厦门实施综合配套改革试验总体方案的战略分析

□陈振明 吕志奎等 [厦门大学 厦门 361005]

2011年12月，正值厦门经济特区建设30周年之际，国务院批准实施了《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》），厦门成为继深圳之后第二个成为“国家综合配套改革试验区”的“经济特区”。《总体方案》明确提出：“到2020年，建立充满活力、富有效率、更加开放，有利于科学发展和密切两岸交流合作的体制机制，形成两岸新兴产业、高端服务业深度合作集聚区，城乡一体化、基本公共服务均等化、厦漳泉大都市区同城化、经济国际化水平全面提升，形成完善的服务型政府行政管理体制，两岸交流合作不断加强，形成两岸共同发展的新格局。”宏伟目标如何实现？如何正确认识、积极利用自身的优势和外部机遇，以加快推动厦门科学发展跨越发展，是厦门全面实施综合配套改革需要认真考虑的基本战略问题。本文先对厦门综合配套改革试验做SWOT分析，在此基础上，提出厦门综合配套改革试验的战略定位与战略选择，并指出以行政管理体制改革创新来推动综合配套改革战略实施。

一、厦门实施综合配套改革试验总体方案的SWOT分析

（一）优势(Strengths)

厦门经济特区设立综合配套改革试验区，应当立足厦门的独特优势，探索深化两岸交流合作新模式、新途径和新领域，力求服务两岸关系和平发展大局有新局面。其独特优势主要概括如下：

1.区位优势

厦门市地处祖国大陆的最东南端福建省的东南部、九龙江入海处，背靠漳州、泉州平原。并且位于台湾海峡西岸，与宝岛台湾隔海相望。独特的区位特点为厦门的综合配套改革提供了重要优势。

厦门地处的海峡西岸经济区，东临宝岛台湾，西靠中国腹地尤其是成渝地区、武汉城市圈和长株潭城市群，南承港澳珠三角，东南接东南亚各国，北临长三角，东北辐射日、韩、俄等国。独特的区位环境和地理条件促进该区域同外界的交通往来。随着“十二五”期间“三纵八横”高速公路网的建成，海西将被打造成为长三角、珠三角等国内重要经济区域间不可或缺的交通走廊，并且可以带动其腹地的整体发展。这里还有着辽阔的海域及众多的优良港湾。厦门多年来坚持“以港立市”，不断以海港、空港的优势作为融入经济全球化的切入点，形成了陆海空立体交通体系，构筑连接国内外的交通、信息网络，使厦门成为国内外合作与交流的外贸口岸和枢纽港，并以物流带动资金流、人才流、信息流，全力推动厦门经济社会向前发展。

厦门有近台优势，担当着对台合作交流窗口的战略任务，这赋予了厦门综合配套改革以独特的政治意义。随着2008年底两岸海运直航、空运直航、直接通邮全面启动，厦门在两岸“三通”中的地位和作用愈发显著。除地缘优势外，厦台之间还具有血缘相亲、文缘相承、商缘相连、法缘相循等“五缘”优势。作为海峡西岸经济区的重要中心城市，厦门认真贯彻中央惠台方针，结合“五缘”优势，大力开展厦台经贸、科技、农业、旅游、文化等领域交流合作，建设两岸交流合作平台等，在很多方面都创下了“第一”的记录，这些都成为厦门全面实施综合配套改革的重要助力。

2.特区优势

厦门经济特区多年的发展，已为厦门综合配套改革试验的顺利开展积累了深厚的实践基础和宝贵的改革经验。

（1）经济发展。厦门经济特区建设30年来，其经济实现持续快速增长，从1978年至2011年，全市生产总值从4.796亿元升至2535.80亿元，工业总产值从7.48亿元增加为4569.97亿元，财政总收入从1.55亿元增至651.61亿元。截止到2012年上半年，全市生产总值达到1157.65亿元，比去年同期增长11.4%，全市财政总收入384.79亿元，比去年同期增长12.4%，特区成立以来，GDP、工业总产值和财政总收入分别实现年均递增17.98%、24.0%和22.28%。有力地推动了全市经济总量的迅速扩张，促进全市财税总量的大幅增加，为深化两岸交流合作综合配套改革试验的开展提供财政支持。

经济特区是以发展外向型经济为已任的，厦门特区自创立以来始终坚持开放创新，扮演着中国外向型经济的“南风窗”和“桥头堡”的重要角色，充分利用经济特区的投资环境、国际经贸联系等一切优势，积极参与国际竞争与合作。目前已有不少世界著名跨国公司、外资银行等入驻厦门。在厦台资企业有2700多家，厦台产业联系日益密切，台资已成为厦门经济特区最重要的经济力量之一。厦门经济特区充分利用国际、国内两个市场、两种资源，形成了经济特区、台商投资区、出口加工区、保税区、高新技术园区等多层次、全方位的对外开放格局，已成为先进制造业重要的生产研发基地、境外资本的重要集聚地和对外交流合作的重要前沿平台。这都有助于厦门更好地发挥作为国家综合配套改革试验区的国内国际影响力，进一步推进厦门开放型经济的快速发展。

