以激励机制促进矿产资源的高效集约利用

■ 贾文龙/冯 聪/范继涛

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

以激励机制促进矿产资源的高效集约利用

■ 贾文龙/冯 聪/范继涛

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

矿产资源节约和综合利用是建立资源节约型、环境友好型社会和加快循环经济发展的重要领域。构建以提高矿山企业资源综合利用能力和企业效益为根本目标的激励机制，有效推进矿产资源节约与综合利用工作，在转变矿业发展方式，促进经济结构调整的同时，为我国经济平稳较快发展提供有力保证。

矿产资源；综合利用；激励机制

2011年12月召开的“中央经济工作会议”提出,要“继续牢牢把握科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线,着力扩大国内需求,着力加强自主创新和节能减排,着力深化改革开放,着力保障和改善民生”。国土资源管理工作围绕“主题主线”,通过推进矿产资源节约与综合利用工作,有效地促进了矿产资源的高效集约利用,在转变矿业发展方式,促进经济结构调整的同时,为我国经济平稳较快发展提供有力保证。

我国历来重视矿产资源领域的综合利用工作,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国矿产资源规划（2008～2015年）》都对落实节约优先战略,推进矿产资源节约与综合利用工作提出了明确要求。2011年9月2日,温家宝总理在视察国土资源部时对国土资源管理工作提出的四项要求中,第一条就是大力推进矿产资源节约与综合利用,加强低品位、难选冶、共伴生矿产资源的综合开发利用,发展和推广节约与综合利用高新技术,开展矿产资源综合利用试点,完善矿产资源综合利用的激励机制。

1 如何理解激励机制提出的重要意义

矿产资源节约和综合利用是建立资源节约型、环境友好型社会和加快循环经济发展的重要领域。我国矿产资源特点是贫矿多、共伴生矿多,经过多年的开发利用后,我国已探明的矿产资源中,存在大量的因技术经济原因,尚未被开发利用的低品位、难选冶资源。受主观认识、采选技术水平和经济发展阶段等因素影响,长期以来,我国矿产资源开发过程中存在着“采富弃贫、采主弃副”等问题,总体开采回采率、选矿回收率和综合利用率比较低,浪费了宝贵资源,造成储量的快速消耗。这种粗放的发展模式违背了建设“资源节约型、环境友好型”社会的方针,限制了我国矿业产业实现可持续健康发展。

建立矿产资源综合利用激励机制的意义在于,实施以企业为主体的矿产资源节约与综合利用,降低资源综合利用成本,提高矿山企业“三率”水平,提升矿产资源的集约节约利用程度。在扩大资源供应来源,为我国经济社会可持续发展提供资源保障的同时,改变矿山企业过去长期存在的粗放型资源开发利用模式,转变矿业领域经济发展方式。

2 激励机制的主要内容

矿产资源综合利用激励机制以提高矿山企业资源综合利用能力和企业效益为根本目标,以技术创新为根本动力,以税收及其他财政政策为杠杆,以政府资金引导为手段,通过加强法制建设和标准体系建设,逐步建立政府大力推进、市场有效驱动、企业自觉响应,全社会积极参与的矿产资源综合利用工作模式和管理体系。

(1)设立专项,鼓励扶持矿山企业开展资源节约集约利用。2010年设立的矿产资源节约与综合利用专项,采取“以奖代补”和示范工程两种方式,对节约与综合利用取得显著成绩的矿山企业给予奖励,激励矿山企业推进科技进步,严格规范管理,不断提高综合利用水平。同时,支持企业开展与资源综合利用相关的科技创新、技术推广以及工程建设类示范项目。

在开展专项工作的基础上, 2011年10月27日,国土资源部、财政部与河北、山东、湖北等21个省级人民政府以及中石油、神华集团等6个中央矿业企业签署合作协议,启动首批40个矿产资源综合利用示范基地建设工作,鼓励矿山企业做大做强,扩大综合利用规模,提高集约化经营水平,推动资源优势转化,促进区域经济社会协调发展。

(2)修订资源税费征收机制,形成企业合理利用资源的内在激励机制。在强化矿产资源综合利用工作水平的认定能力,建立评价体系的基础上,探索制定矿产资源税费征收和综合利用水平挂钩政策,利用税费杠杆促进资源节约集约利用,使企业自觉实现资源的节约集约利用。对于以综合利用资源为主的矿山企业,制定资源税费征收标准与矿产品价格水平联动机制,健全共伴生、难选冶资源的开发成本分摊机制,保证企业的合理利润空间。

