我国公共服务领域“国退民进”之路——从风险角度进行的分析

□徐恬恬 [南京大学 南京 210093]

一、研究背景

20世纪70年代以来，西方国家的经济发展陷入滞胀时期，在公共服务领域也出现众多问题。各国缺乏充足的财力来保证公共品的提供；政府部门缺乏适应新情况的能力来提高公共服务的质量和效率；同时整个社会却对公共服务产生了新的要求。在这样的背景下，随着新公共管理思潮的发展，公共服务市场化逐渐成为西方各国行政改革倍受青睐的可选择的改革策略之一，并取得了显著的成效。

随着新公共管理运动的国际浪潮，中国政府顺应时代潮流的发展，也启动了公共服务市场化改革方案。早在2001年，国家计委就发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。2002年，又要求放宽电信、金融、教育等行业的市场准入。近年来我国政府的公共服务市场化改革已经开始了一定的尝试。但由于认识、经验和条件的制约，我国公共服务市场化发展得比较缓慢，市场机制的引入还相当不足。如何让民营资本真正参与到公共服务建设、提供中来，让公共服务领域真正能实现市场化，从而提升公共服务的效率和质量，是本文想要探讨的问题。

二、文献综述

一直以来，学界对于政府提供公共服务的职能范围是有争议的。由于公共服务的公共性和社会效益，它天然有着被政府提供的必然性。但是更多的学者认为，市场力量也可以参与到公共服务甚至是公用事业的提供中去。通过对相关文献的查阅，笔者将目前的研究分为这样几个部分。

（一）从政府角色角度提出公共服务市场化的必要性

公共选择学派认为政府也会出现失灵，如寻租及腐败等。他们指出要重新突出市场的价值，政府要将其不该做的、做不好的事都交给市场来完成，通过市场化或民营化，在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，把政府承担的公共事务更多地采取合同外包的方式进行，让多个部门之间就提供同一项服务展开竞争，以提高服务质量和效率。

新公共管理理论认为公共部门和私营部门之间的管理没有实质性的差异，在私营部门实施过的、被证明是行之有效的经验和做法同样也适用于公共部门。因此完全可以将私营部门采取的管理方法、激励机制等运用到公共部门中去。他们主张“政府的政策职能与管理职能分离”，即政府只掌舵，而不划桨。

治理理论则强调，传统的对公用事业绝对的市场治理和绝对的政府治理都不可取，应根据公用事业不同产业的特征，采用多元化的治理方式。

同时，国内相关学者也指出，由于政府财政能力有限，实行公共服务市场化是减轻政府负担的必由之路。比如李招忠指出，公共服务成本高、效率低、质量差是世界各国政府遇到的共同难题，而减轻政府难以承受的财政压力则必然的成为公共服务市场化的一个巨大驱动力。迟福林、丁元竹等学者强调，在我国政府转型的情况下需要强化政府的公共服务职能并发挥民间组织在公共服务中的独特作用。

（二）从服务对象等角度提出公共服务市场化的可行性

从公共服务外包参与对象的角度而言，有学者认为，对于一些基础设施项目以及供水等自然垄断类公共物品，政府可通过合同承包、特许经营等方式，委托市场营利组织经营。而纯公共物品或少数人群需要的特殊服务却是非营利组织所擅长的方面。

盛洪、张曙光认为，在公用事业这样具有自然垄断特性的行业也可以引入市场机制，以民营替代公营具有效率优势，民营化改革会提高中国公用事业的整体水平。刘厚金指出，私营部门为了在日趋激烈的竞争中求得生存和发展，会在组织结构、管理技术、方法等方面不断创新。社会公众通过市场能够得到多样化的选择机会，获得更有效的公共服务，充分满足个性化的需要。李朝祥认为，私人企业在不断的发展中，实力不断壮大，自身素质也不断提升，有能力、有资质参与政府项目。

另有学者认为，即使是社会保障等基础领域，也可以引入私人资本的力量，比如美国就是一个很典型的补缺型保障国家，人们更多的投身市场，购买商业保险以解决自己的后顾之忧。

（三）对公共服务市场化的质疑

欧文·休斯曾经说过，“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难。不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药”[1]。在西方发达国家，公共服务改革的理论自提出起，对其的质疑和争论从没停止过。反对的观点主要集中在：

首先，并不是所有的公共部门都适合“民营化”和“社会化”。提供纯公共物品的部门，例如国防部门、军事部门等等都不适合让私人资本参与其中，而监狱是否适合民营化仍是争论中的话题。