（2）体制改革经验。30年来，厦门发扬敢闯敢试的特区精神，勇当改革开放的“排头兵”，实现了制度、体制和机制的系列创新，诸如在市场化改革、行政审批制度改革、政府绩效改革、公共财政制度改革、现代金融服务体系构建、公共服务均等化等多方面都走在了国内城市的前列。经济特区经历了由特区管委会到特区政府的行政管理体制的转变，积累了一些处理政府与市场、政府与社会关系的经验。从1995年开始，厦门市就提出了创新行政管理的要求，即依法行政、规范行政、高效行政、透明行政、服务行政、廉洁行政的理念。因此，厦门有条件在全国率先实施综合配套改革，承担起经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能与职责。

（3）对台工作基础。厦门坚决贯彻落实中央对台方针政策，发挥“五缘”优势，体现“六求”作为，很好地履行了中央赋予的使命，发挥了对台工作前沿平台的作用。不仅拓展了两岸往来通道，厦金直接往来通道功能不断完善，厦台三通稳步推进；对台经贸合作日益繁荣，2010年台湾跃升为厦门市第二大贸易伙伴，2011年全市对台贸易总额达72.4亿美元，增长13.4%，对台贸易占全省比重为62.4%；通过举办海峡论坛、海峡两岸民间艺术节、海峡两岸文化产业博览交易会等大型对台活动，既交流两岸人民的情感、也实现实质的项目合作，涉及科技、教育、新闻、出版、体育、卫生等领域，有力地推动了两岸文化交流合作；而且还在两岸基层政党交流、改善涉台服务环境等方面实现了突破。这些对台工作基础，一方面见证了五缘优势、特区政策优势的重要性，另一方面也为厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验的进行带来了宝贵的经验。

3.基础设施和公共服务优势

厦门拥有优良的港口物流、便捷的交通通讯、繁荣的商业贸易、丰富的旅游会展、温馨的人居环境和绿色生态环境，以及不断提升的高品质的教育、医疗卫生、文化和体育等基本公共服务。这些优势为深化两岸交流合作，构建两岸同胞融合温馨家园创造了良好平台。

4.文化底蕴优势

作为我国最早实行对外开放的东部沿海城市之一，厦门市不仅实现了整个城市的经济增长，大力推进科技、教育、文化、体育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展，更重要的是，作为改革和创新的前沿阵地，这个城市具有在改革发展中先行先试的优良传统，广大人民群众的开放包容意识、平等自主意识、开拓创新意识、民主法制意识得到提升，并且伴随政府绩效的改善和改革的稳步推进，群众对改革的信任、支持、及参与程度也较高。这些都构成了积极的社会心理承受力，是促进厦门市综合配套改革的思想观念优势。

（二）劣势（Weaknesses）

要推动厦门市综合配套改革试验的进程，除了要突出和发挥厦门具有的优势特点，还应当重视其自身的劣势和不足，在改革试验过程中扬长避短，并因势利导。以下从三个方面对劣势进行分析。

1.城市发展空间约束

（1）厦门市行政区划小，城市发展面临极限。截止2011年底，厦门市行政辖区面积为1575平方公里，只相当于福州的八分之一，泉州的七分之一。厦门市如何发挥海西经济区龙头示范作用，这是一个严峻的问题。且受制于行政辖区狭小，厦门市土地资源相对缺乏。在现有土地总面积中，耕地、园林、林地以及水域占了1300平方公里左右，能用于城市建设的用地充其量只有260多平方公里，城市规模扩张将面临极限。并且随经济发展，厦门市地价不断攀升，这将使市内企业发展受到抑制，继而在动态层面上削弱城市经济增长的潜力。

（2）岛内外差距及城乡二元结构。由于特区的特殊优惠政策，厦门岛内首先进入城市化阶段，而在岛内投资相对饱和时，岛外地区才得以扩张，催生了一批“二级城市”的兴起，如同安、翔安、集美、海沧等，继而带来“二级城市”周边乡村就地城市化的问题。厦门长期呈现小岛经济形态，岛内外差距巨大，且城乡二元结构显著。可以说，要完成厦门城镇化建设，实现城乡公共服务、社会保障的对接，进而实现城乡统筹发展，是一项艰巨的事业。