(3)制定其他配套政策,鼓励在矿产资源节约与综合利用领域做出突出贡献的企业做大做强。对提高资源利用效率的技术改造项目和综合利用项目等提供用地和信贷支持,降低企业综合利用工艺技术的研发及推广成本。对于在矿产资源节约与综合利用领域做出突出贡献的企业,要依法优先配置资源,扶持和鼓励这类矿山企业做大做强。同时,中央、地方政府要积极落实国家有关资源节约和综合利用的税收、金融和财政等优惠政策,发挥引导和推动作用。

3 以专项为依托，保证激励机制的持续性

矿产资源节约与综合利用专项工作开展两年来,中央财政共安排专项资金80.16亿元。对“三率”水平较高,矿产资源节约与综合利用工作取得突出成绩的704家矿山企业进行了奖励,奖励金额合计42.98亿元,重点集中在煤炭、黑色和有色金属领域（见图1）；在油气、煤炭资源高效开采,黑色、有色、稀有、化工及非金属矿产综合开发利用领域设立示范工程408个（含续作）,中央财政扶持资金共37.18亿元（见图2）。

图1 2010～2011年分矿种“以奖代补”结构

图2 2010～2011年分矿种示范工程结构

获得奖励的矿山企业最近三年用于提高“三率”水平的直接投资合计超过600亿元,因“三率”水平高于规定或设计标准增加的销售收入近2000亿元,充分体现了专项以绩论奖的原则。涌现出了一批采选技术先进适用、监督管理严格规范、自主研发能力较强的优秀矿山企业。

示范工程重点支持开展了低品位、共伴生、难选冶矿产资源及尾矿资源等综合利用示范,推广应用了一大批先进适用技术和工艺。通过示范工程,带动矿山企业投入资金近500亿元,充分发挥了中央财政资金的拉动作用。矿山企业开采回采率、选矿回收率、共伴生资源利用率预计整体提高了1～2个百分点,并盘活了一批资源储量。

作为激励机制的一项重要内容,通过实施专项,财政资金的示范引导效应得到了充分体现,极大地提高了矿山企业开展矿产资源节约与综合利用的积极性,促进了矿山企业采选技术、工艺的更新和设备的升级换代,使部分低品位、共伴生、难选冶矿产资源实现了“无矿变有矿、小矿变大矿、贫矿变富矿、单矿变多矿”。专项工作取得了显著成效和宝贵经验。但也存在着不足之处,有必要对专项实施情况进行分析调整,促进专项更好地组织实施。

3.1 专项期限相对较短

矿产资源节约与综合利用技术工艺的创新成本高、矿山企业完全依赖自有资金开展具有较大风险,影响企业自主创新的积极性。同时,新工艺、新设备的转化和推广周期长,需要持续的资金投入,才能推动我国矿山企业“三率”水平的整体提升。专项最初计划设置三年,现在看来时间相对较短,在一定程度上影响了企业开展矿产资源节约与综合利用的积极性。

3.2 小型矿山企业整体奖励相对不足

截止2010年底,小型矿山约占矿山总数的91%。小型矿山通常资金实力小,设备陈旧,采选工艺相对落后,矿山“三率”水平较低。因此,鼓励和带动大多数小型矿山和小矿开展节约与综合利用对实现全国矿山企业“三率”水平的整体提高具有重大意义。两年来,小型矿山企业获得奖励资金6.53亿元,约占奖励资金总额的15%（见图3）,多数集中在三、四类。从国家层面讲,大中小型矿山公平竞争,该比例已比较适中,但同全国小型矿山数量和产量占全国比例来讲,整体奖励相对不足。

3.3 省级国土部门亟须加强专项支撑的能力建设

从2011年专项座谈会及交流情况了解到,当前各省（区、市）负责专项工作的主要有矿管处、储量处、规划处、财务处和厅属事业单位等。由于省级国土资源行政部门职能处室人员较少,直接开展具体工作,任务繁重。而由事业单位独立负责,由于其不具备行政职能,工作效果也不佳。相比之下,省级国土部门建立专项的支撑单位（厅属事业单位）,在省厅业务处室指导下开展具体工作是较为有效的模式,在2010年的申报中也得到了印证,但采用此种模式的省份还比较少,亟须加强专项省级组织实施的支撑能力建设。

