低效与高效:近些年中国公众利益表达机制分析

陈秀梅

[摘 要]近些年中国公众利益表达机制呈低效状态，其原因与利益表达主体的表达能力、利益表达客体的价值偏向、利益表达渠道功能的发挥和组织化程度密切相关。利益表达机制低效的特点是制度化利益表达渠道低效化，非制度化利益表达方式普遍化，利益表达内容难以形成统一公共问题，利益表达主体缺乏足够的组织压力。利益表达不被整合成为利益要求，就不能通过政策输入途径到达政策制定系统，难以成为政策问题而得到满足。利益表达机制评价体系的设计、运行是否有效，对减少群体性事件发生、促进利益关系和谐至关重要。应畅通利益表达渠道，构建利益表达实现机制；提高组织化程度，构建利益表达主体培育机制；健全评价反馈制度，构建利益表达客体回应机制；强化媒体功能的发挥，构建利益表达规范机制。

[关键词]利益表达机制；利益表达机制有效性；群体性事件；公共问题

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2012）03003211

近些年来，中国各种社会矛盾大幅增加，群体性事件呈易发、多发态势。群体性事件的发生来自于利益矛盾，而非来自于利益表达，但两者关系密切。利益表达是宣泄情绪的手段，利益表达有效指利益表达主体的利益诉求能为政治系统吸纳，其利益要求的主要、核心部分能在政策输出中得到实现；利益表达主体的利益诉求输入政治系统后，长期看不到结果或政策输出根本不涉及利益要求的主要、核心部分，或者说政策输出仅涉及利益诉求无关紧要的部分，则视为低效。制度化利益表达有效能切实缓解社会紧张情绪、减少群体性事件的发生，制度化利益表达低效则会使公众选择非制度化或暴力形式表达自己的利益。近些年中国公众利益表达机制建设取得了一定的成绩，但由于多种原因的相互交织和影响，利益表达机制在实际运行中是低效的，致使群体性事件不断发生。本文试图通过对中国公众利益表达机制的分析，揭示中国公众利益表达机制低效的表现、成因，阐释如何形成高效的公众利益表达机制，以有效化解日益突出的群体性事件。

一、中国公众利益表达机制的现状

（一）体制内利益表达功能发挥有限

中国公众利益表达机制主要通过体制内利益表达功能发挥来实现，而体制内利益表达主要靠相关机构、制度、媒体等发挥功能。中国已经建立一整套公众利益诉求机制，这套机制以人民代表大会制度为核心，包括政党制度、政治协商会议、人民信访制度及基层群众自治制度等，为人民群众的利益诉求表达提供了基本的制度环境。总体看，中国的相关机构、制度等代表了人民利益，在表达人民的根本利益上的发挥比较充分，否则无法在社会转型期基本保持安定和谐的局面。但也要承认，中国的相关机构、制度等的利益表达功能的发挥是有限的，特别是在涉及群众具体利益问题上更是如此。

人民代表大会和政治协商会议是民意机构。在现行的人大代表选举程序上，因为不能确保代表与选民之间的利益代表关系，不能确保人大代表与政府工作人员之间的权力授受关系，人大作为公民进行利益表达根本渠道的功能实际上非常微弱[1]。人大代表采用的是兼职制，这使得代表的参政议政受到时间、空间、精力等因素的制约，在闭会期间很难担负起专门的利益表达与信息传输功能。从法理上讲，政协不享有政治决策权，只有对执政党和政府的政治建言权，基本上履行着体制内政治表达的功能，但现今的各民主党派其实是一个与社会公众没有太多直接利益关联的以知识精英为主体的小圈子，其代表范围较为狭窄。一项调查指出，在遇到“生活困难”、“动迁或居住环境等方面问题”、“受单位领导、企业主及雇主侵害”、“发生生活纠纷”及“与行政执法人员发生纠纷”等问题时，找过政协的概率非常低[2]。

尽管信访制度是中国体制内利益表达的重要制度，但这个制度的利益表达功能的发挥也很有限。一是信访制度产生的权宜性造成信访成效有限。信访制度诞生之初主要承担协助领导收集和传达民意的秘书部门工作，改革开放初期主要对平反冤假错案和拨乱反正起到了重要的作用。但就信访机构的权限而言，信访制度属于咨询、协调、督促为主，办理案件的高成功率取决于当时的政治背景特别是领导者的关心度，而非信访部门本身的权威性。二是信访机构权责不对等、运作低效。由于信访机构在宪法框架内没有位置，只是从属性的机构而从来没有独立的身份、没有规范性的职权和工作程序，受理的大批信访事项属交办、转办后的办理环节，脱离了信访部门的掌控范围，除了领导批示、关注的问题能加大解决的力度、收到较好的督办效果外，更多的交办事项难以凭借信访部门自身的力量和影响得到有效处理。对于问题明显的信访事项，承办单位顶着不办、有错不究，信访部门因为没有责成相关部门解决问题的权力和权威，督办起来感到无力、无奈，形成权与责的不相适应，使信访问题日积月累，积重难返。三是信访过程“一票否决”指挥棒的异化堵塞了利益表达的渠道。伴随近些年“信访洪峰”的出现，信访部门被放在了一个较高的位置上，“地方管理部门把上访率看作社会稳定的指标之一，把上访少甚至没有上访视为政绩”[3]（P86），把“上访率”而不是“解决率”作为政绩的考核目标之一。这样，很多地方政府被迫把相当多的精力用于接访或截访，一些省、市还专门派人在北京国家信访局门口蹲点，以防本地上访者越级上访、影响本地的政绩，逢重要会议更是“如临大敌”。