2.高层次人才聚集程度不高

全市现有人才总量仅46.1万人，聚集度不高，人才聚集效应难以发挥。同时，高层次人才非常匮乏，具有高级职称的人才仅2.52万人，高层次创新型人才尤其缺乏，仅有1300多人，且三分之二集中在高校院所。在非公经济领域，具有研究生以上学历人员占人才总数的比例仅为1.9%。①厦门市的人才结构与产业结构的调整升级需要存在一定偏差，没有形成良性互动，影响了人才效能的提升。从地区分布上看，岛内专业技术人才占总数的80%以上，岛外人才极其缺乏，难以适应岛内外一体化发展的需要。厦门的区位特点，影响了厦门与其它地区人才的交换以及合理流动。

3.行政管理体制存在的弊端

随着厦门城市经济社会的转型发展，一些深层次的体制性障碍和矛盾不断显现，特别是行政管理体制还存在不符合科学发展要求的方面。政府职能转变还不到位，职能边界模糊；政府市、区、街道三级间财权和事权不统一；政绩考核体系简单化；各区经济同质化竞争、产业重复建设；机关部门改革创新需求和欲望不强；社会组织发育不健全，社会组织管理体制缺乏灵活性；基层公共服务和社会管理人力资源匮乏，公务员队伍缺少有效的新陈代谢机制，等等。上述问题在一定程度上制约厦门实现科学发展新跨越，深化行政管理体制改革势在必行。

4.经济发展中的不足

（1）经济规模偏小。虽然2011年厦门市的GDP增长率在全国15个副省级城市中排第二，但GDP总量仍是最小的，约为广州市GDP总量的20.5%。即便在省内，厦门市GDP为1623.21亿元，而福州市2524.28亿元，泉州更高达3002.29亿元，相形之下，厦门市经济规模较小。其中，工业规模增长也较小，2009年厦门市固定资产投资方面居15个城市的最末，且与排名14的城市差距由2005年的37.1%扩大到2009年的46.7%；在利用外资、引进项目方面，厦门市实际利用外资在15个中由2005年的第9名降为2009年的第11名。

（2）经济发展方式还具有传统粗放特征，且区内产业链条短、产业关联度低、集聚效应缺乏、经济辐射力弱。厦门经济发展面临产业结构不合理、产业层次低、地区产业结构趋同、资源消耗大、科研技术和自主创新能力弱、工业增加值率低等问题，经济发展方式亟待进一步转型。且受限于狭小的行政辖区及自主知识产权的缺乏，厦门市可供展开的产业链是有限的。而产业链缺失，区内分工协作不够，使得区内难以获得规模经济和范围经济的效应，形成不了像长三角、珠三角等高度经济一体化区域的集聚优势。加之处在福建东南一隅而长期经受的经济网络不畅等问题，这些都制约了厦门的实际经济辐射力，严重影响厦门特区在祖国大陆对外与对台经贸交流合作中的地位和作用。

（3）典型的出口导向、外向型经济特征，民营经济发展水平不高。与长三角活跃的民营经济不同的是，厦门经济是典型的外向型经济。外向型经济存在较大的风险，且面临后劲不足的问题。厦门经济发展中呈现产业链条短、集聚效应低、自主创新能力弱等缺陷，而两头在外的生产模式，使相当部分大企业成为无根企业，随时可以迁走，这对主要依靠外向型经济拉动的厦门经济而言，乃一大隐患。另外逐渐被边缘化的民营企业，也反过来影响了厦门市外向型经济的发展。例如由于缺乏与之相配套的中下游企业的支持，致使产业链断裂，大型外资企业在厦门的发展受阻，这也是近年来厦门市吸引外资（台资）能力下降的原因之一。

5.两岸交流合作体制还不健全

虽然厦门在两岸交流合作中积累了众多宝贵经验，然不可否认的是，相关的体制机制仍不够健全，这也体现在两岸的直接往来、两岸产业合作发展、金融体系构建、社会管理体制等方面。以对台招商体制机制为例，目前厦门市对台招商项目库存量下降，大项目更少。再由于国企同台商投资企业在体制机制上尚难以融合，集体企业、民营企业在资金、技术、管理、市场网络等方面与较高水平的台商投资企业难以匹配，因而承接台商投资的有效载体已不多。且吸引台商投资的方式也较单调，目前除合资、合作、独资等投资方式外，其它如TOT、BOT、投权转让、风险基金、证券投资和并购等投资方式都尚未启动，给台商投资带来极大局限性。即便台商投资了，也可能面临可投资的领域狭窄、管理体制复杂、方式不灵活等问题。

