提高矿产开发利用效率之我见

■ 赵军伟

（中国地质科学院郑州矿产综合利用研究所，河南 郑州 450006）

提高矿产开发利用效率之我见

■ 赵军伟

（中国地质科学院郑州矿产综合利用研究所，河南 郑州 450006）

提高矿产资源开发利用效率对我国实现经济可持续发展和建设资源节约型、环境友好型和谐社会的目标意义重大，为此，应加强矿产资源开发利用效率评价研究和调查，加强矿产勘查和开发立项的管理，加强矿山建设与开发过程的监督，建立合理的矿山企业退出制度，实行矿业集约化经营，加强对现有技术经济水平条件下达不到开发要求的矿产地的保护，建立完善矿业领域节约资源能源与综合利用的指标体系，加强矿产资源高效利用的科技进步与创新和财税政策的支持。

矿产资源；开发利用；效率；保障措施；建议

经过建国以来60多年的建设与发展,我国矿产资源开发基本满足了国民经济的需要,近年来矿产资源开发难度加大,一些大宗矿产保证程度下降。总体来说我国矿业综合开发利用水平有了很大提高,但先进与落后并存,既有代表世界先进水平的大型矿山企业,也有众多生产技术和装备水平落后、利用率较低、环境负面影响严重的矿山企业,特别是小型矿山企业和小矿点；既研究取得了一些世界领先的矿产综合开发利用技术,同时也存在基础研究薄弱、综合利用技术研究实用化程度不高、研究创新能力不足、一些资源的综合利用技术尚未突破等问题；特别是矿山机械及自动化与矿业发达国家尚有相当差距。我国矿产资源“贫、杂、共伴生、难处理”的天然禀赋给采、选、冶等处理过程带来了一定的困难,也刺激并推动了资源开发利用的科技进步及观念和水平不断提高。

我国矿产品精深加工仍较薄弱,矿产资源开发利用产品的科技含量和附加值较低。相当部分矿山企业的生产尚属低层次的原料生产和加工利用,其产品档次较低。特别是非金属矿、建材类矿山,长时期以来,一方面大量出口非金属高品位原矿及其粗加工产品,大量消耗了矿产储量,加剧了生态环境的压力,却没有产生较好的效益；另一方面又从国外进口非金属矿的深加工产品,而这些深加工产品的价格往往比粗加工产品高出几十甚至几百倍[1]。2010年1～3月我国部分非金属矿进出口价格对比见表1。

2008年12月发布的《全国矿产资源规划（2008-2015）》明确提出了“矿产资源开发有序规范,资源开发利用效率显著提高,矿产资源持续供应能力不断增强”的目标。新发布的《矿产资源节约与综合利用“十二五”规划》也明确提出,把提高开发效率作为节约资源与增强保障能力的重要途径,全面提高矿产资源高效开发和节约利用水平。

我国经济社会的发展对矿产资源开发利用提出了更高的要求,在扩大生产能力,加大资源产品供应数量的同时,还要更加注重矿产资源开发利用的质量。提高矿产资源开发利用效率对我国实现经济可持续发展和建设资源节约型、环境友好型和谐社会的目标意义重大。

1 加强矿产资源开发利用效率评价研究和调查

表1 2010年1～3月我国部分非金属矿进出口价格对比（美元/吨）

我国目前尚无一套科学完整的矿产资源开发利用效率评价指标和评价方法。虽然1989～1990年、1995～1996年、2001～2002年进行过三轮全国性的矿产开发利用水平调查[2],但目前仅部分行业（如冶金矿山、有色金属）有行业性的回采率、选矿回收率指标统计数据。由于对矿产资源利用的重要指标如“三率”指标（开采回采率、选矿回收率、矿产综合利用率）、矿产资源产量及尾矿堆存利用情况的统计口径不一、数据不完整,有些数据各种来源相差很大、有的数据明显不能准确反映实际情况。研究矿产资源开发利用效率评价方法,准确评价我国开发利用效率水平,调查摸清现状刻不容缓。

2 加强矿产勘查和开发立项的管理

按照我国资源实际状况和矿产资源实际利用水平及可持续发展的需要,进一步理顺关系,加强矿产资源勘查质量管理,强化矿产资源开发利用监督管理,建立包括严格的勘查设计核查备案制度、勘查工作质量监督与验收制度、矿床工业指标核查制度、矿产资源储量评审备案制度、矿产开发利用方案审查制度、矿山设计备案制度、矿产资源储量年度监管制度、矿产资源综合利用评价与奖惩制度等完善配套的矿产资源开发利用监督管理制度。必须进行综合勘探、综合评价,没有进行综合勘探和综合评价的地质勘探报告不予审批。要通过对矿山开发的矿产综合利用方案进行严格的科学审查,在开发立项时没有综合开发利用方案或开发利用方案未实现资源保护与合理利用、综合利用的,不能批准颁发采矿许可证；严格控制高耗能、资源利用率低、资源浪费严重和缺乏“三废”治理与尾矿综合利用评价的矿山建设立项。

