西方政党领导经验对提高党的领导科学化水平的启示

鲍雪松

[摘 要]党的领导科学化是党的建设科学化的重要内容。推进党的领导科学化应按照马克思主义政党和现代政党领导规律，构建规范的党政关系、民主的党内关系、和谐的党群关系和协调的党际关系。西方政党领导经验为推进党的领导科学化提供了观照，应进一步改革党的领导体制、发展党内民主、做好党的群众工作和完善党领导的多党合作和政治协商制度，不断提高党的领导科学化水平。

[关键词]党的领导；科学化；西方政党

中图分类号：D25 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2012）03000304

党的领导科学化是党的建设科学化的重要内容，其基本内涵指党遵循马克思主义政党领导的一般规律，逐步把党的领导活动纳入到科学发展轨道的过程。规律是对事物内部各要素以及事物之间本质联系的科学认识，党的领导活动的基本要素是领导者、被领导者、领导环境。党无论是对国家的领导还是对社会的领导，其领导活动必然涉及党与被领导对象之间的关系，从我们党的领导实践看主要是党与国家权力机关、党员干部、人民群众和各民主党派之间的关系，因而党的领导科学化蕴含着科学的党政关系、党内关系、党群关系和党际关系。现代政党处于同一时代背景中，政党建设和执政有着相似的要素和环境，政党活动必然有共同的特点和规律。立足于世界政党比较的视角，研究西方政党建设和执政的做法和经验，有利于观照我们党的实践，不断推进党的建设科学化进程。

一、借鉴西方执政党领导国家权力系统的经验，改善党的领导体制和机制

党的领导科学化蕴含着规范的党政关系。党对国家权力系统的领导是党的领导的重要内容，科学地执掌和运作立法权、行政权和司法权等公共权力，处理好党与国家政权机关之间的关系，是党的领导科学化的题中应有之义。在现代政党政治中，规范的党政关系是民主政治良性运行的前提。对于执政党来说，实现科学领导必须厘清党政的区别和联系。党的领导权与执政权的职能、性质和来源是不同的：党的领导权指党在国家和社会生活中发挥政治影响力和感召力，主要来源于党的目标、纲领及宗旨的感染力；执政权指党组织及其成员对国家政权的影响力和控制力，来源于社会的认同和支持并需要经过法定程序的确认[1]。在实践中必须对党政权力和职能进行合理的定位，设定两者的界限和运作方式，对两者活动的范围、作用的对象加以规范，才能使党政科学地运作，发挥各自的功能。如果党政不分或以党代政，势必会影响党政各自职能的发挥，在某种程度上还会破坏国家政权机关依据人民意志运作的法理关系，弱化党组织凝聚群众、服务群众的功能，从而削弱党执政的合法性基础。因此，党的领导科学化内在地包含着党政关系的规范化。

西方主要发达国家在推进党政关系规范化方面积累了一定的经验。西方执政党对国家权力系统的领导主要是通过掌握和运作议会、政府，影响司法，使本党的纲领和主张变成国家法令、政府意志来实现的，其对公共权力的控制具有如下特点：一是占据议会多数席位以左右议会的立法和决策，通过掌握和运作议会来主导国家的大政方针，经过法定的程序实现本党政策向国家意志的转变；二是执政党在控制公共权力的同时，与国家政权机构的权力界限又十分清晰，执政党通过与国家政权机关的协调来总揽全局，通常不直接干预政权机构的日常运作和内部事务，以保证政权机关的相对独立性；三是西方政党对国家权力系统的领导以宪法和一定的法律为依据，他们重视为政党立法，把党的领导活动纳入法律所允许的范围内。西方政党的这种领导模式既能够有效控制公共权力，又实现了与公共权力的分野，提高了领导和执政的绩效。