（三）机遇（Opportunities）

1.两岸关系日益和缓

近年来，海峡两岸关系不断改善，朝着一种有利于两岸和平、共同繁荣的趋势发展。两岸交流合作和协商谈判取得丰硕成果；全面实现“三通”有助于两岸人民的交流往来；两岸经济合作框架协议的签订和实施标志着两岸经贸合作已由过去以投资、贸易合作和对话交流为特点的“对台开放”阶段，开始进入到基于经济合作框架协议的“双向互动”阶段。这些转变势必扩大两岸共同市场，因而更需要通过构建深化两岸交流合作综合配套改革试验区这样的平台，以点带面，重点突破，推动两岸互动走向深入、落到实处。

2.海西经济区发展战略

2009年5月国务院颁布《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（以下简称《意见》），提出了一共八大项28小项的指导意见。2011年3月又批复了《海峡西岸经济区发展规划》。“海西”发展战略上升为中央决策和国家战略，为海西的发展提供了历史性的机遇。《意见》将以福建为主体的海峡西岸经济区定位为两岸人民交流合作先行先试区域、服务周边地区发展新的对外开放综合通道、东部沿海地区先进制造业的重要基地和我国重要的自然和文化旅游中心。这一强烈的信号必然对海西乃至对岸的台湾产生巨大的反响。

中共福建省委八届十一次全会提出要以发展港口群、产业群、城市群为突破口，加快推进经济结构战略性调整，全力推进港口群、产业群、城市群“三群”联动发展，在更高起点上推进福建发展和海西建设。厦门积极融入海峡西岸经济区建设。海西经济区通过全国的努力和中央各部门的支持以及海峡西岸四省区域的联动发展和大力推动，也为厦门进行国家综合配套改革试验提供了进一步改革创新、先行先试的机会和空间。

3.厦漳泉大都市区同城化

2011年8月福建省人民政府正式发布《加快推进厦漳泉大都市区同城化工作方案的通知》。加快推进厦漳泉大都市区同城化建设，创新区域合作体制机制，通过强化分工、合作和协调，实行区域战略性规划，推动基础设施共建共享、推进产业发展合作共赢、促进基本公共服务一体化、建设资源要素统一市场体系，有助于实现区域组团式发展，提升参与国际竞争和两岸合作的能力，充分发挥厦漳泉大都市区在海峡西岸经济区乃至在我国东南沿海的辐射力。这亦能突破厦门城市、经济发展所面临的局限，加强厦门在对台交流合作中的前沿平台功能，深化两岸交流合作综合配套改革试验，增创厦门区域发展龙头新优势。

4.“大交通”建设有序展开

《福建省贯彻落实＜国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见＞的实施意见》以“加快形成海峡西岸港口群、构筑以‘三纵八横’为主骨架的高速公路网、建设大运力快捷铁路运输通道、完善干支结合的空港布局”等内容为具体目标，进一步细化了对外开放综合通道的发展思路。并将在“十二五”期间，进一步加快建设并完善旨在“延伸两翼、对接两洲，纵深推进、连片发展”的高速公路网。这将使得厦门市孤岛地理劣势得到较大改善，产业链条得以与周边省市贯通促进，经济辐射力发挥受到的客观因素制约也将有所减弱。

最后，国家选择在厦门设立深化两岸交流合作综合配套改革试验区，国务院批准实施的《总体方案》赋予厦门推进改革的政策措施达80多项，支撑长远发展的平台10多个，这是厦门特区建设30年来涉及领域最广、政策措施最多、改革力度最大的一个综合改革方案。实质上，这正是促进两岸合作交流，并实现厦门新一轮跨越式发展的最重大机遇。

（四）挑战（Threats）

厦门实施综合配套改革面临难得的历史机遇，也面临巨大的竞争压力。

1.国际金融危机深层次影响和国内经济下行的挑战

当前，厦门转型发展面临的经济增长的外部环境十分严峻，国际金融危机深层次影响还在不断加强，全球经济正在遭遇持续下降的风险，我国进出口向下压力依然较大，国内经济下行压力仍然较大，转变经济发展方式的挑战很大、任务很重。因此，在全球经济增速缓慢和国内经济下行的背景下，推动厦门综合配套改革，对于加快转变厦门经济发展方式，走产业高端化道路具有重要意义。

2.与国内其他综合配套改革试验区的竞争

综合配套改革试验区，在许多人看来就是“新特区”，其意义可以与改革开放初期设立经济特区相比。目前，国内其他城市都争相加入国家综合配套改革试验区的争夺战。这实质上是对经济发展权利的竞争。一旦成为综合配套改革试验区，在金融、土地、税收、财政等政策上将有很多优惠。面对全国重要区域发展规划相继获批，新一轮的区域改革发展竞争更加激烈，厦门的综合配套改革试验既要从全国各地综合配套改革试验的共性问题入手，发挥体制机制创新方面的试验区作用，又要找准特区转型发展的战略定位，争创特区新优势。从这个意义上说，厦门面临的竞争压力显而易见，改革创新任重道远。

