铁道部试水政企分开

李威

在国内，没有哪一个部委改革如铁道部这般让人纠结迷惑，从上世纪80年代以来，中国的铁路体制改革经历了大包干、“网运分离”、“网运合一，区域竞争”、主辅分离等等改革，几乎是3年一小补，5年一大动，铁道部内部分分合合，而铁路行业改革的根本政企分开，从未有过动摇。

日前全国铁路工作会议再度打开一个缺口，刚刚被国务院责成就动车事故做出深刻检查的盛光祖表示要系统奔向“政企分开”，在这个铁路多事之时，多年前就炒过的话题顿时也沸沸扬扬。

这次仍是一场秀还是要真刀真枪地干？

大幕拉开？

多年来，无论面临多少长矛和鸡蛋，“铁老大”岿然不动，铁道部“狼来了”的故事也早已听得人两耳生茧，尤其是对杨洪年，这样一位从上世纪80年代开始关注铁路改革的学者而言，更是如此。“这些年我和朋友们接触的关于铁路改革方案的材料，足以能塞满我这20平方米的客厅。”

杨洪年是国家发改委综合运输研究所原首席研究员，研读盛光祖的讲话全文后，有一句话勾起了他的兴趣，即“铁道部制订了《关于加快转变铁路发展方式、确立运输企业市场主体地位的改革推进方案》”。杨洪年向《南风窗》记者表示：“相较之前以何种方针、何种原则为主的改革内容，此次直接抛出‘方案，显然铁道部是有备而来。而且还提到在2012年，重点落实新体制新机制，这样释放的信号比较明确，今年会有所行动。”不过，他认为从盛光祖的讲话看，其改革的方式依然是比较保守的，只提到了政企分开，而未有政资分开，未来铁道部的步子还要看风向。

这份铁政法（2011）67号方案至今并未公开，根据记者获取的文件，铁道部去年6月8日在内部下发此文，方案改革的核心是确立地方铁路局的市场主体地位，并要求各路局等部门制定配套实施细则。早在2008年大部委制时，铁道部“三定”方案首要目标就是要推动政企分开改革，并规定有具体时间表。而在刘志军下台之后，中央已有决心重提10年之前的政企分开改革。

去年全国“两会”期间，履新半月有余的盛光祖明确表示“我没有接到政企分开的任务”。而在去年4月22日的全路电视电话会议上，盛光祖表示，“按照中央政企分开、政资分开的要求，进一步推动铁路体制机制改革。”

去年“7·23”动车事故打乱了所有的节奏，改革方案被搁浅，事故后，铁道部全力善后，参与事故调查和处理，同时竭力周旋于各种舆论压力。在去年11月和12月份，铁道部相继拆分各铁路局大站段和铁道部运输局，表态要更加“专业化管理”。动车事故产生了拆分铁道部的空前呼声，为改革带来了契机。而事故最有争议的结果是铁道部对国内动车全面降速降价，暂停审批高铁新项目，大批将开建的高铁工程降标，盛光祖踩了一脚急刹车。

上任的遗产

在铁路体制改革中，上任铁道部部长刘志军和其开启的高铁时代是一段有趣的片段。从上世纪80年代开始，铁道部开始尝试各种改革，主调基本都是政企分開，如1985年开始的铁路大包干，铁道部实现自主经营，自负盈亏，首次以经济主体的身份运作，当时在国内引起轰动。之后1996年和2000年两次“网运分离”，直到2003年的“网运合一”，虽然思路方法不同，但都在考虑如何推动政企分开。

这几次改革都不了了之，或推行数年，重新走回老路，或在某一两试点保留至今，如作为网运分离试点的广深铁路公司，以及作为网运合一试点的太原铁路局，铁路系统整体仍未有任何实质变化，倒是并存不少各类改革思路的残留物。