纵观我们党的领导实践，虽然在理论上厘清了党政关系，但在实践中一直纠结不清。我们应汲取西方执政党处理党政关系的经验，进一步改革和完善党的领导体制、机制，推进党政关系的规范化，提高党的领导水平和执政水平。一是进一步探索有利于党政分开的领导体制。党的十七届四中全会指出：科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证[2]。所谓科学的领导制度，必然是对政治主体权力和职能的规范和科学设计。尽管我们不应照搬西方三权分立制度，但需要以制度化的形式进一步合理划清党和国家政权机关的角色定位、权力界限，界定党政各自的职能及责任，以避免党政两套权力体系的重叠、并列和交叉，力求通过科学的制度设计，使党政按照各自的范围科学地运作。二是构建党政良性互动机制。科学的领导机制能够“使公共权力最大限度地发挥推动国家和社会发展作用的同时，也有效地消弭其异变的可能性”[3]，并能更好地发挥党作为公共权力与民众的中介，把民众的利益诉求输送到公共权力系统中，从而影响公共政策的制定和执行，有效地监督政府的政党性功能。我们要通过科学的领导机制的构建实现党政各自权力和职能在政治活动中的协调和配合，形成党政既各司其职又良性互动的局面，确保党政活动的高效运行。三是提高党的领导的法治化水平。法治是规范党政关系、实现党政分开的重要途径和保障。要按照法治原则实施领导活动，将党的领导活动纳入到国家宪法和法律的制约之下，通过法定程序对整个国家的政治运作进行控制和影响，依法开展领导活动。

二、借鉴西方政党改革创新党内选举和决策制度的经验，发展党内民主

党实现对组织内部党员干部及党内事务的领导是党全部力量的重要源泉，是党具有生机和活力的重要保证，而良好的党内关系是实现党对组织内部科学领导的基础。党内各主体围绕各自相应的权利和义务形成了一定的相互关系及行为模式，即形成了一定的党内关系，其中主要包括党员与党员之间、党员与党组织之间、党组织相互之间的关系等。在党内关系中，民主应是其最本质的属性，党内关系确立和调整所依靠的党的章程和各种条例等党内法规和制度，只有贯彻和运用民主理念、民主原则和民主机制才能得以维系。只有构建民主的党内关系，才能充分调动党员主体的积极性、主动性和创造性，形成科学的决策，开展科学的管理，从而实现党组织结构的稳定和党组织体系的科学运行。从这个意义上说，党内关系的民主化与党的领导科学化是内在统一的。

近些年来，西方政党为实现对本党党员的领导，在党内选举和决策制度上都进行了较大的改革创新，呈现出普通党员参与的特点，推动了党内关系的民主化进程。一是改革了党内选举制度，在领导人选举上不断加大党内直接选举的力度。一些西方政党逐步扩大了普通党员选举党内主要领导人的权力。英国工党从1993年开始逐步对工党的领袖选举制度进行了一系列改革，使大多数党员在选举党魁时都有发言权。德国社会民主党改变了党内议会候选人和党的领导层的产生办法，进一步放宽了党的中央组织对党内候选人提名的控制权，把过去党的领导人由党的执行委员会选举改为全体党员直接选举产生，党的各级议员候选人也由过去自上而下的指定改为由地方党组织选举。法国社会党也改变了原来由党的执委会选举党的第一书记的做法，从1997年开始由全体党员直接投票选举，从中央到地方的各级领导人也全部由全体党员直接选举，充分体现党员个体的意愿。二是逐步完善党内决策机制，在一定程度上实现普通党员对党内权力的分享。英国工党在全党建立了公决模式，对党的政策的制定等党内重要事务进行全员投票表决。德国社会民主党允许各级党组织成立各种论坛，通过这些论坛向同级党代会提交提案、派送代表等，以使每个党员在领导决策过程中有机会提出自己的建议。一些西方政党的上述改革措施，明显地改善了党内关系，推动了党内领导选举和决策的制度化、科学化。