3.特殊政策优势的淡化

随着祖国大陆渐进式改革开放发展战略的深化实施，市场经济体制在全国范围的初步确立，以及加入世界贸易组织的契机，我国改革开放进入到一个新的阶段，厦门特区原有的一些特殊优惠政策也逐渐淡化和丧失，这必然会给厦门对台优势的进一步发挥带来挑战。此时地方政府或许更应该考虑，如何在综合配套改革试验先行先试的框架下，实现厦门市经济特区改革发展从单纯的国家政策支持转向地方制度自主创新。

4.周边区域经济发展带来的强大竞争

由于两岸的五缘优势，最初台商对大陆的投资主要集中在福建沿海地区，但伴随“三通”的开放以及周边区域经济环境的改善，厦门市的前沿效益将不再那么凸显，台商投资可能逐步向其他区域集中，例如“珠三角”和“长三角”地区。它们是我国区域经济发展中较早较快较好的。无论从GDP总量、人均GDP、地方财政收入、科技投入、利用外资、进出口等重要社会经济指标来看，它们都具有较大优势。厦台两岸经贸交流合作可能会遭受周边经济区域的的虹吸和挤压。

二、厦门实施综合配套改革试验总体方案的战略定位

厦门全面实施综合配套改革的优势与劣势同在，也面临着巨大的战略机遇和风险挑战，适合采取“集聚优势”导向的改革战略，通过不断的集聚优势，构建优势资源集聚高地，争创特区新优势，带动发展方式转变，促进城市健康成长，提升城市发展的核心竞争力，推动“创新厦门、宜居厦门、平安厦门、文明厦门、幸福厦门”五个厦门建设。集聚优势发展战略强调全方面、多角度的提炼优势、吸引优势、升华、创新和辐射优势。在集聚效应的作用下，越来越多的资源进入集聚区内，形成集聚优势。就厦门全面实施综合配套改革来说，政府要运用集聚优势发展战略指导国家创新型城市建设、创新资源整合、创新运行实施以及创新价值实现，积极主动扮演优势资源集成商角色，积极推进各类资源要素的整合集聚，集聚厦门科学发展跨越发展的优势资源，提升优势集聚的扩散效应和辐射效应。

表1 厦门实施综合配套改革试验的环境分析框架

善；5）区域经济一体化加快发展。中心，提升厦门港口集群整合力。4）集聚高端人才和科技创新优势，建设“创新厦门”。5）集聚海峡旅游资源和生态优势，健全旅游公共服务体系，全面提升城市文化文明品位；构建区域生态环境协同保护机制，提升区域生态环境质量。6）集聚国家计划单列市的公共管理权限优势，推进政府管理创新，加快建设公共服务型政府。4）建立节能减排约束制度，大力发展绿色经济、循环经济，建设低碳城市。5）优化提升岛内发展空间，拓展岛外发展空间，培育岛外新发展极。出台岛内外基本公共服务均等化发展规划，缩小岛内外发展差距。6）创新行政管理体制机制，理顺政府与市场、社会关系。实行城市土地利用总量调控，集聚土地资源，细心用地，节约集约用地。挑战（T）1）国际金融危机和国内经济下行压力；2）国内社会矛盾更加复杂；3）与国内其他综合配套改革试验区的竞争；4）厦漳泉大都市区同城化带来的挑战；5）新一轮的区域改革发展竞争更加激烈。优势挑战策略1）做大做强会展、旅游和金融服务等特色产业。2）建设政产学研协同创新平台，促进经济发展从要素驱动转向创新驱动，提高城市内生增长能力。3）促进厦台、厦漳泉区域协同治理，改革区域社会管理体制。4）学习其他综改区的好经验，发挥特区敢为人先的优势。劣势挑战策略1）争取国家专项资金和项目，自主创新，加快发展战略性新兴产业和创意经济。2）争取国家体制改革政策资源和社会管理创新试点。3）依托海西经济区和厦漳泉大都市区同城化建设，促进产业结构调整和转移，形成区域产业分工协作格局，建设厦漳泉城市群。战略定位与战略选择 充分挖掘和有效利用自身优势，积极把握和用好外部机遇，实施集聚优势战略，带动厦门特区发展转型，增创特区新优势，打造发展优势型城市，服务“五个厦门”建设。

