IT治理模式及影响因素:一个基于中国电子政务实施的多案例研究

孙宝文，王天梅

(中央财经大学信息学院，北京 100081)

一、引言

中国电子政务建设经过10余年的不断磨砺与革新，已逐步走出“关注技术”为主的初期发展阶段，进入深化整合的“制度重于技术”［1］的重要发展时期。跨流程、跨部门、跨组织的电子政务应用项目比重日益增大，技术结构与组织结构的深度融合被提到重要议事日程，电子政务实施中的制度安排研究，尤其是决策制度安排研究势在必行。

IT治理是组织在IT应用过程中，为鼓励期望行为而明确的决策权归属和责任担当框架［2］。早在1978年Ein-Dor就在《Management Science(管理科学)》上发表论文建立了基于组织环境变量的MIS成功模型，认为作为完全可控变量的IT决策权分配对管理信息系统成功有一定的影响作用［3］。直到20世纪90年代末期，Brown提出的“治理”一词才出现在信息系统的顶尖杂志上，该论文讨论了信息系统治理的主要模式，以及影响治理模式形成的主要组织变量［4］。近期，麻省理工大学的Peter Weill教授也基于资源基础理论、行为理论以及战略理论，通过对组织信息技术活动中的权力和责任的配置［2］、权力分配模式的影响因素及绩效的深入研究，认为信息技术作为组织的重要资源，治理是促进其价值实现的关键［5］。可见，IT治理，做为IT项目实施中的决策制度安排研究，探讨了提升IT项目的投资价值，降低投资成本，有效利用现有资源，规避项目实施风险的有效途径。然而IT治理毕竟是新生事物，其主要研究结论大多建立在对企业组织的研究基础上，虽然少数研究涉及政府组织，但由于各国政府治理模式的差异，使得研究结论往往流于表面，缺乏对深层次问题的理性推断。因此，深入研究电子政务实施中的IT治理问题，有利于IT治理理论在政府管理部门的进一步的拓展，也能为解决电子实施中复杂的管理问题提供理论层面的解决思路。

本文主要在回顾和总结IT治理模式的研究成果的基础上，提出能够刻画和解释电子政务实施中IT治理模式分析框架，然后采用跨案例研究方法，收集和整理中国6个地方政府的87个电子政务项目，对电子政务实施中IT治理的实践状况做出描述并揭示其基本特征，并探索性的研究典型IT治理模式及其形成的主要原因。

二、IT治理模式的分析框架

(一)文献综述

IT治理模式指组织制定IT决策的权利部署方式，也是IT治理理论研究中的核心部分。早期的研究［6］认为IT决策的权利部署分为两种基本方式，即集中式和分散式，其中集中式治理是将所有IT决策权集中在组织的信息管理部门，而分散式治理则是将所有的IT决策权分配到各个业务单元或者流程中去［4］。然而由于这两种模式过于极端各有其优缺点，集中式治理有利于统一IT标准，有利于实现规模经济效应和协作能力，但是缺乏对业务需求的深入捕获，而分散式治理由于允许各业务部门共同参与方案制定的决策，有利于快速的响应和满足业务单元的个性需求，但是在组织范围内IT系统的协同和标准上难以取得统一［4，7-8］。

随着组织与信息技术的相互渗透，面对着两种极端模式的弊病，一些研究拓展了模式的类型，认为在大型的多部门公司技术管理权采用集中模式，而技术的应用管理权则采用分散模式，并将这种模式命名为“联邦式”［9-11］。这种治理模式综合了集中式和分散式的优点，由集中的信息部门提供核心IT服务管理，而业务部门对各自的信息技术应用拥有决策控制权［12-13］。同时，另外一些研究也推翻了早期经验研究中关于公司内部使用一种统一治理模式的假设，认为针对不同的IT决策活动，应该匹配不同的治理模式［14］。例如 Olson研究了系统运营、系统开发和系统管理等活动的治理模式［15］，而Byrd则针对IT规划决策的治理模式作了相应的研究［16］。

