资源型城市发展的绿色转型——以河南省永城市为例

■ 周 璞

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

资源型城市发展的绿色转型
——以河南省永城市为例

■ 周 璞

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

资源型城市发展转型已经成为全球关注的重大命题和国家发展的重要战略。河南省永城市是典型的煤炭资源型城市，经济结构单一、生态问题严峻、人地关系紧张，2010年资源环境承载力出现3.48hm2/人的生态赤字，经济社会发展的绿色绩效低下，应着力从发展“黑、白、绿”三色循环经济、开展以采煤塌陷区治理为重点的生态环境建设、塑造“小生产、大生态”的土地利用格局三方面转变发展路径，并基于产业、生态、民生三要素完善管理政策与配套制度建设。

资源型城市；生态足迹；绿色转型；路径；永城市

资源型城市是指依托于自然资源（主要包括矿产资源、森林资源）的开采而兴起或发展壮大,并且资源型产业在工业中占较大份额的城市。资源型城市为我国工业化发展提供了大量的矿物能源与原材料,在全国城市的职能体系和经济社会发展进程中承担着举足轻重的角色。我国目前有以煤炭、有色金属、森工、石油等为主的资源型城市118个,占全国城市总数的18%,其中阜新、石嘴山、焦作、大兴安岭等44个城市被国务院确定为资源枯竭型城市[1]。在全国加快科学发展与经济结构调整的背景下,亟待加强对资源型城市转型发展的研究。

河南省永城市是典型的资源型城市,经济结构单一、生态环境恶化、人地关系紧张等一系列问题日渐显现,探讨其绿色发展转型途径,不仅有利于防微杜渐,避免其走向资源无序利用乃至枯竭的窘境,并且在转型途径、制度建设等方面的一些思考和建议,可为今后我国资源型城市转型发展提供借鉴。

1 永城市发展概况

永城市隶属于河南省商丘市,位于豫、鲁、苏、皖四省结合部,素有“豫东门户”之称。全市总面积2017km2, 2010年常住人口124万, GDP总量288.71亿元,三次产业结构比为15.7∶66.7∶17.6,其中工业总产值占GDP总量的61.83%。全市共90.42万从业人员,城镇就业人口7.71万,其中采矿业从业人员占城镇就业总人口的46.1%。市域内矿产资源丰富,已发现煤、铁矿、水泥用灰岩、水泥配料用粘土等17种矿产,煤炭为最具优势的矿产资源。永城市是全国六大无烟煤基地之一、豫鲁苏皖地区重要的煤化工基地,截至目前,共探明煤田面积716km2,煤炭资源储量32.43亿吨,另有约600 km2煤勘探区,预计可探明资源储量20亿吨。2010年生产原煤2160万吨,矿业产值达160多亿元。矿产资源开发在永城市经济发展中占主导地位,目前已形成了以煤炭开采为主,以电力工业、煤化工业、电解铝及铝加工业等相配套的工业生产体系。

2 永城市经济社会发展的绿色绩效分析

城市发展的不可持续主要源于城市经济社会发展与自然资源和环境消耗的冲突,通过定量测度一定区域内人类经济系统对自然生态系统服务的需求与自然生态系统承载力之间的差值可以反映区域的可持续发展状况[2]。由加拿大生态经济学家 William E.Rees提出的生态足迹法,能够较好地衡量和反映城市发展对资源环境的消耗水平。生态足迹表示在现有技术条件下,经济社会发展所消耗的资源以及吸收其产生的废弃物所需要的生物生产性陆地和水域生态系统的面积[3]。

计算永城市2010年的生态足迹和生态承载力,生物资源和能源消费账户如表1和表2所示,以土地和水资源承载力为主的生态承载力计算如表3所示。

表1 2010年永城市生物资源消费账户单位: kg、kg/hm2、hm2

表2 2010年永城市能源消费账户 单位: t、GJ/hm2、GJ/t 、hm2

表3 永城市生态承载力计算单位: hm2、hm2/人

综合生物资源与能源消费账户,永城市人均生态足迹为4.06hm2；根据永城市自然资源禀赋条件,其生态承载力供给为0.66hm2/人,扣除12%的生物多样性保护面积后为0.58hm2/人。通过供需对比分析,永城市2010年已出现3.48hm2/人的生态赤字,主要是由于化石燃料用地赤字造成的,水域用地也未能满足消费需求。基于经济社会发展与生态足迹大小两大要素来看,永城市人均GDP不足1万美元,但人均生态足迹已超出世界人均水平2.7公顷,说明该市是以高资源环境消耗为代价实现经济增长,属于生态亏空型城市。

尽管永城市目前尚处于发展初期,煤炭等资源储备近期内能够支撑经济社会发展,但从长远来看必定不可持续。从永城市目前发展实际来看,主要面临三大问题与挑战：一是经济发展过度依赖煤炭资源,就业压力逐步显现,城乡经济社会发展差距扩大；二是大规模矿业开采引发诸多矿山环境问题,生态环境恢复任务艰巨；三是城乡用地无序蔓延,采煤塌陷区面积广、形成快、治理慢,导致人地关系十分紧张。综上,永城市发展亟待绿色转型。

3 永城市发展绿色转型的战略途径

3.1 大力发展“黑、白、绿”三色循环经济

以结构调整为主线,拉伸产业链,引导产业结构向多元化方向发展：“黑色经济”以煤炭产业的综合开发利用为依托,打造煤电铝、煤化工核心产业,构建上下游联动、产品多元增值的新型工业结构；“白色经济”以面粉生产和深加工为依托,巩固完善“小麦—面粉—食品”产业链,发展壮大生态农业,带动农产品加工业；“绿色经济”以芒砀山等旅游景区综合开发为依托,加强绿化建设,发展休闲观光农业,将文化建设、旅游开发和观光农业有机结合。