图1 集聚优势战略

（一）集聚人才资源，建设人力资本优势型城市

人才资源是城市发展的第一资源。厦门具有良好的人才政策优势。厦门市政府近年出台了“双百人才计划”，对引进的海外高层次人才，给予每人100万元补助，各级补助累计最高可达400万元；对引进的领军型创业人才，提供最高2300万元的各类扶持资金，其中创业启动资金100万元至500万元。厦门要坚持实施“人才兴市”战略，坚持人才发展优先，吸引更多优秀人才，构建优秀人才集聚高地。一是集聚教育能力优势。教育是培养人才、提高人力资本水平的重要能力。教育能力优势体现在经济体能够提供优质的师资队伍、教育基础设施，能够培养出行业领域的拔尖创新人才。二是以高层次人才为重点，加强高级管理人才、高级专业技术人才和国际化人才队伍建设，大力提高各类人才的学习、实践和创新能力。探索建设“海峡西岸人才港”，完善人才柔性流动机制，逐步取消人才集聚的制度障碍，集中精力、灵活务实地引进高端人才资源和打造优质人力资源集聚平台。三是加强留学人员创业园区建设，构筑卓越的人居环境和商业环境，积极引进拥有自主知识产权、掌握尖端技术的专业人才，为建设创新型城市提供强大的人才保障。四是发挥厦门市对台独特区位优势，通过举办系列活动，促进项目、人才、技术、资本等要素的有效对接。积极借助台交会、9·8投洽会、海峡论坛等重大涉台活动，以会引才，推动两岸人才智力交流与合作。通过人才资源集聚，带动产业、科技创新和知识要素集聚，发挥人才智力、产业和科技密集的优势，广泛凝聚各方力量，在服务综合配套改革中发挥独特作用，引领“创新厦门”建设。

（二）集聚科技资源，建设自主创新优势型城市

科技是城市发展的第一生产力。集聚科技优势始终是城市转型发展的灵魂要素。2010年4月，厦门在全国同类城市中率先出台《关于全面推进国家创新型城市建设的决定》（以下简称《决定》），得到了国家科技部的充分肯定。《决定》确定围绕海西经济区建设，突出对台优势，在推动高新技术产业、战略性新兴产业、人才引进等方面加大力度，形成具有鲜明地方特色的创新型城市。以厦门建设国家创新型城市试点为重点，全面实施国家创新型城市建设目标，确立城市创新发展战略，坚持实施“科教兴市”战略，以全面实施综合配套改革试验为抓手，加强自主创新能力建设，培育有利于创新能力提高的体制和机制，促进经济发展从要素驱动向创新驱动转变，构建创新型城市体系，建立创新激励机制，全面提高城市综合实力和核心竞争力。

（三）集聚对台优势，建设两岸合作优势型城市

厦门经济特区因“台”而设，在海峡两岸合作方面有着得天独厚的优势。近年来，厦门市积极发挥与台湾地缘近、血缘亲、文缘深、商缘广、法缘久的“五缘”优势，凸显厦门对台“试验区”、“窗口”、“前沿”的三大特色，在海峡两岸交流合作方面进行了多方面尝试，成为两岸交流活跃的前沿平台。厦门市要以全面实施《总体方案》为契机，积极落实中央和省惠台政策，结合实际制定更加开放的对台经贸政策，探索两岸通关便利化措施，通过构建服务型政府行政管理体制和新型高效的社会管理体制，优化保护和服务台胞正当权益的制度政策环境，给予台湾人才居民待遇，吸引台湾人才来厦交流合作、投资兴业和工作生活，形成两岸同胞融合最温馨家园，努力把厦门打造为内陆深化两岸交流合作最具优势的城市。

（四）集聚产业优势，建设新兴产业优势型城市

城市要发展，离不开人口集聚，而人口集聚既取决于城市产业的发展，还取决于城市产业的类型和结构。没有产业（主要是工业和现代服务业）的支撑，就没有就业岗位，就聚集不了大量人口，到头来，城市就是一座空城。产业集聚被认为是获取区域竞争优势的有效途径。目前，两岸实现“三通”，空中有厦门与台湾的飞机直航，海上有厦金“小三通”。厦门与台湾语言相通、习俗相近，文化一脉相承，两地的产业合作可谓是“天时地利人和”。《总体方案》明确提出“形成两岸产业深度合作集聚区”，将厦门建设成为海峡西岸先进制造业和新兴产业基地，依托台商投资区和重点产业园区，共同建设两岸产业对接专业园区。厦台都可发挥各自优势，共同开拓大陆市场和国际市场。通过产业集聚，带动人才、资本和技术等要素集聚。通过完善科技、人才、资本三大要素，在两岸搭建一个设施齐全、功能完善、产学研结合与互动等为一体的科技产业化服务平台，吸引高科技人才和高新技术项目集聚，促进科技成果转化并产业化。在旅游产业方面，厦台可以协同打造海峡旅游品牌，实现两岸旅游产业对接，健全和完善海峡旅游公共服务体系，强化厦门作为海峡旅游目的地、集散地和重要口岸城市功能，进一步发挥厦门作为海峡旅游优势型城市的重要作用。在文化产业方面，厦台可以合作发展创意产业，创新两岸文化交流合作方式，探索文化产业化、社会化发展思路，建设一批两岸文化交流合作基地。