中国媒体的利益表达功能发挥的有限性非常明显。从表达内容看，现有的大众传媒将其注意力更多放在为党的路线、方针、政策的制定和实施创造良好的舆论氛围上，这的确也是大众传媒理应承担的重要责任和功能，但仅局限于此是远远不够的。从利益的聚合看，单个媒体或普通媒体的利益表达如果不能形成媒体合力或造成巨大的舆论压力，很难引起政府相关部门的注意与重视，利益表达也不可能实现高效的利益聚合。从法律法规保障看，新闻媒体因进行正常的利益表达活动而频频被告上法庭的事情不断出现，虽然传媒自身存在着不规范的问题，但传媒的败诉之高也反映了现有法律对传媒的保障力度较弱。据统计，“中国媒体遭起诉时的败诉率是69.27%，而在美国，媒体在遭起诉时的败诉率仅为8%”[4]。也就是说，在新闻诉讼中，我国法院给媒体的言论自由权重仅仅30%多一点，而美国法院给新闻媒体言论自由权的权重是92%。

工会、共青团、妇联等都是带有官办性质的社会团体，其利益表达渠道大都经过中国共产党的利益表达渠道才能进入决策中枢，加上他们在利益表达中自身所具有的一些局限性，使之难以充分或完全地发挥公众利益表达代表的功能。

（二）利益表达主体表达能力低

一方面，中国利益表达主体自身存在一定程度的局限性。弱势群体在同强势群体利益博弈过程中，除了人数众多外，在财富、文化水平、威望、职位、社会关系等方面拥有的政治资源太少，没有较多的话语权，所以很容易在形成公共政策中被边缘化。弱势群体的清官情结也影响了为自身权利而斗争的意识，当他们的权益受到侵害时往往更多的是寄希望于某个清官来主持公道、伸张正义，并且抱着一种官越大越好解决问题的思想。另一方面，相关制度设计存在不尽如人意的地方。例如，我们从未考虑按照不同社会群体的人口比重来安排人大和政协委员，以保证委员的代表性。再如，社团组织的发展严重失衡，尤其是弱势群体缺少应有的组织支持，也影响了他们的利益表达效果。

（三）利益表达客体价值取向扭曲

从某种程度上讲，利益表达的有效性取决于表达客体的价值取向。如果利益表达客体积极、努力地倾听利益表达主体的利益表达，或者利益表达主体反映的内容正好符合利益表达客体的价值，就会使利益表达活动出现意想不到的结果；否则，利益表达就变为无效。

中国现实中利益表达客体价值取向扭曲有多种表现。一是一些政府官员自身角色错位。对利益表达主体反映的意见、批评以及涉及利益表达主体利益的各种问题，均视为损害领导和政府部门的形象，破坏社会稳定。有些基层权力部门衙门作风严重、官僚主义盛行，对利益表达主体冷漠、冷淡，经常把维护自身合法权益的利益表达主体拒之门外。这是近些年利益表达主体上访甚至集体行动抗议等非制度化利益表达频频出现的原因之一[5]。二是利益表达客体回应度低。由于官僚层级制度的影响，中国组织机构庞大、层次太多、沟通渠道过长，致使利益表达过程中信息出现延误、变异甚至丢失，再加上个别表达客体的能力素质低，导致利益表达传递雷同、受损以及信息的歪曲。更有甚者，某些人以权谋私、索取贿赂，拖延了利益表达的进度，或者利益表达远远超过了客体的承受度，在具体的公共决策中由于允许的要求到达权威那里的数量远远大于权威能够处理的数量[6]（P141），使得大量民意无法回复或即使回复也终因时间的延误而丧失了解决问题的功能。三是政府部门出现利益化倾向。政府官员既是政策的制定者，又是政策的执行者和操作者。虽然我们要求政府官员从社会发展的全局利益出发，以客观公正的第三者身份来对待政策问题，但同时作为一个社会的人、一个有理性的经济人，政府官员与经济生活是密切联系在一起的，是具有个体的利益价值和利益取向的，往往会依据个人偏好以最有利于自己的方式活动。当政府的制度不健全时，就有可能出现为了个人利益或部门利益而牺牲公共利益的情况，甚至成为某些集团利益的代表者和维护者，使政府在决策过程中失去本该有的中立和公正。

（四）利益表达组织缺乏

近20年来，虽然中国履行利益表达的社会组织有所发展，但根本无法涵盖多元的利益需求，组织缺位与组织非均衡性的问题同时存在。一方面，一些组织结构缺乏独立性。如工会、共青团、妇联，这些社团组织基本上受政府主导，而一些有自主性的自发社会团体通常难以得到政府审批，不能通过合法的程序组织起来，他们虽然追求的是合法利益，但并不是合法的社会团体，在政治系统中也没有能够接纳的政治结构，利益诉求没有畅通的途径反映。当公众的利益受到损害时，他们更多地采用个人进行利益表达，个人表达利益往往带来两个负面结果：一是利益表达的无序、低效；二是由于政治沟通的无效，往往成为政治不稳定的潜在隐患。另一方面，组织存在非均衡性现象。不少单位的工会组织一直未改变福利工会的地位，虽然《工会法》指出工会是工人阶级的群众组织，但实际上地方各级工会已经成了准行政机关，企业工会实际上成了企业负责部分后勤工作的一个职能部门。农民群体缺少自己的专门组织。组织的非均衡性使弱势群体无法顺畅表达利益，进而使其在整个利益格局中处于劣势地位，从而成为社会利益分配中的直接受损者，并最终导致弱者更弱、强者更强的社会严重分化格局。

二、公众利益表达机制低效的特点

（一）制度化利益表达渠道低效化

影响利益表达效果的决定因素不是利益表达渠道多少，而是利益表达渠道的有效程度。即使只有唯一的利益表达渠道，只要是有效的，也会增强利益表达的效果。中国为数不少的利益表达渠道自身效用低下，使得公众无法通过这些渠道取得希望达到的利益表达效果，进而造成各种社会矛盾积聚，引发群体性事件。