合理配置资源。进一步规范矿业权市场,制定矿业权人资质条件,提高矿业权市场准入标准。明确矿山资源配置的具体要求,大型矿区要列入国家矿产资源开发规划,优先配置给资源开发利用效率高的重点骨干企业,确保矿产资源的合理、集约、高效利用。对大型矿床严格执行整装开发,一个矿体只能设置一个采矿权,只能有一个采矿主体统一设计、实施开采方案。

3 加强矿山建设与开发过程的监督

建立矿产资源节约与综合利用统计报告制度。在县级以上各级国土资源行政管理部门,建立健全矿产资源节约与综合利用统计制度,完善矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率等指标构成的矿产资源节约与综合利用统计指标体系,改进和规范统计方法,确保矿产资源节约与综合利用统计数据真实、完整。实行矿产资源节约与综合利用年度统计报告制度,及时了解和发布重点企业、重点矿山、重点矿种资源节约与综合利用的现状和动态。

严格矿产资源勘查开发效率准入管理。将矿产资源节约与综合利用作为矿产资源勘查开发的重要准入条件。制定重点矿种开发利用的开采回采率、选矿回收率和综合利用率的准入标准。严格控制高耗能、低效利用、严重浪费资源和缺乏“三废”利用与尾矿综合利用评价的矿山建设立项。新建或改扩建矿山不得采用国家限制和淘汰的采选技术、工艺和设备。对综合利用方案执行较好的矿山企业,在同等条件下可优先获得采矿权。

加强矿产资源开发利用过程监管。现阶段在资源市场调控作用尚不明显、相关标准规范尚不完备、企业自律尚不到位的情况下,严格矿产资源节约与综合利用执行情况的检查。建立矿山企业年检制度,充分发挥执法监察队伍和矿产督察员队伍的作用。对企业的开发利用方案执行情况进行严格的年度检查,确保节约与综合利用方案的实施。特别要加强对矿产资源开发利用的“三率”和“三废”利用情况的监督管理。对未按批准的开发利用方案或矿山设计进行开采,开采回采率达不到设计要求的,责令其停止生产、限期整改,对整改后仍达不到要求的,要坚决予以关闭。完善矿产资源开发监管责任体系,建立多级联动的责任机制。充分发挥各级国土资源主管部门的监管作用,健全和完善市县级国土资源主管部门监管责任机制,实现监管任务到局、责任到人、监控到点。建立有效的矿产资源节约与综合利用社会监督机制,形成政府组织协调、行业协会支持、企业主体实施、事业单位支撑的运行模式。鼓励和支持行业协会在矿产资源节约与综合利用中发挥技术指导和服务作用。县级以上人民政府可以委托有条件的行业协会等社会组织开展促进矿产资源节约与综合利用的公共服务。鼓励行业协会在矿产资源节约与综合利用规划、标准的制定和实施,矿产资源节约与综合利用技术推广、统计、宣传培训和信息咨询等方面发挥重要作用。

强化矿产资源节约与综合利用社会监督和服务。各级国土资源行政主管部门要做好资源开发的组织、协调、服务工作；事业单位发挥技术支撑作用,组织开展基础调查评价、技术攻关和工程示范与推广项目的具体论证、参与有关管理措施的研究与制定等工作。行业协会要充分发挥桥梁纽带作用,为行业发展和项目管理提供咨询和信息服务,引导企业自律。协会要代表全行业的利益,加强对会员企业执行公约的监督和检查。开展行业资源利用行为考察与评比,建立诚信档案；发挥新闻舆论的监督作用。在各大媒体上公布企业的自律执行情况；协助政府有关职能部门加大对模范执行自律公约的企业的支持力度。

发挥企业的自觉自律及主观能动性。作为矿产资源开发利用的主体,企业是市场中真正起主导作用的因素。要按照资源优化配置、政府监督与企业自律相结合的原则,形成布局合理、分工明确的矿产资源节约与综合利用检测体系,推动矿业经济快速健康发展。进一步推进和完善矿产资源有偿使用制度,使矿山企业建立珍惜使用矿产资源的内在约束力。对以前以申请批准方式取得采矿权的,建议按矿山企业矿区范围内现保有储量核定收取采矿权价款,以促使其提高资源利用率。扩大循环经济和矿产资源综合利用的试点和示范工程,推广试点企业的经验和做法,对试点企业给予适当政策、资金支持,引导和带动其他矿山企业加强管理、改进技术,提高资源利用率。通过强化监督,使各项公约能真正得到贯彻执行。对那些违法、非法生产的小企业,行业协会应协助行政主管部门清理整顿,迫其退出市场。