与此同时，关于IT治理模式影响因素的经验研究也在进一步深化，研究的焦点问题是探索研究治理模式形成的组织因素，力图为组织的治理模式选择提供预测依据。Olson调研了美国43家雇员人数大于500人的公司，认为从行业或者规模等组织变量无法推断组织何时或者为何采用分散式治理模式［15］。Ein-Dor调研了对美国一个城市的53家企业，认为组织的集权程度与IT治理的集权程度有正相关关系，而组织的规模(以总收入而不以员工人数来衡量时)与IT治理的集权程度呈反向相关关系［17］。Ahituv调研了以色列的303家企业认为决策制定的集权程度与行业类型没有显著关系，而与硬件在地里位置上的分散情况有相关关系［18］。Tavakolian调研了雇员人数大于500人的52家美国企业，认为采用“防御性战略”的组织比采用“进攻性战略”的组织更加容易采用集中式IT治理模式［19］。Brown认为影响IT治理模式形成的组织因素是多重的，甚至因素之间还存在相互促进作用或者冲突作用［20］，该研究提出了4种IT治理模式和10个相互作用的因子，并将10种影响因素与4种IT治理模式匹配起来，总结了每种治理模式的影响因素。在Brown的后续研究中，认为尽管组织层面的因素影响治理模式的选择，但是由于信息技术在组织内的广泛使用，业务部门层面的影响因素也成为治理模式选择的重要依据［4］，并在论文中进一步针对跨部门的IT服务(比如系统开发)，提出了混合型IT治理模式的6个影响因素［21］。Sambamurthy采用多重影响因子理论，通过实证研究得出以下结论:①处在增强型权变环境条件下，组织倾向于采用或集权或分权的IT治理模式;②处在冲突型权变环境条件下，组织倾向于采用联邦式的IT治理模式;③处在主导型权变环境条件下，组织倾向于采用集权或分权的IT治理模式。这些研究认为影响IT治理模式形成的主要因素很多，主要包括组织的行业和规模、组织结构和集权程度、组织的文化氛围、组织的战略、IT的重要程度等，同时，这些影响因素还来源于组织的不同层级［14］。

直到2004年，麻省理工学院的Weill教授在上述研究的基础上，再次对IT治理模式及其影响因素进行了更深入的探索［2］。一方面将IT决策分为5种关键决策项:即、IT原则、IT架构、IT基础设施、业务应用需求和IT投资;另一方面提出“治理原型”的概念，并将治理原型划分为6种类型，即业务君主制、IT君主制、封建制、联邦制和双寡头制和无政府制，并在此基础上建立了IT治理安排矩阵，作为深化IT治理模式研究的工具。Weill的研究通过对全球范围内23个国家的256个组织的实证研究，形成4个主要结论:①企业的IT治理有几种典型模式，模式的采用与决策项类型相关。例如大多数企业的IT架构和IT基础设施的决策项采用IT君主制;IT原则较多的采用双寡头制;业务应用需求较多的采用联邦制和双寡头制;IT投资则比较多的采用业务君主制、联邦制和双寡头制。②非营利组织与营利组织的治理模式之间存在显著的不同之处，例如多数非营利组织的IT架构决策项更多的使用双寡头制，其它类型的决策项更多地采用业务君主制和联邦制。③综合考虑成本、增长率和灵活性等多个绩效目标，联邦制在提供5种决策的输入上最为有效，有利于广泛权衡公司高层管理者和业务管理者各方面的需求。④不同组织的IT治理模式存在许多显著的差异，这些差异主要来自于企业不同的战略和绩效目标、组织结构、IT治理经验、组织的规模和多元化、以及所处行业和区域的差异。Xue(2008)在Weill的研究基础上，细化了IT投资决策的过程。基于对中国6个公立医院54个IT投资项目的探索性案例研究，识别了7种类型的IT治理原型，及其典型的治理模式，并探讨了影响IT治理模式形成的3个主要因素，即IT投资特征、组织的外部因素、内部因素［22］。

Rainey早在20多年前，就讨论了公共部门和私有部门至少在3个方面存在不同之处:一是环境的驱动力和限制不同。二是组织的强制性行为和对利益的关注范围不同。三是内部的过程复杂性、授权机制和激励机制不同［23］。这些不同之处导致了信息系统管理中的诸多不同之处，近年来多数学者也就这一问题进行了类似研究［24-31］，综合这些研究的主要观点，本文认为公共部门和私有部门的信息系统建设与管理存在诸多不同之处，①信息系统建设目标不同，相对于私有部门对经济效益的考虑，公共部门由于更加关注“公共利益”，因而系统建设目标更加广泛;②管理者的态度差异，相对于私有部门的基于市场竞争压力的积极主动性，由于缺乏激励机制和奖惩制度，公共部门的信息系统建设和管理通常是被动的;③绩效衡量方式不同，相对于私有部门对成本和收益的考虑，由于缺乏可靠和明确的绩效评价方式，公共部门系统建设绩效更多的关注投入和预算而不是关注产出。这些重要的不同之处导致了公共部门或政府组织与私有部门在信息系统建设和运营过程中的管理方式和决策行为上的显著差异，也导致了治理模式会存在显著差异［32］。

