内地版“廉署”的现实与突破

李克诚

珠海横琴“廉政办”终于挂牌成立了—这个整合了纪委、监察、审计、反贪等多个职能部门、类似“大部制”的综合反腐机构，尽管并未冠之“廉政公署”之名，但也足以让不少反腐研究专家欢呼了：这毕竟是内地第一家整体防腐的“廉政”机构。

“这标志着，以往单兵突进的防腐手段向整体性综合反腐模式迈出了重要一步。”中山大学廉政与治理研究中心博士生导师倪星教授对《南风窗》记者说。由于横琴廉政办的改革思路与组织构架均借鉴了香港廉政公署的模式，因此，它又被媒体称为内地版“廉署”。

在这之前，内地多个城市也提出过借鉴香港廉署模式、建立“大纪委”反腐格局的设想，均不了了之。

领改革风气之先的广东一直走在廉政制度建设的前列，国内第一个经济罪案举报中心、第一家反贪局、最早对“裸官”从政作出严厉制度性规定的，均诞生于此。这次，在“特区中的特区”珠海横琴新区成立的“廉政办”，因此被外界寄予厚望，并引发丰富解读：横琴新区会成为内地探索反腐败的“改革试验区”吗？

纪委“扩容”，艰难突破

9月8日，横琴“廉政办”正式挂牌。这个看似不起眼的处级单位，当天却迎来了多位重量级嘉宾：除了珠海市委书记、市长等当地主要领导外，广东省纪委书记、省纪委副书记、省监察厅及省预防腐败局主要领导等高官悉数出席。

横琴“廉政办”的突破之举就在于，它整合了纪检、监察、预防腐败、检察、审计等多个部门的职能，在同一个平台办公。

目前，我国涉及反腐败的机构有五六家之多，它们分属于党、政府、检察院等多个系统。为了革除职能分散、合力不足、重复办案、交叉办案等弊端，近年来，业内人士一直呼吁在反腐机构的统一改革上寻求突破。

而横琴廉政办的成立，则实现了多个职能部门“协作反腐”向整合力量“整体防治”转变的有益尝试。简单来说，由于纪委是党内的部门，其执法手段较为单一、专业技能不强，越来越难以适应当前腐败复杂化、隐蔽化、智能化的现状。而审计部门对各种财政财务收支、资金往来的线索捕捉、对比分析上具有专长，反贪部门则有法律明确授予的侦查权（如扣留、封存相关文件、资料、账务账目等）和司法强制权，因此，若多个部门能整合在一起，可以起到信息共享、办案手段增强等效果。

也难怪《南方日报》报道称，这“既是体制机制的突破，也是惩治预防腐败思路的创新”。

尽管横琴廉政办的管辖区域只有区区106平米公里，但在反腐专业人士看来，这一步可谓是艰难突破、姗姗来迟。早在2010年，广东佛山市就曾酝酿过“大部制”反腐组织构架，即将审计、反贪等部门纳入纪委、监察等反腐机构，合署办公。此宏大设想在当时虽赢得了不少叫好声，但至今仍未付诸实施。

2011年，毗邻香港、位于深圳的“深港现代服务业合作区”的前海新区，也提出过效仿香港，建立廉政专员制度。《前海条例》草案一度提出，将设立独立的“监督专员公署”，然而，该条例最终面世时，“监督专员公署”的字眼却不见了踪影。

实际上，在理论界和实务界，近几年呼吁借鉴香港廉政公署设立相对独立的反腐机构的声音一直不绝于耳。2011年，时任湖南常德市纪委副书记、监察局长的谭本仲曾撰文称，鉴于当前我国反腐败机构众多、法律规定零散、职能重合甚至冲突的现状，建议对多个反腐败机构进行重新整合，目标是建立一个具有高度独立、权限集中的专门反腐败机构。

“这几年，各个部门反腐的力度不能说不强，但实际效果如何？基本上可以说，目前的反腐效果距普通百姓的期望，仍有非常大的距离。”清华大学廉政与治理中心副主任任建明教授对《南风窗》记者说，在这种背景下，各界就在思考，是不是我们现在的各种反腐手段过于单一、成效不彰，是不是需要对反腐的体制机制和机构架构进行改革？