党的领导是发现、发挥、发展组织成员的潜力，动员和带领成员为实现党的目标而奋斗的过程，推进党内民主、落实广大党员的民主权利，能够调动党员主体的积极性、创造性，增强党的凝聚力和竞争力。从我们的党情、国情看，不能也不应照搬西方政党的做法，但应借鉴西方政党的领导经验，把完善党内选举和决策制度作为发展党内民主的核心内容，推进党内关系民主化。一是完善党内选举制度。应从党内县级层面直选试点逐步扩大党的领导干部直接选举的范围和层级；在候选人提名方式上，建立起党组织提名与党员或党代表提名相结合、自下而上和自上而下相结合的提名制度；合理、规范地设计选举程序，真正把选人用人权交给广大党员及其代表。二是完善党内决策制度。要克服目前党内权力过于集中的弊端，必须从完善民主决策制度入手，实现党员对党内权力的分享，提高普通党员对党内事务的参与度，不断扩大普通党员对党内事务决策的范围和途径，促进各级党委和党的机关的决策科学化、民主化。三是健全党员民主权利保障制度。党员是党内权力的主人，充分发挥党员在党内生活中的主体作用，必须建立健全落实党员行使知情权、参与权、选举权、监督权的民主权利保障制度。

三、借鉴西方政党联系和服务选民的经验，做好党的群众工作

人民群众的认同和拥护是保持和巩固党的领导地位的前提，党的领导一方面要靠党的纲领、政策获得民众的认同来实现，另一方面要通过实现好群众的利益而为群众所拥护来实现。党作为人民群众的工具，必须保持与人民群众之间的密切联系，尊重人民群众的要求和呼声，反映人民群众的利益和意志，使自己成为人民群众的服务者，这样才能真正成为人民群众的组织者和领导者，实现党群关系的和谐。因此，党的领导必须以实现好、维护好、发展好人民群众的利益作为目标和指向，党的领导科学化也即是党为了实现人民群众的利益而奋斗、不断推进党群关系和谐化的过程。

近年来，西方政党为了实现对民众的领导采用各种途径和方式改善党民关系。他们深切懂得，处理好与选民的关系，才能奠定好选举基础，在竞选中取得议会多数席位和总统职位。因此，西方政党勇于直面大众，不断加强与民众的沟通和联系，一方面注重对民众进行思想政治方面的引导，向民众宣传和灌输本党的政治理念和纲领、政策、主张；另一方面又注重听取民众意愿，表达为选民服务的“真诚”态度。西方政党在制定纲领和政策时十分注重民意，把选民的利益和要求体现在党的纲领中。一些西方政党专门设立了从事民众工作的地方组织，党的领导人还设有专门接待民众来访的机构，建立快速的信息汇集反馈机制，以保持政党与民众之间经常化、制度化的联系。为适应信息时代的发展要求，一些西方政党在保留传统的人力沟通形式（即政党利用党员或志愿者与民众直接交流、政党发表演讲等形式）外，又注重运用大众媒体、民调机构等新形式获取信息、探察民情。有的西方政党还向非党员开放组织生活，与不同社会群体和个人建立自主专题论坛，吸收党外精英参加本党议会党团，以加强与公民的对话和交流等。

西方政党联系和服务选民的经验，为我们促进党群关系的和谐提供了借鉴。在当今中国，经济社会转型带来了国情、党情的新形势新变化，协调党群关系的难度逐步加大，这就要求进一步采取措施加强党的群众工作。一是可以设立党与群众联系的专门机构。从党的政党性功能角度看，党的各个部门都要与群众密切联系，使自身成为群众利益的表达者，但对于群众工作又缺乏系统安排和机构、人员等方面的保障。联系群众专门机构的设立有利于协调党的各方面工作、整合资源，促进群众工作进一步常态化，如海南省委设立群众工作部的做法值得推广。二是完善党的群众工作制度，包括联系群众制度、服务群众制度、群众工作反馈制度等。要建立党的各级领导干部、党代表和党员与群众经常性联系的制度，深入基层了解群众的利益诉求，将群众的要求反映到党的政策产出中去，使党真正成为凝聚社会、整合社会和动员社会的政治核心；党对群众的领导和服务群众是内在统一的，党只有真诚地为群众服务，才能集中民智，更好地领导群众为实现自身的利益而奋斗，因此，要形成一整套服务群众制度，把服务群众作为考核党员干部和普通党员的主要标准；此外，还应建立群众工作反馈制度，使群众能够有渠道反映他们的意愿和要求，及时反馈党的群众工作存在的问题，使党的群众工作由单向变为双向的互动，真正做到“从群众中来，到群众中去”。三是创新党的群众工作方式。可以运用现代信息技术搭建沟通平台，创新党的联系群众方式；应结合民情的新变化，采用民主的、公开的和协商的方式对人民群众实施引导，以服务群众为基点不断改善党群关系。