其次，市场化与效率提高之间并不存在着必然的关联。私人资本参与到公共服务提供中来，可能是通过寻租或者因为与政府官员有关系而成功取得“通行证”。民营化并不一定能提高效率，反而可能低速低质。

第三，民间机构自身逐利性决定它不可能将公众利益放在第一位。民间机构作为投资者，它投资于公共设施与服务追求的是对未来收益的一种预期值。对于那些公益性与市场性并存的公共服务投资，它首先考虑的自然是市场收益性。故会出现民间资本投资的高效率是建立在整个社会的效率损失基础之上的情况。

以西方国家公共服务市场化的实践为例，在效用凸现的同时，非法竞争、欺诈顾客、逃避责任等弊病也充分暴露出来。必须清醒地认识到，市场化是一种有效改善公共服务的重要举措，但它不能解决公共服务的所有问题。

从文献综述可以看出，目前国内外对公共服务市场化的研究都已有了一定的理论基础，并在国内外已有实践经验。但是，目前的研究缺乏我国公共服务领域中私人力量参与率的实证数据，而且我国的公共服务领域并未真正放开，如何打破政府限制，让政府放心地将项目移交给私人，仍是值得研究的问题。

三、中国公共服务市场化改革现状

我国并非没有进行过公共服务市场化的尝试，比如天津、南京等地都在公共交通服务领域引入私营公司，打破政府一统天下的格局，给消费者更多的选择权，促进公共服务的效率与公平。我国也已开始逐步放宽对国内民营企业及外商直接投资基础设施项目的限制，进行BOT（Build-Operate-Transfer）等项目融资方式的试点、推广。如福建省泉州市的名流实业股份有限公司率先在国内开创了国内民营资本投资国家基础设施的先河，通过采用BOT投资方式与市政府授权的投资机构合资，建设泉州刺桐大桥，投资主体在经营大桥30年后将全部设施无偿移交给泉州市政府。

但总体而言，我国在公共服务领域的放开程度依然不够，很多完全可以放开的领域基本没有放开。经过对数据的搜集和整理，我国目前的社会投资在公共服务领域的参与度可以分成这样几种情况：

（一）有些领域社会投资额有所增长，但是与政府投资相比差距很大

如表1所示，从2004年到2008年，我国铁路建设投资在不断增长，且增长幅度比较显著。相应的，政府投资和社会投资额都在不断增长之中，社会投资所占的比例逐年递增。这一方面显示出社会力量对公共领域参与度的深化，一方面也表现出政府仍旧保持着绝对的控制地位，社会资本投资与政府投资存在着不小的差距。

表1 我国铁路基本建设投资（亿元）

（二）有些领域社会投资额基本持平，所占比例较为稳定

公路同样是准公共物品的一种，对国民的生活具有重要的作用。公路建设存在很大的公共服务放开、进行公私合作的空间。如图1所示，在2006年到2010年间，我国的公路建设取得了长足的发展，投资额不断增加。但是在不断增加的公路建设投资额中，依旧是政府占了大头，社会投资的比重基本没有变化。

图1 2006年～2010年公路建设投资图

正如表2所示，在这五年间公路投资建设总额不断增加的同时，中央政府和地方政府的投资比例也有所增长，而社会投资的比重刚开始有所减少，后来又出现回升，总体表现出平稳的态势，基本可以视为没有变化。表2显示出在公路建设方面，对社会投资的重视度不大，只是基于政策的要求或者其他的考虑，给了社会投资很小的、基本固定的发展空间。

（三）有些领域社会投资额不增反降，所占比重有所缩减

在图2中可以看出，我国的水利投资额在逐年递增，且递增幅度较大。在每年的投资额中，依旧是政府部门的投资占绝大部分，而社会投资部分基本可以忽略不计。

表2 公路建设投资比重表

图2 2005年～2009年 水利固定资产各方投资图（亿元）

表3列出了在水利固定资产建设方面，从2005年至2009年政府、外资、国内贷款、社会投资及其他领域投资额及社会投资比重的情况。从数量上看，社会投资额不断减少，与总体投资额不断增加的趋势相悖；从比重上看，社会投资所占比重也在不断缩减。

综上所述，在以上基础设施建设领域，社会总投资额都是在逐年增加，其中，来自于民间的资本投资额也有所增长，但与政府投资相比较仍有不小的差距，民间投资占总投资额的比例基本持平甚至有下降趋势。当然，这些数据并不能完全证明我国公共服务市场化过程失效，但在一定程度上说明很多领域的放开程度不够，私营资本的参与不力。这不利于市场化的推进，不利于提升公共服务的效率，降低服务成本。