中国公众制度化利益表达渠道低效是一种比较普遍的社会现象。以近年来经历了社会分化体验的下岗职工、贫困街区居民、被征地人员、外来民工及下层动迁居民等为主要调查对象，对于“近五年来你有没有因为生活上的问题找过以下什么人或机构”这个问题，65.6%的人选择为“没找过”，23.3%的人选择“居委会”，12.3%的人选择“街道”，选择“单位领导”的7.0%，选择其他的5.3%，选择“区政府”的2.5%，选择“基层党组织”、“市政府”、“区委”、“市委”、“新闻媒体”、“工、青、妇组织”、“人大代表”、“民主党派”、“政协委员”的分别为1.4%、1.4%、1.0%、1.0%、1.0%、0.8%、02%、0.0%、0.0%。大部分有利益诉求的受访者都没有找到任何领导和部门机构，而且大部分机构很少被利用，甚至基本不被利用[2]。在找过有关人大机构的受访者中，大部分人认为表达的效果“没有用”。

（二）非制度化利益表达方式普遍化

制度内表达方式的低利用率并不代表公众放弃了自己的利益表达行为。事实上，当一些小的矛盾得不到解决，公众也许会采取忍让的方式。但如果这种矛盾长时间堆积起来得不到解决，慢慢就积淀成对社会具有冲击性和破坏性的制度外表达行为，进而使利益表达陷入误区。正如阿尔蒙德所说：“在贫富之间存在巨大鸿沟的社会里，正规的利益表达渠道很可能是由富人掌握的，而穷人要么保持沉默，要么采取暴力或激进的手段来使人们听到他们的声音。”[7]（P230）

目前制度外利益表达方式主要有四种。（1）非法上访。与合法信访活动相反，非法上访是指采取大规模组织串联、堵塞交通、静坐示威，甚至煽动闹事、制造事端、扰乱信访秩序等方式，以达到利益表达的目的。（2）暴力反抗。这种利益表达方式往往发生在利益纠纷中，通过武力攻击公务人员、毁坏公共设施、冲击国家机关办公地等方式的非理性行为。在“6·28”瓮安事件中，数千人打、砸、抢、烧地方党政机关，造成瓮安县委、县政府104间办公室被烧毁，县公安局办公大楼被烧毁，户政中心档案资料全部被毁，包括22辆警车、15辆摩托车在内的54辆车辆被烧毁，150余人受伤，直接经济损失达1600万元。（3）自杀抗议。这是一种最为极端的利益表达方式。它往往是在弱势群体采取其他利益表达方式无效后产生绝望心理而进行的一种极端抗议行为。（4）报复社会。这种发泄式的、非制度化的利益表达方式已属违法甚至犯罪的范畴，并呈现出高发态势。这些不正当的利益表达方式，使弱势群体的利益表达误入歧途，转移了人们关注问题的视线，使利益表达难以达到预期的目的和效果。

（三）利益表达内容难以形成统一公共问题

目前弱势群体利益表达行为的起因大多比较简单、具体和明确，绝大部分不带有过多的政治色彩，都是具体的利益诉求引发的表达活动。

这些利益要求政府是应该解决和能够解决的，但因为太过具体化而难以形成有效的公共政策问题。如果表达渠道畅通有效，这些冲突不会上升到政治和意识形态层面，但一些政府官员遇到弱势群体的利益表达行为往往无限上纲上线，这使得众多简单、具体、单纯的利益表达行为人为地被赋予了不合法性。事实上，这样的思维和定性方法往往使得弱势群体的正当利益无法得以伸张，合法的利益表达就不得不采取不合法的方式来进行，致使近年来群体性事件不断出现。

（四）利益表达主体缺乏足够的组织压力

中国利益表达主体呈个体化倾向。从目前看，弱势群体的组织化程度较低。一些诸如工会、城市社区、村民自治委员会等群众组织或流于形式且规模太小，或异化为政府职能部门，没有充分代表弱势群体去争取应有的公共决策参与权或话语权。弱势群体由于缺少表达自身利益的组织，再加上意见和行动都比较分散，所以在公共资源的分配以及公共议题的发言上都无法以组织化的形式表达统一的声音，使得群体性事件以个人或小团体的形式自发地进行。

三、利益表达机制的运行过程

在当代中国的政治环境中，公众利益诉求的表达经历了如下过程（见图1）。

图1 利益诉求的表达过程当公众的利益受损或意识到自身的利益诉求需要表达时，利益主体的利益表达过程就开始了。根据不同的划分标准，利益表达可以有不同的类型，依据是否有效可以划分为a、b、c、e类型和d、f类型两种利益表达。

（一）a、b、c、e类型利益表达

这类利益表达指不管是否经过组织的整合和政治系统的缩减，最后利益诉求都没有产生输出，即为无效利益表达。

a类型利益表达是一种情绪型的，表达主体对被表达的利益诉求并不抱有形成明确政治输出的期许。也就是说，这些利益诉求在被提出后，提出者并没有强烈的将其转化为公共政策的愿望，提出者只是需要将他们的要求和不满宣泄出来。这种类型利益表达既没有被组织接收，也没有进入政治系统，而是消失在社会环境中。这部分利益诉求或由于渠道不畅，或本身不足以成为政策问题，因而不具备转化成为利益要求的条件。由于没有传递给政治系统知晓的强烈愿望，因而这部分利益诉求无疾而终。

