金保障、技术、保险、区域人口构成、灾前的经济水平、灾后资源的有效性、社会组织及区域政策、救济与支援等。

1.3.3 社会心理恢复能力

由于核事故会给社会造成心理压力甚至心理疾病，社会心理恢复就成为政府事后的一项重要工作。社会心理恢复能力包括医疗救助、心理疏导。影响社会心理恢复能力的因素包括政府的资金投入、社会恢复的能力和速度、医疗保障队伍的数量、心理医生的专业素质、区域灾前的民众心理素质。

1.3.4 环境监测

核事故发生后，必须保持一个长期的环境监测，这是环境评估的重要手段，也是政府决策的重要依据，其内容包括任务的分配、资料的收集、处理的数据和提出的建议。

2 结束语

目前我国对突发事件应急能力评价方面的研究总体上滞后于西方发达国家，核应急能力评估研究还比较薄弱，开展相关研究很有必要。本文以核应急管理为基础，从核应急管理的三个阶段即事前准备、事中应对、事后善后处置分别建立评估指标，从而构建评估指标体系。该体系全面考虑了影响核事故应急的各个主要因素，且指标之间重复交叉小，便于操作和实施，会对核应急能力建设起到积极的促进作用。

［1］林殿科.核安全与核应急现状及保障建议［J］.环境保护与循环经济，2008，28 (4):58 -59.

［2］邓云峰，郑双忠，刘功智，等.城市应急能力评估体系研究［J］.中国安全生产科学技术，2005，1(6):34 -36.

［3］张永领.基于应急管理阶段的应急能力评价指标体系研究［J］.工业安全与环保，2010，36(9):33 -34.

［4］黄典剑，李传贵.突发事件应急能力评价［M］.北京:冶金工业出版社，2006.

［5］Gayle Sugiyama，ohn. S. N. Overview of LLNL Services and Tools for the NARAC and IMAAC［Z］.2009.

［6］Dewart J M，Bowen B M，Elder J C.Supplementary documentation for an environmental impact statement regarding the pantex plant［Z］.1982.