4 建立合理的矿山企业退出制度

对出现重大安全和环境事故的矿山企业坚决实行责令整改直至关闭。

矿山企业资源枯竭闭坑或退出矿山开采时应对闭坑或转让后的资源清查、地质资料移交、环境保护后续处理、矿工权益保障等做出合理安排。此次矿产资源整合中,许多退出矿山的剩余资源及其它资产转让给大型企业时,被整合矿山的资源赋存状况、地质水文、开采程度等信息资料不齐,大型企业接手这样的矿山以后,要么花成本重新勘查明确,要么只能封存而终止开采,无论如何处置都会造成极大的浪费；被整合矿山的矿工去向、社会保障、工伤及健康保护等方面得不到合理安排；退出矿山在开发经营期间的股权、债务以及矿农关系等都来不及有效处置,往往留下一大堆麻烦在那里,最终让社会来埋单。因此,矿业立法中应强调矿山企业退出制度的构建。一方面,在矿山企业设立时就应当作出退出的安排。政府应将特定区域进行开发计划中到时的闭坑方案,作为矿山企业设立时审查的重要内容,企业做出的闭坑计划由企业作出承诺并与审批机关签订相应的矿业行政合同。这种事先行为,能给开发者一种责任承担的提前。另一方面,在法律中设专章规定矿山企业的终止。矿山企业在终止时对于环境的承诺、关于矿山水文地质与资源档案资料、尤其是矿业工人的安排以及土地复垦等许多方面均要予以立法,以此建立法定的退出机制。

5 矿业开发必须实行集约化经营

对大型矿床严格执行一个矿体只能设置一个采矿权,只能有一个采矿主体统一设计、实施开采方案。对已存在多家采矿主体的,应通过收购、参股、兼并等多种方式,对矿山企业依法开采的矿产资源及其生产要素、选矿的生产要素进行重组,逐步形成大型骨干矿业集团,这样不仅可以实施统一开采方案,减少矿界及保安矿柱的矿量损失,同时也有利于大大降低安全事故的发生。

我国的矿情是大中型矿床少,零星分散的小型矿床多,其中还有许多薄矿层、鸡窝矿、构造复杂的小矿体和大矿剩余的边角矿,其资源的充分回收也是提高我国矿产资源总体利用率不可忽视的一个方面。这类矿床（点）一般采矿场地狭小,由于它规模小、形态复杂、分散、变化大、资源接替性很差,所需投资少、生产经营要求灵活,不利于大型采矿机械运作,而适于小型矿山企业和个体采矿者开采,目前发展很快,但生产方法落后,安全条件差,资源回收率很低。为确保开采中的资源充分利用、环境保护和安全生产,同时避免非法矿产品扰乱市场竞争秩序,鼓励矿产品向资源利用率高的矿产加工和利用企业流动,可在矿产资源规划和管理中适当降低最低开采规模限制,通过弃小择大、弃弱扶强、小小联合、矿矿联合、矿厂联合、资产重组的方式,支持、引导大型矿业集团与中小采矿者以股权、矿权、资产、技术、产品包销等多种方式合作。另一方面也要坚决取缔无证非法采矿、不具备安全生产条件、浪费资源与破坏环境的“五小企业”。

6 加强对现有技术经济水平条件下达不到开发要求的矿产地的保护

根据资源赋存条件和现有技术经济水平,对达不到开发要求的矿产地,不予核发新建矿山采矿许可证,予以保护性封存,避免采富弃贫,破坏和浪费资源。矿产资源管理部门对达不到开发要求的生产矿山要加强监管,同时积极为矿山企业服务,建立开采回采率、回收率考核会诊制度,组织专家对企业提高回采率、回收率工作中遇到的重大疑难问题进行会诊,提出整改意见,淘汰落后的采矿选矿技术、方法,对采矿选矿技术、方法和工艺与矿体赋存条件不匹配的要进行调整改造直至关闭。对浪费、破坏资源的行为要及时制止并依法严惩。对矿产开发利用中共伴生的尚难利用的资源部分,应采取分采、分堆等保护性堆存措施,为今后开展利用创造有利条件。我国已探明的矿产资源中有相当数量是品质较低、目前技术经济条件下尚难利用的资源,鼓励通过加强矿产资源集中区的基础设施建设,改善矿山建设外部条件,利用高新技术,降低开发成本等措施,使经济可利用性差的资源加快转化为经济可利用的资源。