因此，IT模式及影响因素的研究成果在电子政务研究领域存在以下两个局限性。

第一，研究工具的局限性。IT治理安排矩阵作为研究工具为IT治理模式的研究提供了一种多维的研究视角，将治理原型、关键决策项、决策的输入阶段和制定阶段集于一个安排矩阵中，为多样化的IT治理模式研究提供了清晰的研究思路。但是该研究工具在用于电子政务治理研究时存在三个问题，①由于治理的原型是完全基于公司治理结构的基础上提出的，忽略了政府组织和公司组织在治理结构上的差异。对政府组织，尤其是中国政府组织缺乏针对性。②5种类型的IT关键决策项的划分充分考虑了企业组织信息技术投资的特点，但将IT投资与其它4种类型的决策项并列的划分方式，并不适用考察我国政府电子政务建设项目的实施。③IT治理安排矩阵仅仅考虑了IT项目启动和立项阶段的决策权利分配问题，缺乏对IT项目建设和运营阶段中关键性决策权力分配问题的关注。因此，为了深入研究电子政务实施中的IT治理模式，有必要针对政府组织的特点改进治理安排矩阵。

第二，研究结论缺乏中国情境下的适用性验证。上述研究均基于对美国及其他发达国家的公司及少数公共部门IT治理的实证研究，形成了有关IT治理模式、治理结构和治理机制的研究结论，主要包括3个方面:①讨论了组织的IT治理模式从单一制到多样化的演化过程和驱动力，从理论层面界定了多种IT治理模式的类型及其有效性。②从环境层面、组织层面、业务层面讨论了IT治理模式形成的影响因素，为组织的IT治理模式选择提供了理论依据。③深化了IT治理模式研究，从治理结构和治理机制的层面描述了保障IT治理绩效的核心要素。这些结论虽然得到了多数学者的认同，但是由于这类研究大多采用了探索性案例研究的方法，大部分研究结论均来自对发达国家企业组织案例的总结，因此，多数研究结论缺乏在中国情境下政府部门电子政务实施的适用性验证。

(二)IT治理模式分析框架的提出

基于上述研究，本文提出了电子政务实施中IT治理模式(以下简称电子政务治理模式)的分析框架，如图1所示。电子政务治理模式是治理的重点，其核心是对关键性电子政务项目的决策权力安排和责任部署。电子政务治理模式做为电子政务治理结构设计的基础，能够有效弥补现有组织结构的不足。同时，电子政务治理结构安排和治理机制设计为治理模式的实现和有效运转，以及治理绩效的提高奠定了重要的基础。当然，由于电子政务的实施进一步促进了技术结构和组织结构的深度融合，电子政务治理模式的形成受到多种组织因素的影响。

图1 电子政务实施中IT治理模式的分析框架

1.电子政务关键决策项分析

政府组织的基本功能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，由于其具有的复杂的多目标体系，电子政务实施过程远比企业组织的信息系统实施过程复杂许多。Weill研究的IT治理模式仅仅描绘了组合IT项目的启动和立项阶段的关键决策，而IT项目实施的建设阶段和运营阶段作为IT项目不可分割的重要运作阶段，直接影响着IT的实施成效［33-37］。根据Cooper对IT项目实施过程特征的分析［35］;Irani对 IT决策特征的总结［38］;Andersen和Caudle对公共部门IT应用中管理问题的研究［39，29］;Tseng 对电子政务实施中关键性管理问题的探讨［40］;以及国内电子政务建设的实际情况，对Weill的IT决策类型划分［2］进行了调整，本文认为一个典型的中国市一级政府部门电子政务决策项应该包括5个类别，即战略规划类、管理系统类、应用系统类、数据库类、网络设施类，每个项目都将包含启动、立项、建设和运营四个主要阶段。同时，本研究联合《信息化建设》杂志社，通过对中国大陆地区除西藏自治区、江西省以外的29个省、直辖市、自治区信息管理部门180位政府官员的调研，对电子政务决策项的主要类型及其在实施过程中涉及的关键性管理问题进行分析归纳，如表1所示。