大力发展循环经济,以生态产业为龙头,促进资源开采等传统产业的生态转型：利用科技进步推行清洁生产,在煤炭、建材、电力、化工等重点行业集聚区——沱南工业区,开展循环经济试点,培育一批资源综合利用示范企业,建设具有循环经济理念的生态工业园区；围绕优质、绿色、有机农产品生产,深入推进高效生态农业发展,加快农业科技示范园、生态农业园、生态农业示范走廊建设。

3.2 积极推进以采煤塌陷区治理为重点的生态环境建设

加强矿产资源开发速度控制,加快采煤塌陷区生态恢复治理,对采煤塌陷区的土地实行梯次动态复垦。根据采区内煤层赋存状况,合理布局回采工作面,厚薄煤层交替配采,实行建设与保护并重,预防与治理修复相结合。建立健全多元化投资机制,因地制宜,对采煤塌陷区采取不同的治理与开发模式。借鉴国内外经验,探索采煤塌陷区多元的治理与开发模式,如：浅层塌陷区挖塘造地模式、深层塌陷区水产养殖模式、煤矸石填充塌陷区造地模式、塌陷区旅游开发模式、林业开发模式、生态农业综合利用模式等。通过综合治理创造出具有经济、文化、科学、教育等多重效益的景观,使塌陷区恢复服务功能多样性。

3.3 塑造“小生产、大生态”的土地利用格局

小生产即推进产业集聚,减少生产企业占用土地,节约集约利用土地,尽量缩减建设用地所占比重。大生态即加快生态环境恢复治理,提高生态用地比重,使生态用地成为主要用地类型,从而有效保护和改善生态环境。推进人口向城镇集中,将因采煤塌陷丧失土地的农民向城镇、或新建的安置小区搬迁,与社会主义新农村建设有机结合；对现有工业集聚区进行整合,重点打造沱南工业区和神火工业园两大精品工业集聚区,实现工业向园区集中,提高工业用地效益。通过构造“小生产、大生态”的土地利用格局,兼顾保护生态环境、保障粮食安全和现代化建设,重点解决好保护与发展的矛盾。

4 配套制度建设与政策建议

4.1 加强产业转型的政策扶持与引导

配合永城市经济发展战略调整,首先应当进一步调整所有制结构,鼓励和发展非国有经济,进一步加强金融机构对中小企业的扶持,培育多元化的经济市场；其次,制定专门的城市发展转型规划,明确产业调整和升级的方向和目标,鼓励新兴产业和主导产业创新,在基础设施建设等公共投资方面和规划重大产业项目布局上优先考虑；在投资方面,要积极整合现有与城市转型工作有关的各类资金,制定相关投融资策略,在争取国家、省、各级部委资金的支持同时,开拓更多的市场融资途径；在空间政策上,利用土地利用规划和用地审批等手段,促进相关产业的集聚,提高产业竞争力,培育新的产业发展机会。

4.2 加快资源开发和生态环境补偿机制构建

由于永城市的煤炭企业属于省属、地市属行业主管部门,永城市政府难于直接参与产业的资源配置过程,企业对矿业城市经济发展、社会协调的带动与辐射功能较弱,使得在资源开发与利用的过程中出现目标选择与发展利益上的错位,造成资源浪费,同时采矿企业还将资源开发所造成的环境破坏转嫁给城市承担。因此,首先应完善政企合作机制,明确政府、企业在采煤塌陷区治理中的角色与职责,合理确定土地复垦金和环境保证金征收标准,并建立重大项目责任制；其次,改革现行的财政分配体制,从煤炭企业的社会责任考虑,建立煤炭企业对煤炭开采所引发社会问题的利益补偿机制,重新研究神火集团等企业所得税的分配方式[4]；三是依据《环境保护法》、《矿产资源法》、《土地管理法》等法律,结合本市实际情况,细化资源开发和环境保护的责权、技术规范和管理制度,出台相应的政策法规,推进矿山环境的综合治理。

4.3 推进民生事业发展和完善社会保障制度

民生改善是资源型城市转型发展的根本目的,永城市现处于早期发展阶段,城乡就业不足问题已逐步显现,防患于未然十分必要。一方面,要进一步改革、完善与户籍制度紧密关联的劳动用工制度以及医疗、养老、失业等社会保障制度,特别是失地失房人口的就业与社会保障制度,促进农村剩余资本和劳动力向中心城市集中并保证社会安定。另一方面,应积极推进以基础教育和职业技术教育为重点的教育事业,建立并完善以财政拨款为主、其它多种渠道筹措教育经费相结合的体制,鼓励企事业单位、社会力量以多种形式助学、办学,全面提升人口综合素质和就业能力。

[1]时慧娜，魏后凯.“十二五”时期中国资源型城市援助政策的调整思路[J].经济学动态，2011(2)：75-79.

[2] 杨红艳，杨耀，张军，等.生态足迹与生态承载力的计算分析——以2006年巴彦淖尔市为例[J].北方环境，2011，23(10)：86-89.

[3] 诸大建.基于PSR方法的中国城市绿色转型研究[J].同济大学学报，2011，22(4)：37-47.

[4] 荣西武，顾文选.制度创新与煤炭型城市可持续发展——以河南省永城市为例[J].城市发展研究，2011，18(8)：82-87.

F124.5(261YC)；F293(261YC)

B

1672-6995(2012)02-0039-03

2012-01-29

周璞（1987-），女，湖南省衡阳市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，理学硕士，主要从事资源环境承载力评价、国土规划等研究。