表3 2005年～2009年水利固定资产各方投资额明细（亿元）

四、国外公共服务市场化改革——以英国为例

E·S·萨瓦斯曾把公共服务市场化归纳为政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务等十种形式[2]。西方各国的市场化改革也基本采取一种或几种这样的模式。以英国为例，有这样一些值得借鉴之处：

（一）根据不同服务的特点采取相应准入政策——“市场检验”原则

一般而言，竞争会刺激服务提供者降低成本，加强技术创新，提高服务水平。公共服务领域具有一定的特殊性，竞争的引入虽然有利于消费者享受较低价格，但过多的供给者进入则会影响规模经济，反而增加生产成本。英国政府采用“市场检验”原则，审视当时的公共服务活动，判断其是否能够私有化：不能通过私人机构完成的，就必须明确活动的性质、范围、服务水平和质量标准；可以由私人机构参与完成的，就采用竞争招标的方式，使私人机构有与公共机构同等的竞争机会；对必须由政府提供的服务，则让公共机构之间展开竞争，让公民拥有选择权。如英国政府在燃气服务领域，颁布“石油和燃气法”将多元竞争机制引入石油开采和燃气生产领域，同时成立煤气办公室对燃气市场进行规制；而在燃气管网服务中，仍旧保持了垄断运营[3]。

市场检验原则效果比较显著，1991年到1993年间，共有389个项目参与了市场检验，私人部门获得了价值8.85亿英镑的合同；相关工作平均成本降低了25%，每年为政府节约一亿多英镑的资金。

（二）保护新进入者，促进有效竞争

在准入放开之后，必然有新的服务提供者进入这些领域，但新进入者的实力与原来的垄断者相比有差距，难以展开有力竞争。公共服务需要巨额投资，新进入者必须筹集大量资本，逐步建立并扩展其业务网络。这些对新进入者提出了很大的挑战，需要政府对之进行相应的保护。英国政府鉴于此，在放松准入管制的领域，针对新进入者制定了保护性的政策，限制竞争者数量。比如1983年，英国政府宣布在通信行业实行双寡头垄断政策，在七年内只有英国电信公司和莫克瑞电信公司拥有经营全国性通讯网络的特权，这起到了保护当时还比较“幼小”的新进入者即莫克瑞公司的作用。

（三）多种模式并行，大力推动公共服务市场化

1.合同出租。即政府在不扩大行政规模、不增加财政支出的情况下，用合同的形式，将竞争机制引入公共服务领域，通过投标者的竞争和履约行为，将原先政府垄断的公共物品的生产、提供权转让给私营公司或者非营利组织等，政府则用税收购买承包商提供的公共服务，政府的职责主要是依据合同对其进行监管。合同出租方式扩大了政府供给公共服务的财源，增强了技术力量，降低了服务的提供成本，提高了效率以及顾客的满意度。从各种数据来看，合同出租比政府直接供给降低成本约20%～30%[4]。

2.公私合作。指政府以特许或其它的形式吸引中标的私人公司参与基础设施建设或提供某项服务。在政府规制下，私营公司通过面向消费者的价格机制来实现投资的回报。公私合作通常包括特许经营和共同生产两种方式。在特许经营中，政府通过出让一定期限的经营权的形式吸引私人部门参与基础设施投资建设或是提供某种公共服务，私人部门通过向使用者收费来获得投资回报，政府保留价格监督和核准的权力。而共同生产是指政府部门与企业、金融机构、非政府组织形成项目性的单一的或多元的伙伴关系，共同推进公共事务。比如，民众配合政府清理城市垃圾等。

通过英国政府的努力，公共服务市场化取得了一定的成效：电信领域，资费下降，服务质量有所提升；水利方面，英国水价当时成为欧盟最低且水质得到改善（表4）；燃气行业，价格明显下降；电力行业，不仅电力价格下降了约三分之一，还得到了950亿英镑的收入。

综观国外公共服务领域市场化改革历程，有这样几个共性：首先是有限度的放松政府规制，在铁路、航空、电力等领域允许企业竞争性经营，对自然垄断行业仍旧由政府主导。第二是建立完善的法律法规基础。比如英国就出台《燃气法》《电力法》等，让法律成为改革的先导。第三是加强政府对私营企业的监督和管理，尽可能弱化私营企业天生逐利性带来的一系列弊端。

