新型城镇化的抉择

邢少文

30多年的时间里，市场化这只大手把乡土中国推向了城市中国，计划经济体制的逐步撤退，创造了中国历史上最大规模的人口迁徙。而眼下，这个历史进程正在加快。

从“上山下乡”，到“城市领导农村”，再到“小城镇、大战略”，后至发展大型城市，中国在城镇化道路上曾经历过政策与思想上的摇摆与争议，但历史的进程并不尽为人的意志所改变。如今，建设新型城镇化的政策又被官方和学界轰轰烈烈地推出，它与20年前的中小城镇发展战略有着什么样的不同之处？新的改变的推手又来自何方？

市场的选择

自上世纪80年代至本世纪初，“小城镇，大战略”一直是中国城镇化的发展战略，“严格控制大型城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”基本上是这20年中的主要思路。

但市场规律发生了作用，在这20年中，大城市的工业化与人口聚集效应越来越明显，成为中国经济增长的主要引擎，并由大城市带动和辐射中小城市，形成“城市群”的格局。不过，政策上的调整要来得慢一些，直至前些年，积极发挥大型城市的辐射和带动作用的城市化策略，才正式被确定下来。

现在，城镇化的重点发展战略又即将被重新改写，在2012年的中国《政府工作报告》中，提出了依托县城和县域中心镇的新型城镇化，以新型城镇化作为中国经济新的增长点的发展策略在高层中屡被提及。

这与当初社会学家费孝通所提出的“小城镇，大战略”似乎有着相近的思路—同样是在户籍制度的束缚下，农民离乡不离土，参与中国工业化进程。所不同的是，中国今日的经济结构与社会结构已沧海难复桑田，城镇化战略的内涵也已相应发生了变化。

“小城镇，大战略”最终被迫放弃的原因，在于农村工业化道路的失败。被设计为小城镇发展推动力的农村集体企业和乡镇企业在市场竞争中解体和凋弊，它们非集聚式的布局，导致占有太多的宝贵土地，工业污染物不能集中而有效处理，而金融、物流、信息、技术和人才服务都不容易获取聚集效应所带来的生产成本降低和专业化分工。

各种资源要素源源流向了在地理位置和政策上更具有优势的沿海地区，工业化推动城市化，形成沿海地区的城市群落。不过，大工业，大城市的发展走到今天，也在面临着种种瓶颈，市场的选择又再一次发生了改变。

沿海城市工业化以出口导向型工业为主，中国制造创造了中国经济10多年高速增长的奇迹，也为农村大量剩余劳动力提供了一个出口。但随着金融危机的到来，出口型企业备受重创，外需市场疲软，以欧美国家为主的出口体系面临着历史性的转折。

更为深远的变化不仅于此，沿海地区的“民工荒”在过去几年中年年都发生，“人口红利”在经过代际的替换和劳动收入的缓慢增长之后，劳动力市场已经发生不可逆转的变化，极为廉价的劳动力供应过盛时代已远去。而工人离乡离土的大生产模式则造成了更为严重的社会问题，农村空巢化和留守儿童问题是中国经济发展中付出的极大代价。

另一方面，摊大饼式的城市化发展策略使得城市工业用地紧张，土地、能源、原材料、环保等各种生产成本不断高涨，传统型制造业在大城市的空间日益逼仄，在内外交困之中，产能过剩问题严重，城市的工业化体系也面临着变革。

产业转移的大潮出现了。最为典型的莫过于全球最大的OEM制造商富士康，高峰时其深圳工厂拥有40万员工，现在已逐步向河南、四川等地的中小城市转移。在珠三角和长三角，一些传统型产业不再受城市管理者的青睐，那些关于环保、贷款、税收的优惠政策被取消，中西部中小城市政府则纷纷接纳这些产业，县域中的工业园越来越多。与之相对应的，则是制造业工人返乡潮的出现。

仿佛是一个轮回，20多年前，“离土不离乡”的初衷是一种无奈，就地城鎮化违背了工业化推动城市化的规律，小城镇与大城市发展速度的日渐悬殊，证明了计划调控的城镇化是无源之水。而如今，经济结构的变化，中小城镇基础设施建设的日渐完善，制造成本上的差异，其对产业的吸引力和黏性凸显，以工业化为依托的新一轮城镇化时机，也随之到来。

缓慢的原因

30多年来，中国的城镇化速度放在国际视野中，或是惊人的，但与其全球第二大经济体的体量对照，这样的城镇化过程是存在诸多问题的。

按照国家统计局的数据，至2011年末，中国总人口近13.5亿，城镇人口占51.27%，约为6.91亿，城镇人口首次超过农村人口。但51.27%城镇化率被批评为不真实，原因在于有1.6亿的外来务工人员并非城镇户籍人口，并未真正融入城市之中，如果考虑到这一点，中国的城镇化率还不到40%。这些漂浮的人群，影响了中国城镇化的成效，也是城镇化能否成为新的经济增长点的关键因素。

有研究认为，在中国近10年年均10%的经济增长率中，城镇化率贡献了3个百分点，而每提高一个点，新增投资需求达6.6万亿元。城镇居民与农村居民对消费拉动的作用也相差很大，以2010年为例，中国城镇居民人均消费性支出是13471元，农村居民人均生活消费支出是4382元，城镇居民较农村居民多消费9089元。城镇化对于拉动经济的效用，毋庸置疑。