2.电子政务治理原型分析

可以看到，各种类型的电子政务作为公共投资项目已经渗透到几乎所有的政府部门，因此不同的部门担负着不同的职能，拥有不同的决策权。目前我国的公共投资项目决策组织结构呈现出“纵横结合，以横为主，条块结合，以块为主”的结构特点。在中共中央和国务院的统一领导下，公共投资项目的决策机构沿纵向和横向两个维度分别设置了不同层级、不同功能的部门。项目决策组织分工的这种客观性是项目决策权分配多元化的必然性的体现。对于电子政务建设项目组织内的任何一个决策单元来说，它都处于层级型决策分工和功能型决策分工的交互链条之上。因此，任何一个电子政务实施的决策中都会出现身处不同职位的电子政务决策者。以一个市级政府部门为例，有可能参与到各种类型电子政务项目决策中的管理者包括四个行政级别8类角色，对每一类管理者的具体描述如表2所示。

表1 电子政务项目的分类及其实施中的关键问题

表2 参与电子政务决策的主要管理者类型

表3 电子政务治理模式的影响因素

借用Weill(2004)研究中对“治理原型”的界定，在本文中使用“治理原型”描述拥有电子政务决策权和参与电子政务决策的人员的组合方式，例如联邦制、业务君主制等。在不同类型的电子政务决策项目中，可能会有不同的管理角色参与到决策中来，因此，在电子政务项目的实施过程中会形成多种形式的电子政务治理原型。

3.电子政务治理模式及影响因素分析

电子政务治理模式是关键性电子政务决策项的权利分配形式，即关键性决策项与治理原则的匹配方式。由于电子政务决策项目的类型、特征、涉及范围不同，以及不同政府组织部门的内外环境变量和管理变量的交互作用，决定了不同的电子政务决策项匹配不同的治理原型，因而会形成多种形态的电子政务治理模式。

本文的电子政务治理模式研究继承IT治理模式研究的思路，从两个方面进行拓展研究。一方面识别主要的电子政务治理模式。由于电子政务项目的差异和治理原型的多样化，电子政务治理模式的识别将依赖于治理安排矩阵，本文在Weill的IT治理安排矩阵［2］的基础上做了一些调整:纵轴是由参与电子政务决策的主要角色构成的治理原型的类别;横轴分为两层，第一层将电子政务决策项划分为5种类型，第二层是针对各类电子政务决策项，基于电子政务实施特点划分的4个关键环节;方框中填写的不同类型电子政务决策项在不同阶段采用的电子政务治理原型(获得数据的治理安排矩阵如表7、表8所示)。

另一方面将探索电子政务治理模式形成的主要原因。关于IT治理模式形成的影响因素分析从最初的单因素分析到目前的多因素分析，已经形成了一定的研究基础。多数学者认为，IT治理模式形成的主要影响因素包括组织所处的行业和地区、组织的规模、组织文化、组织结构、组织战略、组织的绩效目标、IT治理经验、IT的重要性。归纳前人的研究结果［2，4，14，22，45］，可以看到，现有研究提出的关键影响因素，可以分为3类，一是外部因素，例如行业背景和区域特征;二是内部因素，例如组织规模、文化氛围、组织结构、组织战略;三是IT管理因素，例如IT治理经验、IT重要性、IT投资特点等。由于政府组织在上述3个方面存在区别于企业组织的特征，以及中国政府组织的特殊情境，在行业背景、组织结构、组织战略等因素上缺乏一定的可比性，本文基于前人的研究基础，仅从外部因素、内部因素、电子政务投资特点三个维度归纳了12个影响因素如表3所示，本文将通过进一步的案例研究，探讨这些因素对电子政务治理模式的影响程度，以进一步探索治理模式形成的关键所在。

三、研究方法与资料收集

(一)研究问题设计

根据本文的研究内容和研究主旨，以下将采用多案例研究法，通过对国内6个政府部门电子政务项目实施过程中电子政务治理的实践状况分析，总结归纳以下研究问题:

第一，电子政务关键性决策项是否可以划分为5种类型，这些类型决策项在实施过程中的主要治理原型有哪些，形成的电子政务治理模式有哪些?

第二，外部环境、内部环境、电子政务投资特点是否影响电子政务治理模式的形成?如果是，如何影响电子政务治理模式的形成?

第三，是否依据电子政务治理模式安排电子政务治理结构、设计治理机制?电子政务治理结构和治理机制的有效性如何?

