应急响应中的救援物资需求研究

□王国庆 詹 伟 [中国科学院大学 北京 100049]

引言

目前，关于突发事件应急响应的研究国内外的学者从许多方面都进行了深入的探讨，包括了完善机制、应急预案的结构化以及应急救援的处置措施等[1～3]，以及针对具体的案例进行分析，构建突发事件响应的信息系统，构建相关的处置模型等[4,5]。，但从这些研究可以看出，基于流程管理的理论来研究应急响应流程，从而基于标准化的应急响应流程辅助应急指挥调配，该类的文献及相关成果比较少。本文根据中央政府网上的各类应急预案[6]，分析其在响应中的特性，并进一步对其进行归纳总结。

关于对应急管理阶段新的划分，李湖生首先分析了传统的四阶段理论的一些不足，引入生命周期的理论，在包括应急管理过程“减灾、准备、响应、恢复”四个阶段的基础上划分为“预防-监测-响应-恢复-重建”五个前后相续的阶段，构建了新的阶段模型，"减灾"与"准备"则被提升为贯穿应急管理整个生命周期的两类基础性活动[7]。这样的阶段模型划分有效地避免了各阶段在其生命周期内时间上出现重叠的问题，也为基于应急管理全过程开展救援以及相应的减灾活动实施提供了理论依据。本文作者从应急响应决策的角度出发，认为应急响应活动应包含突发事件发生后的实施人员生命抢救、减少财产损失以及最低限度的降低环境破坏等一系列的救援行动以及使受灾体的状态恢复到最低可接受标准的各种相关活动。

另一方面，应急救援阶段是应急响应的主要阶段，这个阶段主要就是抢救伤员、财产及一些危险工程的防护。根据生命周期理论，应急管理的救援阶段也具有其自身的特性，依据其自身发生、发展以及演化的规律进行，具有一定的先后顺序及救援步骤，按照逻辑步骤对应急响应活动进行组织，可以从逻辑的角度构建突发事件应急响应流程[8]。目前在应急救援方面及相应的应急处置方面有许多学者作了很多深入的研究，主要包括处置的机制问题，整个救援框架的构建问题，以及应急救援的规划问题等几个方面[9～13]。从上述文献研究来看，目前还缺乏从全局的角度梳理应急响应中的执行层与操作层的主要任务及具体任务。

目前，对突发事件应急物资需求的研究较少。傅志妍和陈坚分析“5.12 汶川地震”中灾害应急物资需求预测中的重要作用，针对这些传统灾害应急物资需求预测方法中的不足，基于归一化处理后的欧氏算法建立了案例推理—关键因素模型，为目标案例进行灾害应急物资需求预测[14]。李磊介绍了应急救援队构成和工作界面, 对地震应急救援队现场物资需求进行量化分析。根据灾区情况，通过设计数学概念模型，将需求量化表达出来。由此得到应急物资需求后, 制定物资配送流程, 实现应急物资的有效保障[15]。张文辉从长三角地区区域性消防应急救援这一视角出发，探讨区域性的安全和防灾减灾的需求问题[16]。刘宗熹等对汶川地震中应急物资的需求和储备进行研究[17]。从上述文献研究可以看出，对突发事件中基于应急响应流程及活动的应急资源的需求目前尚缺乏详细的研究。

对应急响应活动中应急物资需求的研究主要建立在王国庆的《基于救援流程的应急资源需求分析》[18]的基础上。但是该文献只研究了救援流程的应急资源，没有考虑整个应急响应活动（包括应急启动环节以及应急恢复环节）中的应急物资需求，并且其给出的应急物资需求缺乏针对性和系统性。

一、应急响应的整体框架构建

应急响应通常是指一个组织为了应对各种意外事件的发生所做的准备以及在事件发生后所采取的处置措施。但由于各类突发事件繁多，其性质以及对于物资的需求特性也不尽相同，因此每种突发事件的应急响应过程差异较大，人们缺乏相应的经验，从决策理论来分析，基本上都属于典型的非程序性决策，由于决策问题和决策背景的特殊性，决策者根本不可能也没有时间按照标准化的操作规程进行决策。

但从突发事件自身的发生、发展、衍生扩散到平稳、削减的过程以及根据流程管理的一些理论来进行研究分析，不同种类的突发事件的应急响应流程也具有相同或相似的部分。基于众多案例研究的结果，提炼出应急响应的分层结构模型，包含执行层和操作层，可以有效地应对突发事件中的主要任务，以消减突发的影响。决策者在进行应急指挥时，只要能够实现决策的目标提高决策的效率，也可以在不影响科学决策的前提下适当简化一些程序，将执行层和操作层的必要任务进行集成考虑。

近年来，我国政府加强了突发事件应急预案系统的建设，实施纵向到底，横向到边的策略，编制了大量的各个层面及行业的应急预案。仔细研究了大量国家和地方的应急预案，分析和研究了突发事件应急响应的一些典型案例。研究发现，虽然不同的预案针对不用的突发情景，但都有类似的应急响应活动。将应急响应的活动进行归纳简化，并在此基础上对应急响应活动进行阶段性划分，就可以提出突发事件应急响应的整体框架，如图1所示。