但问题在于，由于户籍和福利属地化的行政管理，1.6亿农民工在城市中的住房、教育等大项消费实际是被压抑的，在城市挣钱，在家乡花是这个群体的一个普遍特征。公共产品和公共服务提供的缺失，限制了这部分人群的消费支出。而由于经济结构转型和收入分配制度改革的缓慢，也导致这部分人群收入增长缓慢，影响了消费增长。

人作为经济生产工具的城市化，而并非人的城市化，这种受户籍制度羁绊，人为制造的障碍使得人力资源的作用并没有得到充分发挥，对于人力资源结构升级也形成了阻碍，它反过来影响了工业化的升级进程。

有相当部分的意见认为大城市已经饱和，无法容纳更多的新市民，也无法为更多的新市民提供公共服务，其背后实际却是城市居民利益群体的偏见与阻力。关于大城市经济规模增长面临瓶颈的说法是片面的，无约束的大规模政府投资导致资金使用效率低、浪费严重，缺乏科学、有序的规划使得城市病发作，城市利益群体的自私使得公共服务无法惠及外来的务工群体，这都影响了城市的经济规模增长。

中国大城市的规模明显低于世界水平，尤其低于发达国家的水平，导致了像上海、北京这样全国最大的城市，所产出的国民财富比重目前仍远远低于世界其他大城市的水平。可做对比的是，东京的面积只有上海的1/3，但东京人口是上海的2/3，却并没有出现想象中那么严重的城市危机。

以土地财政为支撑的地方经济发展模式造成了过去10年狂飙不止的房价，大规模的房地产开发导致土地价格居高不下，大量的投资性需求导致房地产泡沫化，对城市居民的消费形成抑制，一套房子消灭一个中产阶层，更遑论那些外来的农民工了。

在收入分配和公共产品提供上的不公平，外来人员在城市治理中的政治权利缺位，这一切都对城镇化的成效造成了影响。

如果从这个角度去看新一轮城镇化战略的出发点，依然没有摆脱过往“城市领导农村”、“离乡不离土”、“就地城镇化”的利益出发点和行政束缚，只不过将大城市中的问题推向中小城镇。而可以确定的是，中国大城市的经济规模仍将继续增长，大城市的资源聚集效应依然具有比较优势，对其他地区人群的吸引力将会继续存在，解决人的城镇化依然是中国社会、经济发展中的一个大问题。

新型城镇化

“如果说工业化是创造供给，城镇化则主要是创造需求，是扩大内需、拉动增长的持久动力。”全国人大常委、民建中央副主席辜胜阻指出。

在诸多关于城镇化拉动中国经济增长的论述中，都着重提到基础设施投资需求和房地产需求，而这实际上也是目前许多中小城市，包括县域经济体在城镇化道路上的做法。

一个很典型的现象是，一条高铁横贯南北，途经的地方政府想方设法争取停靠站点，花大成本建设漂亮的高铁车站，车站尚末建成，周边土地就陡然升值，开发新区的概念催发楼盘价格飞涨。

基础设施的投入对于城镇化来说是不可或缺的，但从工业化推动城市化的历史规律来看，没有工业化支撑的城镇化是无水之源，在许多中小城市，宽广的大马路，空荡荡的开发区，黑黝黝的新区楼盘是常见的一个现象，这样的城镇化徒有其表。

由于没有足够的工业支撑，这种政府主导投资和土地开发先行的城镇化所能带来的需求是有限的，先有收入，才有消费，不解决城镇居民的就业和提高收入，带来的只能是投资的浪费和地产泡沫，反而抑制了消费。现时各地政府负债比例和偿债能力不匹配，以土地抵押为主要举债来源的发展模式正是这种城镇化思路的后果之一。

没有一条道路是完全重复的。承接发达地区的产业转移是眼下中小城镇工业化的途径之一，但如何避免发达地区城镇化过程中的弊端，舍弃以牺牲环保、资源枯竭、农民土地利益损失为代价的发展模式是题中之义。应该以什么样的工业化形态来对应新的城镇化，是新型城镇化能否真正支撑中国新一轮经济增长的关键因素。

在这个过程中，城镇化的进程更多只能依靠市场机制发挥作用，而过去的经验中，政府的职责则更多在于提供更完善的基础设施建设和公共产品服务，强行进行行政推动的后果则可能适得其反。

在城镇化的样本中，被学者秦晖称为 “中国第一座城市”的浙江温州苍南龙港村是一个典型的例子。这是一座几乎全部由农民集资新建的城市。1984年龙港建镇之初，即打出“鼓励农民带资进城开厂办店”的口号，打破传统户籍制度的壁垒，解除了传统体制对农民进城的各种束缚。在10余年时间里，龙港一方面将耕地承包给种粮大户进行规模经营；另一方面从不起眼的小商品起步，放手培育市场。同时，龙港的印刷、纺织等区域特色经济在推动城市化进程的同时，也提供了大量第二、三产业的就业岗位。2002年以来先后被誉为“中国印刷城”和“中国礼品城”。

与此对照，现时许多地方政府发展本地工业化的过程往往只热衷于投资和吸引外来大资本，对于本土创业的扶持和开放程度则不足。

如果在新一轮的城镇化中，仍然沿续以政府投资為主导，房地产开发为支柱，强制农民走城镇化的老路，重蹈覆辙，其对中国经济结构调整和经济增长的作用到底有多大，将是一个大大的疑问。