“顶层”在哪?

董郁玉

说“顶层设计”的人多了起来。间或还有人说“顶顶层设计”。

“顶层设计”好，“顶顶层设计”应该更好。因为据说“顶层设计”和“顶顶层设计”就是要自上而下地重启改革和推动改革。在改革或疾或徐地进行了30余年，其意识形态色彩已然模糊之后，在改革的效益自然衰减，其可参照和比对的历史大背景被彻底颠覆之后，在改革的光环逐渐退色，其于发展的坐标意义和符号作用也日渐弱化之后，在中国，有人希冀以“顶层设计”来挽颓势、振声势，企望用改革的方法来破艰除难，这当然是一个积极进取的举动。

环视当下现实，不难看出，“顶层设计”说，实际上衬映了中国政治、经济、社会演进的诸多困境。这说明，有识者已经透过中国经济奇迹般跃进的表象，观察到了其内在机理上的缺欠。从道理上讲，在中国这样大的国家，要成就一件事，由“设计”再到具体操作的过程，可以省却大量的成本，可以少走不少弯路。然而，这样的“设计”理性，却可能正与计划经济所依据的“计划”理性相仿，看起来很美，做起来不灵。

细究之下，现今的政治、经济、社会等诸方面的现实，难道不是“设计”的结果么？难道不是“顶层设计”的结果么？难道不是按照“顶层设计”实施操作的结果么？在既定的权力结构中，“上层”权力的效力不容置疑。因为正是这种权力的强力作为，且有选择地有所为、有所不为，方才促成了经济增长奇迹的出现。

“顶层设计”说，实际上是以一个理想化的“顶层”和理想化的“设计”为前提的。当然，还要有保证“设计”得以实施的权力体系为前提。不过，可以肯定地说，这种理想化的“顶层设计”根本就不存在。且不说由于权力的过分扩张而早已透支了其握有者的“设计”能力，就是“设计”的客体—改革，也早已因为政策选择的不断示范而透支了声名。

当然，“顶层设计”论者也并非空口无凭。上世纪改革狂飙猛进的数年，就被认为是“顶层设计”的结果。但是，实际上，如果说建国以后的历史无不是“顶层设计”的历史的话，那么，恰恰是改革突进的数年中，其“设计”不仅仅局限在“顶层”，而是在上、中、下层的“设计”彼此碰撞、相互参照、取长补短的互动、流动和开放环境下的“设计”。不是么？如果只有“顶层设计”，那么，小岗村的那张印上了18个红手印的契約何来“生死状”之说？

不容回避的是，“顶层设计”说所依据的现实理由确实存在，其所力主的凝聚改革共识的迫切性确实存在，其要推动的制度性变革的必要性也确实存在。问题在于，这些理由、迫切性、必要性的存在，非主张“设计”者也并没有否认。只不过，在巨额的利益选择面前，所有的理由都不构成进行制度性变革的理由，什么迫切性、必要性都变得无足轻重。因此，“设计”还是不“设计”，本来就不是一个需要所谓“共识”的主观选择结果，而是一个基于利益选择的政治决断。

“共识”之“识”，大多为常识；常识之“识”，才有可“共”的基础。在政治开放的环境中，普通人的常识判断，同样可以约束国家发展等大方向上的政策选择。因此，增加政治制度的容纳能力，增加政治的开放度，是形成“多层设计”的前提。这里所谓“多层设计”，其实就是政治参与。

在目前中国，下层、中层的政治参与，是理想化的“顶层设计”的替代品。既然“帕累托改进”的改革环境不复存在，那么，一个理想中的“专门利人”的“顶层设计”也同样没有存在的土壤。任何改革也好，发展路径选择也罢，没有各个层面的政治参与，就不会有符合参与者“合意”的政策选择。当然，也只有在政治参与的条件下，被授权的“顶层设计”也才有可能在最大限度内，代表全体参与者经过博弈后的所谓“共同利益”。

在扩大政治参与度的进程中，广东省乌坎村问题的解决方式，堪称是原有“设计”与底层民意互动，进而形成新的“多层设计”，最终达成利益共识的一个示范。没有底层、中层以及其他边缘层面的参与，“顶层”的“设计”，恐怕只是一个空中楼阁而已。而这些“层面”的利益主张，或许正可成为制度性变革的动力来源。