表4 1990年～1991年及2001年～2002年英国水利改革效果

五、从风险角度分析中国公共服务领域难以市场化的原因

在西方的公共服务市场化改革如火如荼进行并取得一定成效之时，中国也在90年代就发出了放开市场准入、支持民营资本进入公共服务领域的呼吁。但直到今天，我国公共服务领域基本还是保持政府或者大型国企垄断经营的局面，很少见到私营资本的参与。很多学者已经指出，因为政府要保证自身的部门利益，私营资本的参与可能会给既得利益者造成一定的损失。从另一角度而言，正是因为公共服务领域的特殊性，私营资本的参与可能带来一系列风险，甚至结果与初衷背道而驰。基于这样的考虑，本文从风险视角出发，从准入-过程-结果三个阶段分析我国政府迟迟不能有力推进公共服务领域市场化的原因。

（一）准入风险——中国的私营资本有没有准备好？

西方的市场化改革之所以比较顺利，与他们较为成熟、完备的市场体系分不开。西方各国市场机制已经比较完善，运行规则明确，也能保证较为公平、有效的竞争，在放开准入后，熟谙市场运行规则和消费者心理的各企业能够较快适应、有效参与并展开有力竞争。

中国虽然市场经济也在不断发展，但跟西方相比还有很大差距。在一般的市场经济条件下，市场机制应发挥主导性、基础性的调节作用，政府职责主要在于弥补市场机制所带来的不足，促进市场经济良性运行。由于目前我国仍处于由计划经济向市场经济的转型期，市场经济发育不完全，并不能生硬照搬西方国家公共服务市场化的模式，否则就会带来政府与市场的双重失灵风险。

另外，我国的私营资本发展不够成熟，力量较为薄弱，与一直经营公共服务行业的大型国企相比，仍旧有不小的差距。公共服务一般都具有投资额高、回报周期长的特点，一般的私营企业难以承受；即使私营企业力量足够雄厚，在进入公共服务领域、进行前期建设投资之后，为了保证能够在其中立足并盈利，必须在价格、服务上保持优势，这也需要后期的资金支持。中国民间私营资本的力量能否达到这样的要求，还是一个未知数。而不够完善的市场经济结构、力量不够强大的私营资本，必然会使得公共服务领域放开之后面临一系列的风险，也让政府在放开准入之时有所顾虑。

（二）过程风险——如何划清政府与私人负责的界限？政府监管职能如何保证履行？

在放开市场准入、允许私营资本参与公共服务提供之后，又要面对这样的考验：政府与私人的责任界限容易模糊、交叉甚至冲突，如何保证二者有效合作？在合作过程中，容易出现“寻租”、“黑箱操作”等现象，政府的监管职能是否能够有效履行？也就是说，在公共服务提供过程中，需要考虑到政府寻租风险、监管不力风险、私营资本建设不力等风险。

首先，私营资本参与到公共服务提供中来，可能是通过寻租或者因为与政府官员有关系而成功取得“通行证”。比如我国的公共服务招标缺乏严格的法律进行制约和调节，也没有严格的审计监督，以至于经常无法严格区分资金管理与资金使用的不同部门，导致出现违法乱纪的现象。在政府部门与私人资本共享提供公用事业而产生利益的“大蛋糕”时，政府很可能会包庇私人力量的行动。

其次，市场化由于其自身的不确定性、信息不对称性以及人的有限理性的影响，改革在给政府带来机遇的同时也使其面临一定的风险。在市场化改革中一般会使用服务外包、公私合作等几种模式，但是因为经验的缺乏、观念的制约，常常不能很好地划清政府职责和企业责任的界限，政府仍旧会插足、干涉企业负责的部分，影响项目的推进。

再次，西方发达国家经过几百年的发展，形成了比较健全有效的民主监督，为公开、公平、公正的公共服务市场化奠定了制度基础。而中国仍处在从人治向法治转变的历史时期，民主监督制度尚不健全，尚未建立公开、公平、公正的招标投标制度，也没有严格的审计制度，相关法律法规还需要进一步规范。据国家有关部门对78个国家的调查发现，真正实行公开招标投标的只有5%，有95%的项目招标失灵。在这种体制下，从事公共服务市场化改革就很难避免“暗箱操作”[6]。这很容易使公共服务市场化成为国有资产流失的一个新“黑洞”，导致公共服务的成本更高，效率更低，质量更差。

市场化是将提供公共服务的职责交给企业，把企业推向市场，政府只起宏观调控和资产监管的作用。当然，这部分企业应当是具备自我经营能力的，而且在这些领域依旧要由国家掌握控股权，并对经营活动进行监督。然而政府的管理和监督经常无法做到严格有效。