b类型利益表达诉求进入了组织系统，但没有形成利益要求，其利益诉求未得到满足。究其原因，一是与政治系统的政治价值偏好、政治期许和政治系统守门员的限制作用有关；二是与自身组织能力不足有关；三是政府组织认为不适合现阶段向政治系统提出。这样，这些诉求就成为各种组织缩减的对象，在进入政治系统之前就消失了，成为无效的利益诉求。

c类型利益表达是经过组织整合的利益诉求，已转变成为要求进入政治系统。在这个过程中，各种组织对相同、相似的利益诉求进行集中，对利益个体同一领域或相关主题下的各种诉求进行协调综合，将利益主体（个体）拥有的未经整合的分散的利益诉求转换成受到政党、利益集团、舆论媒体等调节者整合的利益要求。这些利益诉求经过调节者的整合，其内容和数量的优势会对政治系统产生较大压力，容易被决策者纳入政策制定过程。但政治系统一定时间内对信息的接收、读取和解决的能力是有限的，而经过这个阶段，一般公众的利益诉求在各种组织中以这种合乎规则的方式又会被削减。c类型利益表达就是这种状况，进入政治系统后没有产生输出却消失了，最后成为无效的利益诉求。

e类型利益诉求在政治系统中输入的利益诉求和利益要求没有经过组织系统的整合，直接进入政治系统，但经过政治系统内子系统的进一步缩减，在政治系统中消失，同样成为无效利益诉求。

（二）d、f类型利益表达

d类型利益表达经过政治系统的整合后形成政治输出。通过各种组织对诉求的集中综合过程，利益要求的易读性和整合性提高，利益表达的有效性随之也得到了明显的提高。因而对社会公众而言，d类型利益表达应该是更为常规的。这项利益诉求有效性的表现体现在了政治系统以后的政策中，成为公共政策的前提就是促使该项利益诉求转化成政策。

f类型利益表达的主体为了引起政策制定者、立法者的重视，越过各种组织直接进入政治系统，伊斯顿将其称为“没有中介的直接输入”。他认为，“没有中介的要求通常会表现为公众对穷困状态突发事件或者天灾人祸所带来的特殊境况的反应，它是一种对相似的境况作出的共同反应，这种反应几乎是同时完成愿望转换并普遍蔓延开来的。”[6]（P102）这种类型主要包括两种方式。第一，突发性的、出现强烈群众诉求的利益表达。这类利益诉求由于内容的广泛性、影响的全面性，无需各种组织的整合而能够被政治系统认定为政策问题，进而体现在政策的制定中。第二，私人接触型的利益表达。这种利益表达更多是社会强势利益主体采用的方式。强势主体通过与政府官员建立私人关系为自己谋取利益，通常以金钱和情感为媒介，这种表达方式容易滋生腐败。社会弱势群体没有足够的金钱、机遇结交具有决策能力的政府官员，因而通过此途径表达诉求的希望很渺茫，他们的声音很容易被淹没，所以往往采取第一种方式，有时也能起到一定的作用。

利益诉求的转化结果成为判定利益表达有效性的最终依据。根据前面的分析可以看到，在利益表达的过程中，a、b、c、e类型利益表达或没有经过组织，或没有进入政治系统，有的即使经过政治系统但最后被政治系统内的“守门员”缩减掉了，最终也没有形成政治输出，因而都不是有效的利益表达。能够形成政治输出，称得上是有效利益表达的是d、f两种。分析d、f类型利益表达与a、b、c、e类型利益表达的区别，是研究利益表达有效性的重要途径。根据分析，一项利益诉求成为有效性的输出，需要符合三个条件。（1）利益诉求能否被政治系统知晓，这与利益表达的方式有关。在体制内的大量、多样化的渠道能够使得利益诉求通畅传递到政治系统，成为满足政策问题转变的前提需要之一。（2）能否对系统形成政策制定的压力。政府面对各种团体和个体的利益诉求，最终择定政策的动力在于环境对系统的压力和群众要求对政府施加的压力。但是，压力的客观存在并不一定就能促使公共问题进入政治系统，并被政策行为主体接收成为政策问题，其中部分原因是压力的程度不够大。a、e两个类型表达失效的主要原因就是没有形成足够大的压力利益要求，在这两种类型的表达过程中都存在着组织缺位的现象。政治系统在特定的时段内只能处理一定量的利益诉求，当利益个体大量的、分散化的利益诉求通过各种渠道涌向政治系统时，就会造成输入超载现象。相对于利益诉求而言，经过各种组织缩减、集中和综合的利益要求在数量和内容上更具有整体性和针对性，组织会概括性地反映其成员的利益诉求，并将这些诉求整理分类、概括总结、作出评论，然后形成成熟的可以向政治系统传递的利益要求，这些利益要求更容易对系统形成压力。（3）表达的内容应在一定程度上符合政治系统价值选择的偏好，这是对构成压力的利益诉求内容的要求。在政治输入过程中，对利益诉求内容的调节主要是文化机制的调节。伊斯顿认为：“一种愿望转换为一种要求的可能性，在很大程度上取决于这些控制输出过程的、具有选择性的守门者的数量，也取决于这些守门者进行操作所遵循的各种原则。”[6]（P104）因此，文化规范发挥着相应的作用，控制着利益诉求的内容，限制利益诉求向利益要求的转化。政治系统是对社会利益做权威性分配的主体，在分配的过程中要兼顾各方利益，政策的目标是价值兼容、利益共赢。因此，政治系统不会只关注一方利益主体的利益诉求，稳定发展是其制定政策的价值偏好。这就要求利益主体表达的利益诉求不能偏离政治系统的价值偏好轨道太远。