在焦虑、期盼等多种情感的交织下，人们发现，不远处、同样是华人为主的香港、新加坡等地，就因为一个“强有力的反腐机构”的出现，而在短时期内整饬了贪腐且效果明显。香港1973年成立的廉政公署，仅用了4年时间，清除了香港历史上积累下来的绝大多数腐败，不到10年时间就实现反腐败成功；新加坡成立贪污调查局专门从事反腐败工作，仅用了五六年时间便实现了社会腐败现象的根本好转。境内外的反腐的成功经验，成为内地反腐体制机制改革方案设计的某种参照。

紀委“大部制”的担忧

2010年，佛山借助“大部制”改革，在区级层面对多个涉及反腐的机构（纪委、监察、审计）进行了整合，目前佛山市的5个区均成立了“政务监察和审计局”。佛山市的一些干部，原本想乘胜追击，希望能在市级层面也能探索纪委“大部制”，结果却发现，事情比原本想象的要复杂得多。

广东省纪委领导曾专门到佛山调研过此事，希望佛山在纪检监察机构改革上“先行先试，走出一条新路”，“探索有利于整合监督力量的机构设置方式”，佛山市一位副市长还专门赶往省编办沟通相关事宜，但市级纪委“大部制”合署办公的事，仍不了了之。佛山市纪委一位中层干部对本刊记者透露，虽然是市级的机构合并，但并非仅需省里同意就行了，还需要更高层的认可。

“对各个反腐部门进行‘横向整合，困难重重。”任建明教授说，当初佛山市纪检干部提出上述改革设想时，他就觉得“成功的可能性不大”。因为这种“横向整合”涉及多个部门的权力的重新配置，肯定会遭到“被整合部门”的整个系统的强烈异议。“如果佛山的这个口子一开，有可能会带来多米诺骨牌效应，其他地方的审计局、反贪局是不是今后也会被合并呢？”

能佐证这种担忧的一个细节是，就在佛山30多名纪检监察干部在《南方日报》撰文论证“将审计局、反贪局划归纪检部门合署办公”之后不久，广东省人民检察院副院长王学成也在《当代检察官》杂志发文，对佛山市纪监的上述设想进行“商榷”。王学成的主要观点是，检察院的反贪职能（即职务犯罪侦查权）是我国法律赋予检察院的，在法律未做修改之前，调整这种权力，是违反法律的。

外界对于纪委“大部制”模式的另一个担心则是，这会使纪检部门同时拥有党的纪律处分权、国家工作人员违法违纪调查权、国家工作人员职务犯罪侦查权。这三种权力集中一身，将会造成“多权合一、高度集权”的后果。这“显然与权力分立的公权力配置原则相悖，不符合我国政治文明建设的发展方向”。王学成称。

妥协与局限

“横琴廉政办距离香港廉政公署的模式，仍有很大差距”。多位受访专家称，香港廉署的廉政专员直接对行政首长负责，具有高度的独立性。这也是纪检干部、反腐研究专家们呼吁引入廉署模式的吸引力所在。

而横琴廉政办尽管整合了多个反腐机构，但是对上仍要对接多个“婆婆”。在廉政办内部，仍设立了综合部、纪检监察部、审计监督部、反贪污贿赂和反渎职侵权部等4个部门，它们分别是珠海市纪委、监察局、审计局、检察院的派驻机构，并接受这些部门的对口业务指导。

因此，横琴廉政办的模式被反腐专家任建明教授称为“堆积木式的改革”。在倪星教授看来，这虽是各方对于改革方案的妥协的产物，但仍不失为一种推行改革得以继续的“策略”。

不过，即便将香港廉政公署模式完全“移植”到内地，要想取得反腐的成功，仍需要相应配套的制度建设以及社会文化等整体大环境的同步提升。譬如，多元、完善的监督制约机构，发育良好的公民社会以及市民的积极、广泛参与，对法律和规则的尊崇，对腐败亚文化的“零容忍”，高度发达的媒体，公开、透明的政务信息，等等。如果脱离社会“土壤”的配套改善，以为仅组建一支强有力的反腐机构即可一劳永逸，过于理想和天真。