（五）集聚港口资源，建设航运服务优势型城市

2012年7月，福建省政府正式印发的《福建省交通运输“十二五”发展规划》明确提出，“十二五”期间，全面落实三大港口整合决策部署，从港口资源、资产运作、企业经营等不同层面推进跨港资源整合，推进福州、湄洲湾、厦门三大港口建设。厦门港在福建三大港口中率先完成整合，不仅吞吐量大增，国际影响力也迅速扩大，如今，全球前20名班轮公司都在此设立了分支或代理机构。原本属于厦门、漳州两市的厦门港、漳州港，整合成厦门港后，2009年成为福建省第一个亿吨港，并跻身全国八大集装箱干线港行列。厦门要抓住综合配套改革的战略机遇，加快建设服务于开放型经济的现代化港口设施和对外通道，继续全面推进大港口、大通道、大物流建设，全力构建厦门东南国际航运中心，形成现代化、规模化、集约化和信息化港口群，提升厦门港在全国乃至亚太地区港口中的影响力和辐射功能。

福建省出台的《关于加快发展港口群促进“三群”联动的若干意见》提出把东南国际航运中心建设成为设施先进、功能完善的国际集装箱枢纽港、国际一流的邮轮母港、对台航运的先行区、具有高度资源配置能力的航运服务集聚区，引领海峡西岸经济区先行先试、科学发展、跨越发展的重要引擎。厦门东南国际航运中心的建设，为国内外航运界提供了重要商机，有利于促进国内外航运资源向厦门东南国际航运中心集聚。为此，要加快推进航运要素集聚和资源整合。推动厦门港以“市场运作、利益共享”模式构建海峡西岸港口群内支线运输网络及港口企业整合和港口资源要素集聚。吸引对台中转货物，打造大陆对台货物分拨中心。做大做强厦门对台贸易中心、厦门航运交易所、海事仲裁中心和福建电子口岸，推进厦台两地海关、检验检疫、食品安全、质量标准认证的跨部门合作，实现信息共享、监测互助、协同监管、联合执法。要加快完善厦门核心港区集疏运通道和港口信息化、自动化，发展壮大临港产业，加快发展邮轮经济和航运总部经济，力争把厦门港建成国际集装箱枢纽港和国际知名邮轮母港，建成对台航运先行区和主通道。

（六）集聚金融资源，建设金融服务优势型城市

《总体方案》提出厦门“建设两岸区域性金融服务中心”，这是国家已批复的惟一冠以“两岸区域性”的金融中心，大陆对台金融合作的重大金融改革创新项目，厦门具备条件的优先安排在厦门先行先试，体现了国家对厦门建设两岸金融中心的高度关心和大力支持。这为厦门加强两岸金融交流合作提供强大动力，而且也为两岸经贸投资便利化创造更加有利的条件。厦门两岸区域性金融中心的形成过程，就是各类金融机构集聚的过程。要充分发挥对台优势，加大两岸金融产业对接是关键。《总体方案》提出“鼓励银行、证券、保险、股权投资机构来厦设立总部、资金营运中心、研发中心、外包中心或后台服务机构”，“进一步研究厦门建设现代化支付系统的城市处理中心，逐步形成对台离岸金融市场，推进多层次资本市场体系建设，大力发展期货市场”等。不断健全和完善厦门金融要素市场体，增强厦门对两岸各类金融资源如资金流、客户群的吸纳、集聚、服务、辐射功能，极大地推进两岸金融中心的建设进程，将厦门两岸区域性金融服务中心打造成为功能齐备、特色鲜明、配套完善的金融集聚区、试验区和示范区。

（七）集聚绿色优势，建设生态文明优势型城市

党的十七大报告指出要“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。这是我党执政兴国理念的新发展，是落实科学发展观、实现全面建设小康社会目标的新要求。综合配套改革试验区作为实施国家战略的试点地区，必然更要推动生态文明的建设，大力发展绿色经济，实现绿色发展，将厦门建设为海峡西岸森林城市。深化厦门市综合配套改革试验，对于如何保护生态环境、处理跨域性的环境治理问题、有效开发和利用绿色经济资源、优化产业结构、提升居民消费模式、打造吸引人才汇聚的高质量城市环境等方方面面都提出了更高的要求。厦门是“全国十佳人居城市”，城市气候宜人，风景秀丽，环境优美。厦门今后要继续集聚城市绿色发展优势，把生态环境作为一项公共产品和公共服务来提供与生产，推进低碳生态城市建设，以厦漳泉大都市区同城化建设为契机，加快建立区域生态环境协同保护制度，实现区域环境基础设施资源共建共享，提升区域生态环境质量，建设宜居宜业的生态环境优势型城市。