目前参与公共服务的市场主体、社会主体的动机、能力、资源和质量有很大差异，这些差异很容易造成市场秩序的紊乱，也不利于政府的监管。政府部门自身也存在履行合同的风险。在一些地区，政府部门为了尽可能地加快基础设施的建设，不考虑自己履行合同的能力，或者一些政府官员因政绩的需要而大搞基础建设，忽略与之相适应的经济水平和纳税人的承受能力，盲目与私营企业签署合同，结果造成合同无法履行，给私营企业带来巨大损失[7]。

（三）结果风险——市场化的风险，质量、效率的保证

公共服务领域市场化也会带来这样的风险：私营资本参与提供公共服务不一定更有效率，也不一定提升服务质量。市场化与效率提高之间并不存在必然的关联。

首先，私营机构自身的逐利性决定它不可能将公众利益放在第一位。对于公益性与市场性并存的公共服务投资，私营机构首先考虑的自然是市场收益性。以西方国家公共服务市场化的实践为例，在效用凸现的同时，非法竞争、欺诈顾客、逃避责任等弊病也充分暴露出来。

其次，由于我国市场经济下的法律法规还不健全，市场秩序还不规范，在公共服务的市场化过程中，如果生产者完全以营利为价值取向，片面追求经济效益，按照市场竞争的法则提供公共服务项目，经营者可能会过多地偏重于那些获利多、风险小的服务项目，从而导致公共服务的供给失衡，损害社会弱势群体的利益，还有可能引发新的利益分配不均，损害社会公平。

六、对策建议

（一）完善市场经济结构，壮大民间资本力量

加快发展我国的市场经济，促使民间资本力量不断发展是做好公共服务市场化的根本之道。通过完善市场经济立法，加强对市场秩序的指导和监管，争取让市场中的各个主体发展得更为成熟。在政策允许的空间下，在较为有序的良性市场竞争环境下，民间资本力量容易得到长足的发展，有利于他们形成更为完善的管理体系和管理理念，使得政府能够较为放心地放开市场准入。

（二）明确政府与企业在各合作模式中的不同职责划分

在市场化过程中，政府需要将承担的部分公共职能交由市场主体行使。政府可通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励、引导民间组织广泛参与基本公共服务，把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利组织。在此基础上，通过严格立法、做好各项制度安排，保证政府在公私合作中的管理和指导作用，或者可以通过第三方进行监督，以减少寻租行为。

（三）切实履行政府的监管职能，保证公共服务有效提供

公共服务市场化过程中，政府必须有意识地转变职能。新的政府责任框架应当包括这样几个方面：一是在市场化和社会化的改革过程中，必须切实强化政府的管理监督责任，不能借故推卸，否则就是失职。二是由非政府主体承担的公共服务项目，按照权责一致原则，政府、市场主体、社会主体都应当对各自分担的责任负责，并互相监督。三是政府应当更多地向公共服务对象负责，重视公众对公共服务的评价认可程度，并将其提到足以影响政府公共服务项目负责人的奖惩任免的高度，这样可激励政府公共服务部门更加关注改进服务，真正对公共服务负起责任[7]。

（四）完善公众参与的渠道和途径

无论是政府通过购买提供公共服务，还是经营企业通过收费来支撑公共物品或服务的生产，这些资金都是来源于纳税人的支付或直接消费者的支出。公众是公用事业物品或服务的最终消费者，这些产品或服务与居民的生活水平、生活质量息息相关。所以作为消费者，公众应当对物品或服务的数量、规模和质量做出评价，有利于使政府或企业提供公共物品或服务的活动真正置于社会监督之下，为保证服务的充分、优质和有效的供给形成有效制约。为了扩大公民参与途径和范围，必须推进信息公开制度建设，完善信息发布制度，加强公众评核制度、投诉热线或专线回复投诉等制度的建设。

公共服务市场化是建设社会主义市场经济的必经之路，现在政府面对的并不是要不要市场化的问题，而是如何真正把部分公共服务的职责交给市场，履行好自身的监管职责，在市场化过程中既不能一下子放得过宽，也不能停留在原地踏步。应从立法与行政两方面入手，建立良性运行机制，走出一条适合并能够促进社会主义市场经济发展的道路。

[1]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[2]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3]曹现强.当代英国公共服务改革研究[M].济南：山东人民出版社，2009.

[4]刘厚金.国外公共服务市场化的实践与启示[J].福建论坛·人文社会科学版，2010，（5）：153-156.

[5]郭磊.公用事业：放松规制与市场支配力的防范[M].上海：三联书店，2010.

[6]孙璐，吴瑞明.公共服务市场化存在的问题及对策[J].安徽农业科学，2007，（8）：2479-2481+2483.

[7]沈荣华.提高政府公共服务能力的思路选择[J].中国行政管理，2004，（1）：29-32.