根据上面论述，可以把凡是经过组织、政治系统的利益表达计为+1，没有经过组织、政治系统的计为0，按照这个规则列表如下（参见表3）,并由此得出几个结论。d（+3）类型利益表达经过组织系统的整合进入政治系统，在政治系统内又经过过滤、整合，最后变为政策性的政治输出，这种利益表达在规范的体制内，没有溢出规范的边界，是体制内最有效的利益表达，因而也是目前我们所倡导的利益表达形式。c（+2）类型利益表达和f（+2）类型利益表达尽管得分相等，却是两种利益表达迥异的类型，c（+2）类型最后没有变成政策输出、中途夭折，成为无效利益表达，与自身利益表达的合理性、政府价值的偏向有密切关系；f（+2）类型利益表达尽管没有经过组织的整合，但最后以政策输出的形式变得有效，往往与其利益表达内容的重要性和政府对此问题的关心程度有关，这种类型的利益表达虽然是有效的，但偶然性很大，往往以群体性事件的形式出现，不是任何一次这样的利益表达都能有效，因而不是我们倡导的。

利益表达是一项动态的过程。一项利益诉求如果不被整合成为利益要求，不能顺利地通过政策输入途径到达政策制定系统，它们永远也不可能得到满足，该利益也难以成为政策问题，其有效性将无法得以实现。因此，分析利益表达的过程不是仅研究利益表达的具体途径，而是客观分析公众利益表达经常失效的原因，并提供相应的解决对策，以提高利益表达输入的有效性。

四、利益表达机制有效性的目标设计

就其实质而言，群体性事件是一种制度外甚至发展到非法地步的利益表达行为，其根本原因是相关群体不能通过正常途径维护自己的利益而采取的非常行为。一个和谐的社会，并不是没有利益矛盾的社会，而是一个能够协调利益关系、有效化解利益矛盾的社会[8]。因此，处理好利益争取与实现过程中的利益关系问题、化解利益矛盾，必须通过制度安排和政策设计来进行。这种安排和设计不仅要依循一定的经济社会发展程度，还直接同公众争取与追求利益的意愿和能力、过程和机制、格局和环境密切相关。作为利益争取与实现具有基础性意义的利益表达机制，其评价体系的设计、运行是否有效，对减少群体性事件发生、促进利益关系和谐具有重要意义。

（一）利益表达机制有效性评价体系设计的原则

利益表达机制指在一定的社会环境下，各利益表达载体在利益表达过程中相互联系和作用的制约关系及其功能体系。要促进我国利益表达机制的健康、有序发展，推动利益表达机制的制度化、规范化、程序化，利益表达机制的设计就要遵循一定的原则。

1.保证社会秩序良性运行的原则。目前，尽管社会物质的日益丰富以及社会结构分化形成的多元利益群体的不均衡激发了公众利益表达的普遍热情，但利益表达制度体系与公众利益表达强烈愿望之间还存在着一定距离，当前利益表达机制和大的政治环境还不能完全满足各种社会利益群体进行利益表达的要求。在这种背景下，促进公民利益表达、减少群体性事件发生、完善利益表达体系必须以社会秩序的良性运行为前提。利益表达机制的合理性及有效性主要表现在促进社会秩序和社会发展上，利益表达机制构建的目的就是使社会系统各要素达到有效合作，使各要素在有序中履行各自的功能。社会发展是以有序为基础的，混乱无序的环境绝对产生不出经济发展的奇迹。利益表达机制的构建是创造秩序的前提，应当把社会秩序的良性运行作为构建利益表达机制是否有效的一个重要尺度。

2.保障人民表达权利实现的原则。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，享有管理国家的权力。利益表达机制必须充分体现人民的整体意志、维护人民的根本利益、服务于人民的具体愿望和个人要求，否则不可能体现人民当家做主的社会主义性质。要把维护人民群众的权益作为一切工作的出发点和落脚点，在保障公民的权利的同时把公民的权利和义务结合起来，使人民群众在享受公民利益表达权利的同时，也要遵守宪法和相关法律并自觉采用合理合法的方式进行。我国的各群体是由不同阶级、阶层和不同民族组成的，他们之间既有根本利益的一致性，又有各自具体利益和特殊利益的差异性。即使在同一阶级、阶层和民族之内，不同地区的社会成员的具体利益要求也是复杂多样的，再加上人民群众的个体差异，不同利益表达主体在利益表达方式和渠道的具体选择上也有所不同。因此，要认识到我国利益表达主体的多元化和他们表达内容及方式的多样性，利益表达机制的设计必须充分考虑公众的表达权利和多样化的具体利益如何有效实现的问题，使利益表达机制具体化、实效化，既有利于群众表达其利益要求，降低表达的成本，成为具体、务实、具有操作性的利益表达体系，又有利于下情上达、上情下达、上下沟通互动，让信息及时准确到达决策机关，使人民群众的利益表达便利、畅通、有效。

3.规范利益表达行为的原则。中共中央关于加强党的执政能力建设的决定强调，要建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。这就要求完善利益表达机制必须走一条规范化、法制化的新型道路，这同时也是促进中国民主法制建设的必然要求和协调社会利益冲突、矛盾的关键之举。首先，法制作为一种行为规范，能指导公众具体的利益表达行为。通过宪法和有关法律对公民的基本权利和义务明确规定，要求公民必须在宪法和法律所赋予公民的民主权利的范围内行使表达权，离开了宪法和法律的公民利益表达就无法可依、无章可循，就得不到切实的保障。公民以法律规定和确认的方式、程序表达自己的愿望和要求，才能促进公众合法利益的实现。其次，法制作为一种公共权威力量，使公众在法律的保障下，按照对利益表达体系的具体原则、形式和办法的规定行使利益表达权利，不会因领导人的看法的改变而改变。最后，法制作为一种有力的强制力量，保障利益表达机制的有效运行，对遵循利益表达体系的行为给予法律和制度上的保障，对破坏利益表达体系的行为给予有力制裁，维护公众基本政治权利不受非法侵害。所以，必须让不同利益群体都能认同并依据现行体制表达诉求，通过建立法制化的利益表达体系明确利益表达客体的职责，引导利益表达的主体诉求既合理又合法，以保证公众的利益要求能够顺利实现。