(二)研究变量界定

界定研究变量是研究从“概念化”至“操作化”的桥梁，是实施研究行动的起点，在整个研究过程中具有重要作用。本文涉及的主要研究变量分别界定如下表4所示。

表4 研究变量的界定

(三)数据收集过程

在我国政府机构的省市县乡四级管理体制中，地市级政府从职能上扮演了重要角色，地市级政府不仅要贯彻落实省级以上政府的各项法规政策，为上级提供决策支持，向下级(县、乡级)政府传达上级的政策文件，提出指导意见，还要直接面向企业和公众提供公共服务，这也决定了在推进电子政务建设过程中，地市级电子政务建设的重要性［56］。然而目前地市级横向电子政务发展相对纵向电子政务发展滞后的现状，促使本文产生了深入探究其电子政务治理状况的动机，为此，本文选择地市级政府部门作为主要研究对象。

数据收集过程经历了6个月，包括3个主要阶段:

第一阶段从2008年11月初到12月底，为数据收集的资料准备阶段。这一阶段有两项主要工作，一是收集地市一级政府部门电子政务建设的二手材料，了解其电子政务建设基本情况。包括12份地市级政府官员关于电子政务建设的会议交流材料(《信息化建设》杂志主办的电子政务会议)，地级市电子政务网站资料;二是与《信息化建设》杂志合作开展电子政务建设问卷调研，同时与相关电子政务研究人员和项目组成员进行了多次讨论。

第二阶段从2009年1月到2月中旬，为访谈方案的设计阶段。这一阶段的主要工作在于整理第一阶段收集的资料，根据主要研究问题设计半结构化访谈问卷，同时将访谈问卷发送给3位从事电子政务实践的政府官员，和《信息化建设》主任记者预审，经过多次反馈，得到了可靠性(reliability)和有效性(validity)检测，形成最后的半开放式访谈问卷。根据多案例研究对研究对象要超过3-4个的要求［57］，在《信息化建设》杂志社协助和推荐下选定6个地市级政府部门作为主要调研对象。

第三阶段从2009年2月底到4月中旬，为案例数据的收集和整理阶段。这一阶段在《信息化建设》杂志的协助下，共调研了来自北京、上海、天津、河南、的6个地市级政府部门。每个案例访谈经过两轮，第一轮是基于开放式问题的访谈，第二轮是基于半结构化问卷的访谈，共进行了12次访谈，每次访谈的持续时间约为1小时到2小时。所有访谈情况都作了详细的记录，访谈过程中使用了数字录音笔。在进行案例访谈的同时，还从其他来源获取的一些有关访谈案例的二手数据，包括新闻资料和网站资料。

(四)数据基本情况描述

本次调研获取了6个政府部门有关电子政务治理的基本情况。调研对象的基本情况如表5所示，访谈对象分布在6个不同地区;每个案例的访谈人次均为2～3人，包括部门主管、信息主管、技术骨干;每个案例调研的电子政务投资项均超过10项(江苏除外)、开展电子政务的时间均超过5年、信息部门人员规模基本相当，在10～30人之间，因此可用以进行横向比较来发现问题。

本次访谈共获得6个部门87项电子政务决策项的治理情况的反馈信息，这些决策项的基本情况见表6，其中在类型栏中，根据表1的界定，将电子政务决策项的类型分为5类，其中，S.代表战略规划类，M.代表管理系统类，A.代表应用系统类，D.代表数据系统类，N.代表网络设施类，表中数字为电子政务决策项的各种特征的统计数据。

表5 调研对象电子政务实施基本情况

表6 电子政务决策项基本情况①本表统计有2个需要说明的问题，一是由于具体实践领域对电子政务决策项划分的差异，欠缺3个案例关于S和M类电子政务决策项投资规模的统计数字;二是A类电子政务决策项中，有4个决策项的启动投资来源既包括上级部门也包括地方自筹，故重复统计。

四、数据分析

(一)电子政务治理原型的识别

根据案例访谈的实际情况，将主要的政府信息主管角色进一步抽象为4种角色类型，一类是上级主管，指所辖市级单位电子政务推进工作的上级行政主管或者业务主管，例如负责信息化建设的省长、副省长或者办公厅主任;二是行政主管，指负责电子政务推进的本市最高领导和分管领导，主要指市长、副市长、秘书长等;三是信息主管，指负责本市电子政务建设的信息部门主管，例如信息办主任、办公室主任等。四是业务主管，开展电子政务建设的业务部门主管，例如人事局、民政局、发展改革委员会等部门的主管，以及负责电子政务财政拨款的财政局长或副局长等。根据资料整理情况，借鉴Weill的划分方式［2］，将电子政务治理原型划分为5种类型，各种类型分别由4种角色类型构成，具体情况见表7所示，其中“治理过程出现次数”是指该治理原型在本次调研的87个电子政务决策项的启动、立项、建设、运营阶段出现的总次数。