2003年3月，刘志军成为铁道部的掌舵者，他很快按照自己的意愿施展拳脚，在当年6月28日铁道部召开“铁路跨越式发展研讨会”，明确大规模推进铁路建设。国务院在2004年1月通过《中长期铁路网络规划》，至此，中国铁路经营模式的根本性改革暂被束之高阁。刘志军转而在管理体制方面做了三项改革，铁道部在2003年下半年开始进行主辅业分离，2005年撤销铁路分局，并实行部省合作共建铁路。

刘志军在位期间，中国的铁路速度和里程都有大幅度的提升，2010年底，国内铁路里程约为9.1万公里，刘志军当政7年内，铁路里程年均增幅接近之前最好年景的两倍。然而刘志军还是倒了，并为后续的改革留下或好或坏的伏笔。杨洪年认为，去除个人贪污问题，刘志军的确推动了铁路产业的发展，为铁道部改革打下了较好的基础，但另一方面也制造了更大的债务麻烦。

日前公布的“7·23”动车事故处理结果再度让刘志军成为焦点人物，早在去年2月份就身陷囹圄的刘志军成为事故主要责任人，但并未向外界公布其身负何罪。与之相应的是，2008年胶济铁路“4·28”事故时，死亡72人，400余人受伤，远比“7·23”事故公布的伤亡人数多，事后被判刑的责任人中最高为济南铁路局副局长。

一位不愿透露姓名的学者表示，正如盛光祖前后改革口径所反映的那样，铁道部走哪条路线，是否推动政企分开，并非一个部长所能左右，接下来对刘志军最终的定案会非常关键，其将可能决定国家对高铁的发展态度。

烫手山芋

被翻炒了几次，每次都半生不熟地出锅，但这个系统现在真正需要一次彻底的变革，它已经混得里外不是“人”，挨外面的骂，也不招自己职工的待见。

洪明亮在某铁路局机务段工作，元旦后，工资涨了，还拿到了1500元的年终奖，这让他受宠若惊，往年都是固定的600元。洪明亮说：“你体验下铁路一线职工的生活就知道我们有多苦，压力有多大。我现在平时每月拿3000多点的工资，扣了各种税金，还达不到这个地市的中等收入，这还是一年12个加班，我一个不落下挣的。还得上从晚6点到早8点的夜班，挣的都是血汗钱。”

洪明亮并不关心全国铁路工作会议上的改革口号，他只是觉得政企分开提了好几年了，都没动静，他只想着下次加薪，而洪明亮的钱袋子和体制改革息息相关，铁路系统政企不分，员工只能拿着非公不公非企不企的待遇。中国铁路改革进度慢，过去多被归咎于改革的决心不够大，铁路波及行业甚广，存在大量既得利益者，让铁道部自我革命也困难重重。

而另外很大一部分原因是铁路改革在世界上并没有成熟的模式，杨洪年表示，铁路具有提供公共服务产品和商品的功能，如何平衡公益性和商品性非常困难，我国已经有过类似的教训，大包干时，各铁路局为使自己利益最大化，都固守原有的线路，不愿投建新铁路，因为其时间长，收益慢，结果有一年铁路只新建130公里。

同时，铁路具有全国大网络性质，一辆客车穿越千里，我国国铁各路局之间的分界是把几乎所有的铁路大干线都切成几段，客车可能经过三四个铁路局，如何合理调整改革利益分配也难以处理，而且目前铁道部债务也很棘手，去年因为资金短缺，已有近1万公里铁路停建。

细想起来真是千头万绪，好似看到一颗毒瘤，却无从下刀。其实，关于铁路改革大的方向，业界已经讨论得十分纯熟，北京交通大学教授赵坚早在几年前就呼吁政企分开，认为铁道部应该下放调度指挥权，组建区域铁路重组为几大区域铁路公司，国家先背负起铁道部的债务等等。他对盛光祖这次讲话并未给予太多期望，因为此次未提到下放调度指挥权，赵坚认为这是政企分开改革最关键的部分，“不下放，一切改革无从谈起。”

杨洪年则认为改革就是如此，需要在变化中不断推进和摸索，“动总比不动强，尤其是铁路这样的大行业需要足够的耐心和智慧。”