行政救济视角下信访潮产生的原因及其对策分析

吴 娜

摘要：近年来，我国民众在解决矛盾纠纷时往往会选择信访而非行政复议和行政诉讼，信访量逐年上升呈现“信访潮”。文章从社会、司法、国家、民众四个方面分析了信访潮产生的原因，提出解决信访问题并不是弱化、强化这样的程度问题，而是应该把信访纳入法治化的轨道。

关键词：行政救济；信访潮；行政复议；行政诉讼

信访是一种具有浓厚中国特色的纠纷解决途径，信访制度作为一种补充性的行政救济制度与新中国共存了半个多世纪，随着社会和经济的发展，曾经发挥过重要作用的信访制度目前存在着许多的问题，信访潮的产生就是明证。本文就对信访潮产生的原因和完善我国的行政救济制度进行探讨。

一、信访的历史渊源和现状

（一）信访的历史渊源

我国信访由来己久，据考证，古代最早出现的类似信访的活动可追溯至原始氏族公社末期的尧舜时代，在尧舜时代主要设立“诽谤之木”与“敢谏之鼓”，并且设有“纳言”一职，这是信访问题最早雏形，此后在历史发展的过程中信访活动逐步形成为一种制度。例如：西周时期周王设立“路鼓”和“肺石”制度；秦汉时期的“公车司马”与“诣阙上书”；魏晋时期的“登闻鼓”与“华表木”；明清时期的“叩阍”和“上控”。

这些制度在反映民意、受理冤狱、监督司法等方面发挥了重要作用，有助于缓和阶级矛盾、维护社会秩序。

（二）信访的现状

我国真正意义上确立信访制度是在二十世纪五十年代，一直延续至今。根据学者的研究，它大致可以分为三个阶段：一是1951年至1979年的大众动员型阶段，二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段，三是1982年至今的阶段。信访在建国初期的大众动员阶段以及文革后的拨乱反正阶段都发挥着不可取代的积极作用。随着经济的发展、社会管理的复杂化，信访制度也发生了本质的变化。自2000年以来，信访数量一路高涨，信访内容发生了变化，绝大多数的信访案件涉及土地纠纷、职工下岗、民工讨薪等，这些成为了信访案件中的重难点，也是信访案件上升的主要领域。

二、信访潮产生的原因分析

根据《中国法律年鉴》的资料显示，每年的信访有400万至600万件并由持续上升的态势，相比之下行政复议和行政诉讼的数量非常的少，每年约10万件，在信访和行政复议、行政诉讼之间，民众做出了明显的取舍。信访潮产生的原因有以下几个方面：

（一）社会：组织形式转变，利益纠纷增多

80年代中叶以前信访生存的社会条件是单位社会，一个单位就是一个社会，由于单位领导掌握着经济与政治的大权，人们的利益主要来自权力的分配人们产生纠纷的概率不高，且大量的纠纷在单位内就消化了。

80年代中叶以后，单位的衰落导致单位为中心的社会逐步解体，与此相应的是以契约为中心的社会的发生与发展。单位社会向契约社会的转型产生两个重要的社会后果：一是人们的关系类型发生了根本的改变，在单位社会里，人际关系的主要类型是权力服从关系，而在契约社会中人们是平权的关系；二是产生大量的纠纷，在权力服从型的关系中，许多矛盾被权力所掩，因此外化出来的纠纷很少，而在平权关系的契约社会里，双方发生纠纷的概率很大且不易解决。

纠纷的增多并不必然导致信访，但是在法制不健全的情况下，民众被迫走上信访之路。

（二）司法：信访门槛较低，司法权威消解

1982年宪法第四十一条规定：任何公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申述、控告或者是检举的权利。信访权只是一个通俗的说法，它在宪法第四十一条中表现为所提到的批评权、建议权、控告权、申诉权。困扰行政复议制度主要有三方面问题：一是行政复议都是各级政府内部的法制部门负责办理，缺乏独立性；二是程序不公开，缺少诸如法院公开开庭、提供证据、辩论等一整套程序，甚至一般的听证程序也罕有；三是行政复议虽然比行政诉讼范围广，但仍然受到很多限制。行政诉讼也存在着法律上的障碍，《行政诉讼法》明确将抽象行政行为、内部行政行为、国家行为、终局行政行为，如行政法规、规章等排除在复议、诉讼范围之外，享受着特殊的“司法豁免权”，这是被政府侵权的公民和法人告状无门不得不寻求信访的重要原因。

然而信访的特点：范围非常广、形式多样、程序不够规范、信访人没有资格条件的限制，在一定程度上成为了信访的优势。典型的例子就是“涉诉信访”，政府在这类的案件中起着超级法院的作用，成为了解决纠纷的核心，极端的就成为了最终的纠纷解决机构。既然非司法救济可以动摇司法救济的权威性，那么这种情况的存在只会鼓励更多得人走上信访的道路。