（二）利益表达机制有效性评价体系的设计

在利益表达过程中，公民要受到社会环境、个人知识背景、政治立场、运行机制、动机等因素的影响。因此，公民利益表达机制选择应合乎目的性，也就是从实质价值的角度来分析研究如何促进利益表达机制的制定。利益表达机制有效性的评价体系主要有三个维度：人们的意愿能够得到表达；社会发展诸要素实现了合理的匹配和良性运行，社会为公民搭建了有效参与的制度平台；政府能够及时把握社会动态，具备化解社会矛盾、治理群体性事件的能力，在常态和紧急状态下都能够保持利益表达的畅通与有效，最终达到构建和谐社会的目标。

1.能否实现有效的社会参与，人们的意愿得到表达。（1）有效的社会参与蕴含参与方式从间接参与向直接参与发展。随着民主政治及网络政治的发展，直接参与将成为公民参与的主要方式。它有利于缩短公民表达的信息到决策中枢系统的距离，可以减少参政渠道的中间环节，从而减少公民利益需求信息在传递过程中的损失。（2）有效的社会参与蕴含参与层次将从基层向中层、高层发展。现代社会，公民参与的层次逐渐上移，公民政治参与涉及的权力层次越来越高，不只停留于基层或地方层面。随着民主政治发展，公民将越来越关注中高层次的决策。在基层参与和利益表达的基础上，让公众关心区域社会政治发展的状况，逐步扩大到关心全国社会政治发展的事务，以此增强公民的国家意识和民族意识。（3）有效的社会参与蕴含参与领域将从经济参与向社会、政治参与发展。公民参与领域广泛化的一个重要表现是，凡有政治权力活动之处，都有公民参与其中并进行意愿的表达。公民在经济和社会等参与过程中，意愿得到重视，增长了参与知识，积累了利益表达的经验和技能。（4）有效的社会参与蕴含参与人数将从少数人参与向全体成员参与发展。政治参与主体广泛化是政治发展的标志，政治参与主体越大众化越能体现现代政治参与的发展方向。资本主义在实现普选权后，虽然是以大多数人作为参与主体，但只是形式上的，本质上仍受少数人制约。社会主义政治参与的主体是大多数人，而且随着民主化进程加快，参与人数还将不断扩大，直至全体社会成员都参与。

2.能否实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，提供社会有效参与的制度平台。（1）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，其重要的前提是在社会利益关系面前政府只能是整合者而不能是参与者，更不是争夺者[9]。政府不能进行直接的逐利行为，其利益职能在于通过各种法定手段保障国家利益和公民利益的全面实现，在于从宏观上进行利益分配与利益关系调整，在微观上进行利益矛盾处理，而不在于通过直接的逐利行为达到自身的利益追求。（2）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，其核心是制度公正。利益关系中的公正与公平不能完全依靠政治参与主体的自觉来实现，而需要政府采取必要的措施加以维护，即在于对不同的利益群体进行制度安排的公正性。既要反对牺牲公平保证效率与发展的做法，也要反对利益分配与调节的平均主义。利益公平不等于利益均等，应在每个公民利益都不受损的前提下，保证个别人的利益能得到更高层次的满足，在个别人利益受损时能保证受损利益以某种形式得到补偿。（3）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，必须坚持利益倾斜原则。贫困性、低层次性和脆弱性是社会弱者的本质特征，由于组织资源、经济资源和文化资源占有量的缺乏，弱势群体无法聚集足够的“集体行动力量”来影响政府决策、作出有利于自己的制度安排。因此，政府应该对弱势群体进行政策倾斜，建立有利于弱势群体有机会、有能力去参与政治的机制，限制强势群体或个体对其造成利益伤害，让所有公民利益表达都实现有序、有效地发展。（4）政府实现社会发展诸要素的合理匹配和良性运行，还必须做到利益兼顾。人的利益有多种，利益内容随着社会的发展越来越多样化，逐渐由侧重经济利益向经济利益与政治利益并重转变，由侧重物质利益向物质利益与精神利益并重转变，由侧重眼前利益向长远利益转变。政府的整合要兼顾各种各样的利益要求，在发展经济利益的同时发展教育、文化、科技、卫生等多种社会公益事业，使公民在获得一定的经济利益的同时，满足其精神方面以及其他利益的要求。

3.能否实现组织运转的高效、利益表达成本低廉。利益表达机制的组织运转高效指利益表达的相关信息在沟通渠道系统内输入、交换、反馈、再输出的过程呈效率高、成本低、运转良性的态势。利益表达机制的组织运转蕴含表达主体的表达是否准确、清晰、简洁，只有准确、清晰、简洁的表达才可能被信息接收者接纳，进而转换为政策的输出。利益表达机制的组织运转蕴含在体制框架内表达客体是否具有责任感，能否把各种问题进行归纳、反映、提供意见和建议，能否以高度的责任感接收信息且没有任何的延误和犹豫，在收到信息后对信息的整理应保持最大的客观性，以防止个人偏见的介入。利益表达机制的组织运转蕴含表达渠道是否畅通无阻，能否以最直接的方式、最简短的时间在行政机构和行政人员之间传递信息、进行有效沟通。利益表达机制的组织运转蕴含表达行为是否得到核实，一次表达结束之后能否取得预期的效果，必须对表达进行检查和核实，以纠正错误、不断改进。