（八）集聚文化资源，建设文化产品优势型城市

集聚文化资源，是城市转型发展的重要内涵。厦门文化底蕴深厚，文化产业资源优势明显。《总体方案》提出“以闽南文化为纽带，坚持民间推动与市场运作并举，创新交流合作的方式方法，全面提升两岸文化交流合作的层次和水平，建设一批两岸文化交流合作平台和文化产业基地”。厦门要积极集聚闽南文化优势，充分利用现有的优秀文化资源和优质生态资源、丰富旅游资源，发挥“文化+生态+旅游”的优势，把文化产品、生态环境与旅游服务相结合，形成文化资源集聚效应，做大做强城市文化产业。推动文化与生态环境、旅游服务、工业、市政建设、教育、体育等有机融合，建设一批公共文化服务示范区和两岸文化交流合作平台，促进各类优势资源向文化服务示范区和文化交流平台、文化产业园区集聚。积极开展闽南文化营销，举办厦台文化交流活动，通过旅游、广告、会展、和学校教育等平台，向国内外宣传推介闽南文化产品，将丰富的文化资源优势向文化产业和文化资本优势转化，将厦门打造为海西文化产品优势型城市。

（九）集聚公共财政，建设公共服务优势型城市

过去五年，厦门市累计实现财政总收入2382亿元、地方级财政收入1302亿元，分别年均增长19.7%和22.6%，每年超过60%的财政支出用于公共服务和公共产品，全市用于民生保障的财政支出总额超过800亿元。厦门在全国率先实现基本养老保险、基本医疗保险城乡全覆盖，岛内外基本公共服务水平逐年提高。“基本公共服务均等化”是厦门综合配套改革的主要目标之一。《总体方案》要求以“服务型政府建设为目标，营造良好的发展软环境，创新政府公共服务管理体制机制”。公共财政是政府履行公共服务职能的重要支撑。要继续集中公共财政资源保障和改善民生，促进公共财政资源向公共服务和社会管理领域集中，加快促进厦门岛内外基本公共服务均等化，推进厦门岛内外协同发展。建立与厦门经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，要优先安排预算用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、同基本公共服务需求相适应，不断提升市民幸福指数，建设“幸福厦门”，打造海峡西岸生活品质之城。

（十）集聚管理优势，建设城市管理优势型城市

政府在城市发展优势集聚过程中依然发挥着不可或缺的作用，适宜的公共政策和公共管理制度在集聚发展优势方面功不可没。城市管理制度优势体现在城市管理制度安排能够有效率地促进城市经济社会发展，生产关系能够适应社会生产力的发展。厦门市各级政府要主动集聚城市公共管理和公共政策优势，引领厦门转型发展、科学发展、跨越发展。要以全面实施综合配套改革试验为契机，以构建服务型政府行政管理体制机制为抓手，推动行政管理体制改革创新，大力加强城市管理能力建设，推进城市管理优势集聚，形成有利于推进厦门科学发展跨越发展的城市管理制度安排和政策环境，提升城市管理质量，提高城市公共服务竞争力，打造海峡西岸生活品质之城。要重视城市国土资源管理。“土地是黄金，用地要细心。”推进节约集约用地，提高土地综合利用率，实现有序集聚土地资源，高效统筹岛内外一体化和城乡一体化发展，是厦门全面实施综合配套改革的重要任务。

注释

① 黄兴国：《厦门市人才效能的比较分析与对策建议》，《厦门科技》2011年第3期。

[1]陈振明, 主编.公共部门战略管理 [M].北京: 中国人民大学出版社, 2011.

[2]朱崇实, 主编.转型与发展：厦门转变经济发展方式问题研究[M].厦门: 厦门大学出版社, 2011.

[3]于永达.集聚优势 [M].北京: 清华大学出版社,2006.

[4]陈振明, 李德国, 陈文博, 等.设立国家综合配套改革试验区推进海峡西岸经济区建设——厦门设立国家综合配套改革试验区的可行性研究[J].东南学术, 2008, (6):67-73.

[5]陈振明,李德国.厦门建立综合配套改革试验区的方案设计 [J].福建行政学院学报, 2009, (1):100-107.

[6]陈振明,李德国.国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势[J].中国行政管理, 2008, (11): 78-84.

[7]邓仕仑, 方和荣.厦门经济特区改革开放30年实践与探索[J].中共福建省委党校学报, 2009, (2): 19-24.

[8]李鸿阶, 黄速建, 叶振宇, 等.两岸综合实验区发展模式与路径选择[J].中国工业经济, 2012, (4): 5-17.

[9]许经勇.论厦门经济特区与综合配套改革试验区的互补性[J].厦门特区党校学报, 2012, (2): 1-5.