四、借鉴西方政党党际监督的经验，完善党领导的多党合作和政治协商制度

在政党政治背景下，执政党与其他党派展开互动，促使党际关系协调发展，是执政党巩固领导地位的保障。政党间的互动可能表现为竞争性，也可能表现为合作性。无论哪种类型的互动都是必要的，因为这会对执政党领导环境的构成和变迁产生重要影响，党际间协调的互动有利于改善执政党的领导环境，还往往促使执政党对领导行为进行自我约束，做出适应性的调整，成为推动执政党领导科学化的外在压力，从而提升执政党的领导能力。

西方国家的“竞争性民主制度”决定了西方政党之间不是领导和被领导的关系，而通常表现为竞争关系。一个政党通过竞选，按照一定的民主和法制程序上台成为执政党，没有赢得选举的在野党对执政党实行监督和制约。西方政党在党际监督上积累了如下经验：一是通过议会监督、竞选监督、媒体监督和社会监督等方式，把对执政党的监督辐射于执政党的整个政治运作过程，其中包括执政党的领导活动过程，如对执政党如何运用公共权力、如何决策等进行监督；二是注重党际监督的法制化和制度化建设，从法律法规的角度对党际监督作出明确规定，对政党监督的范围、程序和方式给予明确规定，着力完善党际监督的机制设计、功能完善；三是在野党自身通常有一整套组织体系用以保障对执政党的监督和制约，注重适应监督功能发挥的组织构造，通过设立领导机构和基层组织等形成一套相互配合的组织结构，作为实行监督的保证。

我国除了中国共产党外，还有八大民主党派，他们是接受中国共产党领导的亲密友党。作为参政党，各民主党派在国家政治生活中发挥着重要作用，党的领导要依靠各民主党派的鼎力支持与通力合作。这就要求党在处理党际关系上，必须本着平等、合作的原则，有效地整合政党资源，更好地发挥各民主党派参政议政、民主监督等作用，促进党际关系的协调发展，以使党与各民主党派之间建立起持续、长久的合作关系，形成政党合力，共同推动我国经济社会和人的发展与进步。在坚持和完善党领导的多党合作和政治协商制度的同时，我们要在发展党际关系上借鉴西方政党经验，从而进一步加强政党间的互动。一是加强民主监督的制度化、规范化建设。任何一种监督的实效都来源于制度化和规范化的运作，要通过制度安排和规范程序来支持民主党派依据各种渠道和方式发挥民主监督功能，这样才能充分发挥民主监督者的积极性，保证民主监督的活力。二是为参政党的党际监督提供组织保障。要加强参政党建设，支持各民主党派建立以民主监督为基本任务的专门机构，从参政党自身组织建设入手完善民主监督体系。三是积极推动政治协商的程序化、机制化。各民主党派的参政党地位，决定了他们可以通过政治协商等形式参与党的大政方针的制定和重大事务的决策。党的十七大提出了“把政治协商纳入决策程序”的重要原则。要把与各民主党派的政治协商作为科学决策的一个重要环节，在决策中整合各党派利益，吸收民主党派反映民意的意见和建议，重视民主党派对党领导决策的咨询和参考作用，使协商每一个环节程序化、机制化，充分发挥各民主党派的政治智慧和力量。

参考文献：

[1]梁道刚.论中国共产党执政体制的本质、结构与功能[J].科学社会主义，2010，（5）

[2]胡锦涛.中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[N].光明日报，20090928.

[3]王长江.执政党建设前沿问题研究[J].中共天津市委党校学报，2012，（1）.

责任编辑：何敬文