五、完善利益表达机制的对策建议

（一）畅通利益表达渠道，构建利益表达实现机制

1.完善人民代表大会制度的利益表达功能。要扩大人大代表直接选举的范围，加强人民代表与选民的直接联系。完善人大代表与选民联系制度，对人大代表与原选区的选民或原选举单位之间的联系工作应当量化。逐步扩大人大代表专职化比例，提高人大代表的议政能力，保证代表有足够的时间与选民联系，以了解民情、表达民意，真正代表人民。健全机制，强化人大在议事、决策、监督工作中的利益表达功能，在人大决定重大事项工作中健全机制、提高质量、把握重点，使人大通过的决定决议符合各阶层人民的根本利益。

2.完善政治协商会议制度的利益表达功能。从协商民主的要求出发，对政协的界别设置做合理调整，最大限度地扩大人民政协的代表性，最大限度地吸纳社会的不同阶层、不同利益群体的人士进入政协，使社会各阶层、各利益群体包括弱势群体在政协中有自己的代表，使政协的民主协商最大限度地包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求，真正成为我国政治生活中各阶层、各利益群体反映诉求、表达诉求的重要机构和场所。政协委员的产生应该逐步引入竞争机制，可以先“导入竞选活动递补缺额政协委员的方式。按照新的选举方式经过几届增选之后，政协的构成和性质就会发生彻底变化。待条件成熟之后，所有政协委员都由直接选举或者逐层递进式的间接选举的方式产生”[10]。

3.完善信访制度的利益表达功能。现行信访制度机构复杂，设立的信访受理机构过于繁多，没有一个统一协调的体系，不仅使信访受理资源过于分散，增加了信访机构人员、物资的投入，上访者也分不清应该到哪个信访机构去反映问题，各信访机构之间互相推诿，造成信访成本的增加。所以，必须建立一元化的信访体制，统一信访受理机关，同时对信访案件科学分类，涉法类信访案件依据法律规定通过司法途径寻求解决，其余的信访案件可以统称为行政类信访案件，对此类案件的受理要有一个统一的受理机关。可考虑在人大设立统一的信访受理机构，这不仅可以提高信访案件的办结率，同时也能提高人大机关的权威，在一定程度上促进国家民主和法制的建设。要改变现有信访考核制度，可考虑由群众评判信访工作，以确保信访部门代表人民利益；考核目标管理要科学化，从中央到地方各级人民政府决不能简单地把一个地方或部门的上访量、写信量作为标准，而应对各地上访情况进行综合监察和评估，督促各地化解上访反映的问题，把重信重访率、一次性结服率作为考核绩效标准，以矛盾化解的数量和质量以及给领导提供了多少有价值的信息和政策建议为依据考核官员。要从源头上预防和减少群体性事件的发生，还必须建立责任追究制度（当然，责任追究制必须建立在科学的考评基础上），这样才能使责任追究真正起到警示作用。在信访事项产生、提出、受理、办理的各个环节，无论哪个环节出问题，都能查明并依法追究相关人的责任，这样才能从源头上遏止和减少群体性事件发生。

（二）提高组织化程度，构建利益表达主体培育机制

目前中国无论是利益主体的组织化意愿还是利益组织化所需的政治和社会环境，都与理想的利益组织化程度相距甚远。利益的组织化不会自动实现，其健康发展既需要公民权利意识的觉醒、公民社会的不断成长，更需要制度的认可和安排，需要政府在体制上构建合理的利益表达机制，使各个利益群体在制度范围内能够合法地、以组织化的形式表达利益诉求。因此，在利益组织化的实现过程中，政府发挥着关键的作用。

1.提高利益表达主体的组织化程度。政府要改变执政理念，肯定利益组织化的正当性。在群体性事件中，政府面对的往往是黑压压的一片群众，组织的匮乏极易导致对话的困难。如果一个社会存在大量的公民组织，政府和群众之间就建立了可持续对话的平台。政府要为社会的组织化创造制度空间，使个体利益通过组织化的结构和方式表达，从而使社会矛盾以必要的、合法的形式展示在公共领域中，使公共问题在公共空间中得到化解。当然，各社会团体的健康发展需要政府的有效监管，社会团体的运行以及领导人的公务活动需要政府及民众的有效监督，这样才能促进社会团体规范地表达意见。

2.增强利益表达主体的能力。要注重提高弱势群体的利益表达能力，既要大力加强文化素质教育，以形成有利于培养其利益表达意识的价值观念和文化条件，又要增强利益表达主体的经济实力，为他们的利益表达提供物质基础和动力。同时，还要增强利益表达主体的法治意识，使其自觉规范自己的行为。

（三）健全评价反馈制度，构建利益表达客体回应机制这里的“回应”指对某种行为、愿望、思想相应的反应与回馈。政府回应（government responsiveness）又称政府反映性，有政府应答、反应的意思，“就是现代政府公共管理的过程中，对公众的需要和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程”。其基本意义是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。”参见何祖坤：《关注政府回应》，《中国行政管理》2000年第7期。

通过健全各项评估反馈制度，可以把公众利益表达的效果即公众反馈意见纳入政府评估范畴，促使政府公务人员对公众的利益表达积极回应、及时办理，使利益表达的有效实现成为可能。

1.科学界定利益表达客体的职能。政府作为公共权力的拥有者，其权力的行使应该始终保持公正性和公益性。为此，应建立和完善监督体系，加强腐败治理力度，杜绝政府权力私有化，避免由此引发群体性事件。政府还要转变职能，由管制型政府向服务型政府转变，竭力维护并促进民众利益表达，努力塑造有利于社会各利益群体利益表达的社会环境，制定并严格遵守利益群体的利益表达机制和规则。