7 建立完善矿业领域节约资源能源与综合利用的指标体系

建立完善矿产资源综合利用的科学指标体系和评价指体系,包括矿产资源共伴生资源综合利用率,废石围岩利用率和尾矿利用率,煤矸石利用率,主要矿种的开采回采率、选矿回收率,矿产资源综合勘探、综合评价的指标；对企业上报的有关开采回采率、选矿回收率等数据确定由国土资源部门定期或不定期检查、验收,并有权进行奖罚。建立和完善矿产资源综合开发利用标准体系、矿山资源综合开发利用的经济指标体系和评估验证体系。采用科学的方法综合评价矿山企业综合利用的水平。按技术可行、经济合理的要求,评价、监督矿山企业综合开发和利用工作。

8 加强矿产资源高效利用的科技进步与创新

根据我国矿产资源共伴生复杂的特点,为实现矿产资源的节约与综合利用,我国应将矿产资源节约与综合利用技术的研发列入国家重大科技发展计划。鼓励企业开展自主技术研发,组织对优先发展技术分阶段攻关,提供一批可供推广的科技成果。持续开展对呆滞矿、难处理矿的利用技术研究和提高矿产资源价值的技术方法研究,对重大采选冶技术、矿产综合利用技术、节约与循环利用技术等进行先导性和示范性研究与开发,开展矿山环境破坏治理与土地复垦技术及示范工程的研究与推广,积极开展新能源、新材料矿产等非传统矿产资源利用技术的研究与开发,并积极向企业推广,推动行业技术进步和产业升级。鼓励企业开展矿产高效利用技术创新,同时也应看到,当前我国矿山企业普遍规模较小,即使少数大型矿山企业的规模也无法与国外矿业集团相比,缺乏自主创新的科研能力,所以国家还应组织并出资开展矿产资源节约与综合利用项目的产、学、研联合攻关,并保留一支稳定的、掌握现代矿业开发技术的矿产资源综合利用基础研究公益型科技队伍,为公益性地质找矿工作中的综合评价、综合利用及涉及资源综合利用矿业行政执法提供技术支持。

9 加强对矿产资源高效利用财税政策的支持

调整矿产资源税费政策,及时提出有利于推动矿产资源综合利用（包括表外矿、残矿）、提高资源回收率的政策,组织修订《资源综合利用目录》。积极鼓励矿山综合利用,中低品位矿产资源、二次资源的回收和综合利用。完善减免税收优惠政策,研究解决按矿石质与量实行级差税费,保证国家关于资源综合利用减免所得税、部分产品减免增值税、资源补偿费征收与回采率挂钩等政策法规的实施,形成与法律制度相衔接,完善系统的经济政策体系。

我国矿产资源品位低的矿情和矿产品大国决定了矿业生产必然产生巨量的尾矿。尾矿及固体废弃物的开发利用是发展循环经济的重要组成部分,及时出台相应的政策法规,建立激励约束机制是十分必要的。尾矿及固体废弃物资源化、减量化、无害化的目标与任务需政府、企业和社会多方面重视,良性互动,才能分阶段完成。

对于新发现或我国新开展工作的资源类型,如致密气、页岩气等,勘探之初,国家以财政补贴的形式同步设立科技攻关专项,加大对油页岩、油砂矿等非常规石油资源的基础地质调查投入,并在开发初期实行资源税及所得税减免政策,促进新资源类型的利用,并形成对常规资源的有序接替。

[1]张克仁，赵军伟，郝美英.矿产资源节约与综合利用研究[A].胡存智.全国矿产资源规划研究[C].北京：地质出版社，2009：339.

[2]国土资源部矿产开发管理司.中国矿产资源主要矿种开发利用水平与政策建议[M].北京：冶金工业出版社,2002:1-6.

[3]冯安生.加强矿产资源节约及集约利用的思考[A].2011年中国矿产资源节约与综合利用科技发展研讨会论文集[C].洛阳：中国地质科学院郑州矿产综合利用研究所,2011(5-6):1-3.

F407.1

B

1672-6995(2012)02-0046-04

2012-01-29

中国地质调查局地质调查工作项目“矿产资源开发利用效率调查与评价”（ 1212011088035）

赵军伟（1970-），男，河南省巩义市人，中国地质科学院矿产综合利用研究所副研究员，材料与化学工程学硕士，长期从事矿业政策、规划、标准及科技信息研究。