关于对我国国债管理与改革的研究

张 乾

（山西财经大学MPA学院，山西 太原 030006)

改革开放以来，国债在我国经济中的作用越来越突出,主要表现为弥补财政赤字、筹集建设资金和调节经济运行。国债作用的增强也带来国债在发行、使用和偿还方面风险因素的加大。因此,对我国国债风险的全面认识,有助于我们更好地发挥国债的功效,提高国债的使用效率。作为财政政策与货币政策的结合点,国债在宏观经济调控体系中的地位越来越重要，对于支持积极财政政策的实施、推进货币市场发展和追求全局性宏观经济调控目标,正在发挥越来越大的作用。

一、国债的含义及主要特点

国债，又称国家公债，是国家以其信用为基础，按照债的一般原则，通过向社会筹集资金所形成的债权债务关系。国债是由国家发行的债券，是中央政府为筹集财政资金而发行的一种政府债券，是中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证。由于国债的发行主体是国家，所以它具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。中央政府发行国债的目的往往是弥补国家财政赤字，或者为一些耗资巨大的建设项目，以及某些特殊经济政策乃至为战争筹措资金。由于国债以中央政府的税收作为还本付息的保证，因此风险小，流动性强，利率也较其他债券低。

二、国债管理的含义及制度

（一）国债管理的含义

国债管理是指财政部代表中央政府制定并执行中央政府债务结构（包括债务品种结构和债务期限结构）管理计划或者战略的过程，目标是在中长期的时间范围内，尽可能采用最低的资金成本和可以承受的市场风险筹集资金，确保中央政府的支付需求得到满足。

国债管理包括国债余额管理、国债计划管理和国债计划执行。目前我国国债计划执行制度包括储蓄国债计划执行制度（即储蓄国债发行制度）和记账式国债计划执行制度（即记账式国债发行制度）。

（二）国债管理制度

国债计划管理制度是指每年在全国人民代表大会批准的当年年末国债余额限额以内，财政部对当年的国债发行币种结构、品种结构、期限结构、各种国债每期发行额、全年发行次数、发行利率控制上限等国债发行活动实行计划管理的制度。

年度国债管理计划包括关键期限记账式国债年度发行时间表和全年国债余额发行时间表和全年国债发行计划。自2003年以来，每年年初财政部都会公布当年记账式国债关键期限品种和发行日期。目前关键期限包括1年、3年、5年、7年和10年。

年度国债发行计划通常不对外公布，不过其主要内容都会在季度国债管理计划即季度国债发行计划中予以体现，并提前对外公布。季度国债发行计划通常是以年度国债发行计划和关键期限记账式国债年度发行时间表为依据。

三、我国国债管理的现状和问题

我国现在正处于社会主义初级阶段，中国国债管理伴随着改革开放的推进而成长，国债市场自1981年重新启动以来的发展，尤其是国债市场化改革二十年来所取得的成绩是有目共睹的。但是，中国国债管理现正处于有效发挥国债功能与社会经济体制转型的矛盾冲突之中，与社会主义市场经济发展的要求存在一定的差距。

（一）我国国债管理的现状

近年来，我国政府决策层和主管部门对包括国债市场在内的债券市场发展给予了高度重视。我国政府在“十五”规划中指出，要建立统一、安全、高效、开放的国债市场，疏通储蓄转化为投资的渠道，积极稳妥地发展多种融资方式，防范和化解金融风险，完善以间接调控为主的央行调控体系，积极稳妥地发展货币市场，扩大公开市场业务，稳步推进利率市场化改革，这些都离不开国债市场的发展。为克服国际金融危机的影响，扩大国内需求，2008年中国采取了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，增加了国债的发行量，并且允许发行地方债券进行融资，增加地方投资。至2010年末，我国国债余额占GDP的比重仅为22%，低于国际公认的45%警戒线，而美国同期为71%，欧元区为67%，日本为16%，即就我国经济发展水平而言，我国国债负担率相对较低，以往几年我国经济保持9%左右的增长速度，财政收入保持20%左右的增长速度，存在较大的发债空间。一般来说，积极财政政策实施会导致财政赤字增加，但目前我国财政赤字占GDP的比重在0.5%左右，财政赤字率多年来一直低于欧盟3%安全警戒标准，没有超越我国综合国力的承受范围。综合我国经济增长速度、财政赤字、以往国债发行规模，通过扩大国债发行规模实施积极财政政策，可以扩大我国政府投资和促进经济增长。在最近八年中，我国债务水平呈现稳中有升的趋势。（见表）

表1 发行量：亿美元

截至2011年9月末，我国外债余额为6971.64亿美元(不包括香港特区、澳门特区和台湾地区对外负债，下同)。其中，登记外债余额为4405.64亿美元，企业间贸易信贷余额为2566亿美元。

2011年财政部深入推进国债市场化改革创新，国债发行兑付运行机制更加健全，相关操作更加规范，地方政府债券管理取得新进展，充分发挥了国债筹资对实施积极财政政策的财力保障作用。