表7 电子政务治理原型

②为了更好了表达治理模式的路径，对治理原型进行编码，代码来自于治理原型的英文缩写，其中ADM-Administrator Monarchy、ITD-IT Monarchy、BUM-Business Monarchy、FED-Federal、DUO-Duopoly。

③在“治理原型出现次数”统计中，涉及8个决策项的18个阶段中的治理原型描述不清，未予统计。

(二)电子政务治理安排矩阵

表7所示的5种电子政务治理原型，在电子政务决策项的实施的4个主要阶段都有可能出现，因此，有可能构成625种电子政务治理模式，每一种电子政务治理模式都可以用路径表示，例如“ADM-FED-BUM-ITM”表示启动阶段采用行政君主制、立项阶段采用联邦制、建设阶段采用IT君主制、运营阶段采用业务君主制。根据电子政务决策项的类别，对本次调研获得的87个电子政务决策项的每个阶段采用的治理原型进行统计，形成电子政务治理原型安排矩阵和治理安排矩阵的细化表，如表8和表9所示，统计结果说明如下:

第一，尽管在本研究中，考虑到电子政务决策项涉及不同类型的管理问题，被划分为5种类型，但是结果显示，行政君主制(ADM)是各类电子政务决策项在启动阶段共同采用的模式;立项阶段的主要模式为联邦制(FED)，建设与运营阶段IT君主制(ITM)以绝对优势占据主要地位。

第二，本次调研的87个电子政务决策项中，受访者完整描述了其中73个决策项各阶段的治理原型，出现的治理模式共计19种，其中18个决策项的治理模式为“ADM-FED-ITM-ITM”;10个决策项的治理模式为“ADM-ITM-ITM-ITM”;6个决策项的治理模式为“ADM-DUO-ITMITM”;6个决策项的治理模式为“ADM-DUOITM-DUO”;6个决策项的治理模式为“ADMFED-BUM-BUM”;剩余27个决策项中有12个决策项出现4种治理模式，8个决策项出现4种治理模式，7个决策项出现7种治理模式。

第三，在对73个有效决策项的治理模式的统计上，发现A单位的15个决策采用5种治理模式;B的10个决策采用9种治理模式;C的12个决策采用6种治理模式;D的17个决策采用7种治理模式;E的10个决策采用1种治理模式;F的3个决策采用3种治理模式，治理安排模式有较大差异。

(三)电子政务治理模式的主要影响因素

在本次调研中受访者完整描述的73个电子政务决策项，出现了19种不同的治理模式，其中除了5种典型模式比较集中外，其余14种比较分散，可见总体来讲治理模式受到组织情境因素的显著影响，同时，73个决策项中的63%，即46个比较集中地采用了5种典型治理模式，可以认为这些模式的形成受到一些共同因素的影响。为了进一步探究典型电子政务治理模式形成的主要原因，有必要分析影响典型电子政务治理模式形成的主要因素。

基于文献，本文已经整理了影响治理模式形成的3类12个主要因素如表3。在本次案例访谈，征求6个部门意见，并要求其就影响因素的重要性打分，结果表明3个主要因素影响电子政务治理模式的形成，一是外部环境的压力，二是组织的IT部门的影响力，三是项目需求的迫切程度，而地区的经济发展水平、项目的范围、投资规模、组织的集权程度等并非是影响电子政务治理模式形成的主要原因。同时，从电子政务决策项的启动模式可以看到均采用行政君主制，可见项目需求的迫切程度并非来源于业务部门的实际业务需求，而主要来源于上级行政部门的行政指示和战略部署，所以可以将外部环境的压力和项目需求的迫切性共同视为行政压力。因此，初步断定，行政压力和IT部门影响力是影响电子政务治理模式形成的主要因素。