2.重塑利益表达客体的回应理念。利益本是中性的，政府不仅要及时转变理念，杜绝将利益冲突和利益追求意识形态化和政治化，理性对待各利益群体的利益表达行为，还要承认公民拥有追求自身合法利益的权利，这样的权利是神圣不容侵犯的，应该竭力予以保护。对于不同利益群体之间的利益诉求，政府应扮演公正的裁判角色，维护和确认各方利益追求和利益表达的权利，为各方实现平等的利益诉求提供平台。利益表达客体有无强烈的责任意识，对公众利益表达活动成败具有至关重要的作用，现代民主社会的责任政府意味着政府必须对公众和社会承担明确的责任。政府要从思维上突破传统的权力观念，把责任行政、以人为本内化为最根本的价值尺度，在公共权力的行使中恪尽职守，认真履行政府职责。政府工作人员要牢固树立正确的权力观，认识到权力是人民给予的和用来为人民服务的，摆正心态，主动、热情服务。

3.优化政府回应的组织结构。由于日常工作中管理层次的叠加，很多公众的公共服务诉求不能快速高效地传达到组织的决策中，导致政府服务供给效率的低下和决策的滞后，往往延误群体性事件治理的最佳时机。因此，大幅度压缩中间层次，由垂直结构向水平型结构形式转化，保证服务和决策的准确上传下达，提高政府管理的效率，这些已成为政府回应公众利益诉求的发展趋势。要通过政府内部各部门之间的分权、上下级之间的权力下放、政府与社会中介组织之间的权限划分等方式提高政府的回应性，如在基层成立矛盾纠纷排查调处中心和基层调委会机构，对基层的社会问题、社会矛盾和社会冲突进行有效的整合和制约，从源头上分析群众的诉求，提前预防群体性事件发生。在出现群体聚集、上访、游行等过激行为时，发挥独具特色的结构作用[11]。

4.构建政府回应绩效评估机制。（1）建立政府回应承诺机制。承诺的内容通常是弱势群众提出的各种问题最终解决的时间和方案。承诺制可以保证弱势群众的要求、愿望得到重视，是政府对弱势群众的各种期望和要求最终结果的肯定允诺的一个制度保障。承诺制不仅反映了政府决策者对社会问题和社会需要的肯定，也反映了政府对这些问题已经采取了负责任的态度，并且必须对其制定出正确合理的解决办法。（2）建立政府回应责任追究机制。责任追究机制就是当公众对某一官员有强烈的否定意愿时，借助大众传媒和舆论监督，能够充分、自由地表达自己的意向，继而形成巨大的舆论压力，迫使不称职的政府官员改正错误的行为或政策，增强自律性和社会责任感，这是利益输入高效回应的关键。（3）建立政府回应监控机制。一方面，扩大弱势群体对官员任免的参与权、选择权，中国的弱势群体数量大、集中度高，根据民主投票一人一票原则，弱势群体可以享有比以往更大的利益表达权；另一方面，发挥弱势群体的监督作用，这是弱势群体利益输入回应的基本保证。弱势群体的参与和政府的回应是一种互动关系，关键是建立一个弱势群体——政府回应载体——政府决策部门——弱势群体的回应系统。要通过完善的制约机制和监督机制保证弱势群体利益表达的高效回应，从而激发弱势群体参与公共政策制定的动机，为弱势群体构建良好的利益表达平台。

（四）强化媒体功能的发挥，构建利益表达规范机制

随着信息技术日新月异的发展，传媒在人民群众利益诉求表达中发挥着愈来愈重要的作用，成为社会监督、利益诉求表达的重要渠道。

1.强化媒体责任，增强利益表达功能。政府应倡导新闻媒体多报道一些不同社会群体特别是弱势群体的情况，并就一些涉及公众权利的重大社会问题设定议题，引导公众进行讨论，表达他们对公共财富和价值分配的意愿诉求。这样，可以提高不同社会群体参与政治、利益表达的热情，进而增强对政治的信任感，逐渐培养成为具有民主意识的公民。

2.加大介入力度，强化舆论监督。政府要鼓励媒体利用警觉锐利的双眼，时刻注视着国家权力的运行，稍有偏差便发出呼喊。舆论监督作为与行政、立法、司法相并列的“第四种权力”，有利于维护社会公众利益，防范权力机关的腐败，维护社会的公平和正义。政府应通过立法的形式保证媒体享有对弱势群体利益表达的权利，媒体要成为公众利益诉求的代言人。

3.规范网络利益表达行为。随着互联网在我国的迅猛发展，网络民意的影响力不断扩大，极大地激发了我国公民参与的热情，越来越多的人通过网络发表观点、表达利益诉求。但有些人在网上使用欺骗手段，有意制造真假难辨的信息，从而扰乱人们的判断、误导群众，因而必须规范网络利益表达行为。从规范手段说，一是从技术设备上进行规范，对危害性网络利益表达进行过滤；二是通过立法对表达内容进行规范，即通过立法明确规定哪些内容可以上网、哪些内容不可以上网。从管理主体来说，一是通过政府直接干预，即通过政府制定规章、法规对网站的设立建立许可制度，对不能上网的内容作出明确规定，对违反规定的人员设定处罚责任；二是通过网络行业自己作出规范，即通过中介组织和非政府组织进行管理；三是由使用者自己进行管理，即发明个人过滤软件，由使用者个人决定哪些是可以接受的、哪些是不能接受的。

参考文献：

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[10]季卫东.渐进改革的新动力——从“化整为零”到“合零为整”[J].二十一世纪，2002，（总72期）.

[11]杨瑞清，余达宏.论群体性事件的发生原因及其治理对策[J].江西社会科学,2005，（10）.

责任编辑：何敬文