另外，顺利开展了国债发行兑付任务。全年平稳发行国债约1.54万亿元，代理发行地方债1771亿元，地方自行发债229亿元，收付国债、地方债发行款、还本付息等资金约3.2万亿元。为我国国债的合理化结构水平及要求具有了更为重要的意义。

（二）我国国债管理的问题

虽然30年来国内债务管理取得了明显的成效，但与资本市场的发展目标和国际成熟市场相比，目前仍然存在诸多问题，主要表现为：法规制度建设滞后，二级市场长期处于分割状态，交易方式单一，市场流动性不高，国债利率的基准地位有待建立等。

四、我国国债管理建设的改革及前景展望

（一）加快国债法律法规的制度建设

相对于国债市场的快速发展而言，有关法律和制度建设较为滞后。一是缺少一个全面的、根本性的法规。目前，规范国债市场运作的法规还停留在1992年的《国库券条例》上，由于该《条例》没有对国债发行、流通、兑付和托管结算等国债活动的各环节进行相应规定，使得市场管理无法可依，严重制约了国债市场深化发展的进程。二是银行间和交易所债券市场缺少完善的监管制度。

（二）尽快建立统一互联、集中高效的国债市场

由于历史原因，目前国债市场由银行间市场交易和交易所市场组成，两个市场相对独立，形成割裂的市场格局，从根本上没有实现市场的统一。一是使市场效率下降。两个市场国债由于不同机构实施托管和结算，并且有的债券品种只能在单个市场交易。即使可以跨市场交易的券种，也必须办理托管手续，而转托管又存在着效率低下的问题，不仅降低了国债的流动性，而且造成两市场间价格出现差异，导致市场效率下降。二是监管不统一造成市场缺位错位。

（三）充分发挥国债市场在金融市场中的基准作用

目前我国国债利率还不能较好地发挥基准利率的作用。一方面，国债市场分割客观上使统一的市场利率无法形成；另一方面，由于现阶段利率体制表现为“双轨制”，即法定存款利率由中国人民银行制定，市场利率则受宏观经济发展以及市场供求变化的相互影响而形成，因此，两者时常存在较大差异。国债利率的不统一影响到其基准利率作用的发挥，使债券市场的稳定性受到一定程度的削弱。伴随利率市场化改革进程，当前需要进一步完善国债承销团制度，以及国债利率形成机制，从而逐步建立国债市场在金融市场发展中的基准地位。

（四）进一步丰富国债交易方式

在市场经济发达国家，国债交易方式丰富多样，各种国债衍生产品的单日交易量接近于可流通国债总存量。与国际市场相比，我国国债市场交易方式单一的问题还比较突出。现阶段，我国国债市场上的交易方式有现券、质押式回购以及买断式回购少数几种方式。不仅难以满足投资者多样化的交易需求，而且使投资者缺少应有的避险工具，无法有效对冲利率风险，对投资者信心产生较大冲击，致使行情时常出现较大波动。因此，需要稳妥有序地丰富国债交易方式，适时引进国债风险管理工具，加快国债市场改革步伐，进一步提高国债市场风险管理能力。

（五）扩大国债投资者群体

近年来，我国银行间市场的投资者群体得到了很大丰富，逐步由银行和非银行金融机构发展到非金融机构法人和参与商业银行柜台交易的个人投资者。但银行间债券市场存在的机构失衡问题仍然较为明显，银行和保险占据了市场的主导地位，其中又以中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国人寿保险公司为主，五家机构几乎垄断了债券投资和资金供给的60%以上，其一举一动都对市场产生着剧烈影响。同时，银行间债券市场以商业银行为主体的投资者结构，也使得交易行为具有很强的趋同性，从而不可避免地大大降低了市场流动性。特别是在宏观经济出现变化、市场波动较大时，交易特别清淡，经常出现有行无市的现象。

随着我国经济的不断增长、经济开放程度的不断提高，我国国债的发行规模基本是适度的，没有超过国民经济的承受能力。国债还有发行的空间，国债政策依然是有潜力的。我国国债规模逐年大幅度增加，一些经济学家和政策制定者们开始担心国债规模扩张给国家财政带来风险。中国财政每年出现财政赤字难以避免，由此可见，我国政府应该按照我国国民经济的发展状况来安排适度的国债规模，及时调整实际发行量和需求量之间的缺口，以保证我国宏观经济正常运行，实现经济的内外均衡。

但是，我国国债发行空间并不是很大，所以国债规模也不能盲目扩张，要注意风险的防范。今后一段时间，如果我国能一方面通过优化国债的使用结构，提高具体国债投资项目的经济效益，扩大国债投资对经济总量的乘数效应；另一方面通过财政体制和税收体制改革，控制财政赤字规模的扩大，那么我们更有理由相信：随着我国经济的健康稳定增长，我国政府将有能力保持适度的国债规模，并且完全可以避免因国债规模失去控制而导致的债务危机。

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