表8 电子政务治理安排矩阵

表9 电子政务治理安排矩阵细化表

根据Dovifat的观点［58］，电子政务实施的4个阶段可以视为4个不同场景，每个场景中主要参与者的期望、利益形成了各自的提议，而参与者的权力和资源将影响讨论的结果。通过对73个决策项的治理模式分析，发现启动阶段全部采用行政君主制，显示了中国电子政务行政主导的典型特征;立项阶段作为关键环节，决定了决策项实施过程中的IT资源分配情况和部门利益格局的变化，这一阶段的治理原型存在一定分歧，其中43项采用联邦制、16项采用双寡头、11项采用IT君主制。因此，根据是否有高层管理者(上级主管和行政首脑)参与，将治理原型分为2类，并将治理模式归纳在两个表中，见表10和表11。

其中，表10归纳了立项阶段采用行政君主制和联邦制(治理原型中的参与者出现上级主管和行政首脑)的，涉及44个决策项的13种治理模式;表11归纳了立项阶段采用IT君主制、双寡头制、业务君主制(治理原型中的参与者由同一行政级别的管理者构成)的，涉及29个决策项的9种治理模式。

基于中国政府部门行政级别的重要性，本文认为采用行政君主制和联邦制立项，意味对决策项的重视，也意味着较大的行政压力;而立项阶段采用IT君主制，意味着IT部门的强势作用，因此这两个因素共同作用于电子政务治理模式的形成。如果假定电子政务治理模式是行政压力和IT部门影响力函数，则:

表10 立项阶段采用联邦制和行政君主制的电子政务治理模式

表11 立项阶段采用IT君主制、双寡头制、业务君主制的电子政务治理模式

电子政务治理模式=f(行政压力，IT部门影响力)

基于案例资料的进一步分析，本文认为4种典型电子政务治理模式受行政压力和IT部门影响力的情况，因此存在有关电子政务治理模式影响因素的4个结论，即:

模式1:ADM-FED-ITM-ITM=f(行政压力大，IT部门影响力强)

模式2:ADM-FED-BUM-BUM=f(行政压力大，IT部门影响力弱)

模式3:ADM-ITM-ITM-ITM=f(行政压力小，IT部门影响力强)

模式4:ADM-DUO-ITM-DUO=f(行政压力小，IT部门影响力弱)

模式1的形成显示了较大的行政压力和IT部门的强势作用，也说明了IT主管的重要性;模式2的形成依赖于较大的行政压力和弱势的IT部门，也意味着某些政府部门电子政务实施中IT主管缺位的现实;模式3显示了IT部门的绝对强势作用，也对IT主管提出了更高要求;模式4在立项和运营阶段出现了双寡头制，说明在较低的行政压力和弱势IT部门的环境下，业务主管参与的重要。需要说明的是，还有一种出现6次的模式“ADMDUO-ITM-ITM”，与模式4非常类似，只是在运营阶段采用IT君主制，由于运营阶段相对而言认为较为单一，冲突不大，因此可将此模式的影响因素视为与模式4等同。

(四)电子政务治理结构和治理机制

政府组织的内外部环境变量以及其他管理变量相互作用的结果，形成了电子政务治理模式。电子政务治理模式做为电子政务治理的核心，是电子政务治理结构安排和治理机制设计的基础;而电子政务治理结构作为治理机制的外在表现形式，治理机制作为治理结构的内在动力基础，两者的相互作用成为电子政务治理模式有效运转的保证。治理模式、治理结构和治理机制的共同作用体现了电子政务治理能力［5］。

需要说明的是，根据对本次案例访谈资料的整理，发现获取6个政府部门的有关治理结构和治理机制的资料非常有限，并且与Weill对西方组织的研究结果存在较大差异［2］。在Weill的研究中，高级管理委员会、IT主管组成的IT领导委员会、IT成员参加的流程团队、架构委员会等均是西方组织IT治理结构安排中较为有效的形式。而高级管理层的公告、IT治理办公室等则是较为重要的IT治理的沟通机制。虽然与西方IT治理实践类似，中国电子政务治理实践中，已经存在多样化的电子政务治理模式，但尚未看到与治理模式相匹配的较为成熟的治理结构和治理机制。

根据本次案例访谈资料，仅有两个较为典型的制定电子政务决策的传统治理结构，一是由行政主管参与的政府办公会，制定战略类、管理类电子政务决策项的关键性决策;二是由各部门主管和IT主管参与的部门办公会，制定技术类、系统架构类电子政务决策项的关键性决策。针对不同类型的电子政务决策项，具体运作方式差异较大。同时，由于现行的政府组织结构是以专业来划分的，它为不同的部门设置了管辖的权限，并以部门为边界进行考核、评估和奖励，部门只会关注本部门边界内的事务。因而对于跨部门的电子政务决策项，激励机制和监督机制效果并不明显。虽然目前多数部门推行的联席会议制度可以称为较为正式的沟通机制，在部分政府部门起到了关键性的沟通作用，然而由于该制度的不成熟性，对于电子政务实施过程中的关键性问题，沟通效果难以保证。