（三）国家：强化信访权威，“引导”民众信访

近几年来，对于信访改革有着取消说、弱化说、强化说等，国家在《信访条例》等官方权威文件中表现为强化信访的倾向和做法，主要表现在三个方面：

其一，在机构设置上面，从中央到地方，各级党委，人大，政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，而且他们之间也没有严格意义上的隶属关系，在此基础上实行层层转办无疑只会带来更多的纠纷。这里要强调的一点就是有的地方法院成立了专门的信访机构，而主导这些机构的大都是法院的行政领导，这样信访人带来的政治压力就会由院长转嫁到经审法官的身上，影响司法公正，消解了法律的权威性。

其二，在信访部门的权利配置上，比较1995年与2005年颁布的信访条例，2005年的信访条例第六条明确规定“县级以上人民政府信访工作机构督促检查信访事项的处理；研究分析信访情况，开展调查情况，及时像本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”。

从国务院颁布的新的《信访条例》中可以看出信访机构增加了督办权和建议权，信访机构的权力得到了强化，信访的实权化把社会的中所出现的问题引向上访，直接导致“信访潮”的出现。

其三，信访责任追究制度，新的《信访条例》改变了以往“分级负责，归口办理”信访工作原则，修改为“属地管理、分级负责”，强调了信访事项属地管理的优先原则，明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用，并添加“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系”。

不可否认，新的《信访条例》的初衷是为了减小越级上访、进京上访的压力，把信访的问题解决在“源头”，而地方政府面对来自上级的压力为了控制信访量，有的采取截访、拘留、劳教、送精神病院等强硬手段，而这些非法的强硬手段也正是民众继续上访、重复上访的问题所在。

（四）民众：人治传统作祟，信“访”而不信“法”

2004年《南方周末》的报道显示，信访案件的解决率仅为千分之二，但是民众仍然热衷信访救济，这种热衷并非是理智的。耶鲁法学院的丹·卡汉和哈佛法学院的卡斯·桑斯坦提出当面对问题时，人们更容易偏向那些让他们在潜意识里觉得“易于接受”或是符合他们文化习惯的解决办法。这种“文化性”的“适感”不仅可以促使人们在明知道某条途径效率较低的情况下依然选择它，也可以在更深层次上影响人们的判断力，使得他们从根本上认為那些更“易于接受”的方法是更有效的。

新中国成立之初和文革动荡后，信访制度在解决参政议政、社会矛盾起到了非常重要的作用，加上我国司法环境、官本位、人治让民众更易于接受非规范性、冲突性较低、可以调解的信访。

三、完善我国行政救济制度的对策建议

“有权利必有救济”，当公民的合法权益受到行政权利的侵害后，法律应当赋予公民寻求和获得救济的渠道。在信访大行其道的当下，作为补充性的行政救济制度应该予以保留，并不是弱化、强化这样的程度问题，而是把它纳入法治化的轨道。

（一）加强立法，树立司法的最终权威

我国目前的信访几乎都与司法救济的缺陷有关：一是相当的信访是法院不受理、当事人投诉无门才走上信访之路的，这是司法不作为或司法无权作为所引发的上访；二是信访中涉法上访占了相当的比重，据统计有的地方竟占到95％，这是司法救济不畅、不充分所引发的上访。因此，当前首要的任务要改革司法制度，给予更多、更彻底的司法救济，将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。

（二）完善行政复议和行政诉讼制度

目前我国《行政诉讼法》把抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，但是抽象行政行为也可能侵害行政相对人的合法权益，因此，抽象行政行为也应当纳入行政诉讼的受案范围。其次，在行政复议方面，扩大行政复议的范围，行政机关处理工作人员的内部行政行为也应当允许通过行政复议的途径予以解决。改变行政复议的审查方式。改变目前书面审查的方式，应当公开进行，但是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。

（三）信访案件进行合理分流

2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、 提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”这一纲领性的文件表明了行政复议、行政诉讼作为“法定途径”在救济渠道选择上的优先性，也明确了行政机关及其工作人员尤其是信访机构将某些信访事项“分流”到行政复议、行政诉讼渠道的义务。2005年的《信访条例》第14、21条贯彻了纲要的精神，要求信访工作机构对于属于已经或依法应当通过行政复议等法定途径解决的信访事项不予受理并同时告知信访人行政复议等法定途径。这些规定明确了信訪工作机构确定了如果信访人已经通过行政复议、行政诉讼渠道解决行政争议，为了避免在行政系统内部或者是与法院产生不同的处理结果，信访工作机构对这种信访事项应当不予受理，对于信访人应当通过行政复议、行政诉讼解决行政争议，信访工作机构也应当不予受理并告知信访人行政复议、行政诉讼的途径。只有这样信访案件才能进行合理分流，遏制信访洪流。

现代信访是具有中国特色的行政救济制度，它设计的初衷是作为“民情上达”的工具，在我们的现实生活中扮演着重要的角色，但是在信访大行其道的当下最重要的是把它纳入法治化的轨道。

参考文献：

[1]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报,2006(1).

[2]张泰苏.中国人在行政纠纷中为何偏好信访？[J].社会学研究,2009(3).

[3]于建嵘.“信访综合症” 背后的潜规则[J].人民论坛,2010(5).

[4]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛,2005(5).

（作者简介：吴娜（1987.12-）, 女, 湖北省武汉市人, 硕士在读, 华中师范大学 管理学院, 研究方向：电子政务与政府信息化。）