从应急管理的角度出发，将应急响应整体流程划分为三个阶段。第一：应急启动阶段，指对突发事件的特征参数进行观测以了解事态的变化，并为应急救援做准备的阶段；第二：应急救援阶段，指为挽救生命、减少财物和环境破坏等而采取各种行动的阶段；第三：应急恢复阶段，指采取各种活动使受灾体的状态恢复到最低可接受标准的阶段。

图1 应急响应整体框架图

二、应急响应中三个阶段的物资需求

应急物资需求与应急响应中的各个活动有着密不可分的关系，而不同阶段的活动又有着不同的特性，因此在应急响应的不同阶段有着不同的应急物资需求特性。

（一）应急启动阶段及物资需求特性

应急响应的启动阶段指对突发事件的特征参数进行观测以了解事态的变化，并为应急救援做准备的阶段。在应急响应的启动阶段，展开的应急响应活动主要有信息网络开通、应急人员到位、现场指挥到位以及启动专家系统，需要的应急物资，如图2所示。

图2 应急启动阶段的应急物资需求

（二）应急救援阶段及资源需求

应急救援阶段指的是事实救援行动的阶段，包括实施救人，救援现场人员的疏散以及由此实施的一系列的救援控制行动。目的就是降低突发事件的影响程度，包括人员伤亡、财产损失和环境破坏等。那么根据提出的分层模型，其中执行层与操作层在这一阶段的任务主要是：救生、医疗以及修建等，具体包括：危险监测、救灾排险、专业救援人员自身防护、人员搜救、受伤人员的救治、受损工程的排险、现场人员的疏散以及其他的一些次生灾害防御等。

从应急救援的任务出发，将救援活动分为三类：救人、工程抢险以及防御次生灾害，如图3所示。整个应急救援阶段都围绕这三类活动展开，只不过对于重大灾害来讲三类活动兼而有之，对于较小的突发事件可能只包括其中一种或两种过程。值得一提的是，由此引发的新突发事件即此生灾害的响应过程同样要进行相同的救援流程，从而导致灾害影响的扩大，因此在救援阶段尤其要防止该类事件的救援。

图3 应急救援阶段中的任务分解

现以救人来说明不同类型的活动对于物资需求的不同特性。在应急启动阶段过后，抢救生命是所有救援活动中的首要位置。因此在这个阶段的目标就是尽可能地减少伤亡人数。针对大多数突发事件来说，根据救人的特性，在黄金的救援时间过后受害者的生存机会急剧下降。因此几乎应急响应工作基本上都是围绕救人展开的，通过分析，本文提取出了执行层与操作层在应急救援阶段救人过程中的具体任务：人员搜救，人员救援，身份鉴定，尸体处理，人员疏散及转移，人员安置。将这些活动应急响应中的救援的步骤以及流程流转条件一一对应，得到如图4左侧所示的突发事件应急响应中救人的一般流程。

根据应急响应框架中提取的救援活动，分析其中关键任务的资源需求特性。具体的应急物资需求如图4右侧所示。救人过程中，首先要开展搜寻人员活动：因此首先需要的物资就是危险源控制类及安全防护类物资，来确保救援人员为了保护自身安全；然后运用生命探测仪等物资来确定受害人员，根据流程中的流转来进行选择，不同的情况对于物资的需求也不同，具体的物资需求列表见图4右侧所示。

图4 救人流程及流程中的物资需求

（三）应急恢复阶段及物资需求

应急恢复阶段指经过应急救援之后政府及社会各方采取各种措施进行复原和重建的过程。该阶段可分为短期恢复和长期恢复。短期恢复往往在救援结束后立即开始，并经常与救援工作出现交叉。长期恢复可能涉及与短期恢复一些相同的行动，但时间跨度要取决于危机的严重性、破坏程度和对象的特点，可能持续几个月甚至几年。但本文讨论的应急恢复特指短期恢复，指使受灾体的状态恢复到最低可接受标准的阶段。这阶段主要包括善后处置、社会救助、保险理赔、灾害调查、灾害应急总结等活动，与应急物资有关的执行层及操作层的主要任务是安置灾民。其应急物资需求如图5所示。

图5 应急恢复阶段的应急物资需求

三、结论

应急决策是实施应急救援成功的首要前提，本文对于国内外的一些突发事件的典型案例进行了分析研究，并详细研究已有的应急预案的基础上，提取了应急响应的一般流程，构建应急响应的整体框架。将应急响应划分为启动阶段、救援阶段及恢复阶段，以应急救援阶段中的救人、工程抢险及次生灾害防御流程三条主线为重点，归纳提取了每个阶段中执行与操作层面的应急响应活动任务并在此基础上分析应急物资需求，实现了处置流程需求与物资的精确匹配，不但提高救援的效率，而且使得救援物资价值最大化。

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