五、结论与讨论

本文通过对中国6个地方政府部门的87个电子政务决策项的治理状况进行跨案例研究形成以下研究结论，讨论如下。

(1)有关电子政务治理模式。本文归纳的5种类型电子政务决策项，在6个案例中均出现，多数表现为跨部门、高投资。与 Weill的研究［59］类似，存在5种治理原型，治理原型均由同一行政级别和跨越2～3个行政级别的管理者构成。但与Weill的研究不同的是，电子政务治理模式的形成与关键性决策项的类型没有明显关系，不同类型的电子政务决策项在相同部门大多采用相同的治理模式;与Xue基于中国公立医院的研究［22］不同的是，在电子政务决策项的治理过程中，行政君主制(ADM)是启动阶段共同采用的模式，立项阶段的主要模式为联邦制(FED)，建设与运营阶段IT君主制(ITM)占据主要地位，可见行政首脑的决策地位不容忽视，IT部门也逐渐显示其重要地位，但是业务部门在启动和立项阶段明显参与不足。

(2)有关电子政务治理模式的影响因素。电子政务治理模式呈现出多样化化态势，73个电子政务决策项，出现了19种不同的治理模式，总体来讲治理模式的形成受到多种组织情境因素的显著影响。同时，发现63%电子政务决策项，比较集中的采用了5种典型治理模式，与西方学者的研究存在较大差异的是，投资特点、组织规模、组织集权程度、所处地域并非显著的影响这几个典型电子政务治理模式的形成，而行政压力和IT部门影响力是影响电子政务治理模式形成的主要原因，这两个因素的共同作用，是典型电子政务治理模式形成的主要原因，显示了中西方电子政务实施中治理模式形成的巨大差异。

(3)有关电子政务治理结构和治理机制。案例研究资料显示，即使是跨部门的电子政务决策项，治理结构沿用传统的行政结构划分，缺乏与治理模式相匹配的治理结构安排，信息化领导小组、联席会议制等治理机制尽管起到了一定的作用，但是由于缺乏足长期性制度化的协调，面对不同职责的划分和各种各样的利益冲突，在具体工作过程中仍然困难重重。因此，尽管多样化的电子政务治理模式在政府部门基本形成，但是由于治理模式既与决策项类型不匹配，又缺乏有效的生存土壤，相同治理模式的治理绩效存在显著差异，该结论进一步验证了Weill(2004)的研究成果［50］。

六、研究局限性与进一步的研究建议

IT治理是信息系统领域中富有挑战性的研究领域之一，无论是企业组织还是政府组织对其信息化过程中的决策制度安排有着迫切的实践需求。在我国，电子政务己经被赋予了促进行政体制改革和政府职能转变的重任，对电子政务实施过程中治理问题的深入研究意义重大。本文基于IT治理的现有研究成果，提出电子政务治理模式的分析框架，并采用跨案例研究形成了有关电子政务治理模式及影响因素的重要研究结论，是对IT治理在中国政府部门的探索性研究。但是本研究也存在一些局限性，进一步的研究重点将在以下三个方面有所深入。

第一，本文的案例研究主要基于地/市级政府部门横向电子政务决策项展开的。由于我国行政管理体制特点，不同等级的政府在横向协同方面的能力不同。从传统的科层制的金字塔结构来讲，越靠近上层，其垂直管辖能力越强，越靠近下层，其受上层垂直管辖的能力越弱。有必要在进一步的研究中，分析纵向电子政务决策项的治理特征，甚至展开对比分析，构建具有普遍意义的电子政务治理安排矩阵，形成更加全面的电子政务治理模式的结论体系。

第二，本研究通过文献及案例研究重点探讨了治理模式及其影响因素。但是如果能结合大量案例研究，并且从促进电子政务治理能力提高角度探讨治理模式与治理结构及治理机制的内在关系，可能会更有意义。

第三，本研究仅通过案例研究初步探讨了典型治理模式的治理绩效，研究结论可能具有一定的局限性。有必要在进一步的研究中，从治理结构、治理机制等多个方面研究影响电子政务治理绩效的关键因素，从而得出更意义的研究结论。

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