4 两方面工作建议

10月19日召开的国务院常务会议讨论通过了《找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）》,要求我国地质矿产勘查工作通过实施找矿战略,实现新的重大突破,形成一批重要矿产资源战略接续区,建立重要矿产资源储备体系,为经济平稳较快发展提供有力的资源保障和产业支撑。同时提出要实施以企业为主体的矿产资源节约与综合利用示范工程,发展矿产资源领域的循环经济。由此可见,专项工作已经成为找矿突破战略行动的重要内容之一,为更好地提高资源利用效率,转变矿业发展方式,提高资源保障能力,提出以下两方面工作建议：

4.1 关于专项工作我们提出以下三点建议

图3 各类型矿山数量、产量及支持资金比例结构

一是保证专项的持续性。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《全国矿产资源规划（2008～2015年）》的规划期均为2015年,《找矿突破战略行动纲要（2011～2020年）》更是到2020年。均提出要实施以企业为主体的矿产资源节约与综合利用示范工程,发展矿产资源领域的循环经济。

为提高矿山企业开展矿产资源节约与综合利用的积极性和主动性,须使其对专项的持续性建立良好的预期。在专项持续开展的前提下,矿山企业树立起随时进行投资开展节约与综合利用都不晚,都有可能在专项中获得国家资金支持的信念,并且投入越是持续、投入资金越多获得专项资金支持的可能性和金额也就越大,从而降低经营风险,提高经济效益,坚定投资信心,推动矿产资源节约与综合利用水平的持续提升。基于此,我们建议保证专项的持续性,作为财政资金促进我国矿产资源节约与综合利用水平提高的公益性投入,与相关纲要、规划相匹配、衔接。

二是设立省级矿产资源节约与综合利用专项。为解决小型矿山企业整体奖励相对不足的问题,建议资源大省或有条件的省份由省级国土部门和财政部门联合设立省级综合利用专项,作为中央财政专项的必要补充。由于中央财政专项奖励或示范支持资金额度相对较高（实施两年来,70%以上的奖励资金、近90%的示范工程支持资金都在500万元以上）,重点针对大中型矿山企业和成绩特别突出的小型矿山进行奖励。省级专项支持资金重点针对省内在矿产资源节约与综合利用方面成绩突出的中小型矿山进行奖励或示范,积极探索中小型矿山资源节约与综合利用的新机制,推广新技术。

三是省级国土部门设立专项支撑单位。为更好地做好专项的申报、初审及后续监督管理等工作,建议各省国土资源行政部门建立自己的专项支撑单位,在省厅的指导下开展具体工作。设立省级专项的,支撑单位在做好中央专项具体工作的同时,承担省级专项的组织实施,并将二者有机结合,全面掌握省内矿产资源节约与综合利用状况,为进行矿政管理做好支撑。

4.2 在建立激励机制的同时，需形成引导约束机制。

约束机制即通过严格准入管理、加强监督考核,搭建技术合作平台,引导和强制矿山企业在采矿、选矿、尾矿利用等重要环节上切实推进矿产资源综合利用,发展循环经济。

一是严格准入管理。将矿产资源节约与综合利用能力和水平作为矿产资源勘查开发的重要准入条件。一是从勘探入手,严格矿产资源综合勘查和综合评价的地质勘查报告和勘查方案评审制度,探矿权人在查明主要矿种的同时,必须对共生、伴生矿产资源进行综合勘查和综合评价。对没有进行综合勘查和综合评价的地质勘探报告不予审批。二是由勘查阶段进入开发阶段,依法对矿产资源开发利用方案进行严格审查,在经济技术允许的条件下而没有实现资源综合开发利用的,不予批准颁发采矿许可证。三是认真执行《矿产资源节约与综合利用鼓励、限制和淘汰技术目录》,新建或改扩建矿山不得采用国家限制和淘汰的采选技术、工艺和设备,达不到要求的不得颁发采矿许可证。

二是完善监管体系。一是结合矿山企业年检工作,对企业的开发利用方案执行情况进行严格的年度检查,确保节约与综合利用方案实施,特别加强对矿产资源开发利用的“三率”考核和“三废”利用情况的监督管理。二是充分发挥执法监察队伍和矿产督查员队伍的作用,与现有的国土资源监管平台相衔接,开展矿产资源勘查开发动态巡查,加强现场督察,加强矿产资源节约与综合利用过程监管。三是建立信息发布机制。对矿产资源综合利用方面的工作开展监测,动态更新综合利用基础数据,定期发布综合利用年度报告和指导目录。

[1]王淀佐，姚华军，贾文龙，王雪峰.有关矿产资源节约与综合利用的思考与建议[J].中国国土资源经济，2011，24（10）：4-8.

[2]姚华军.落实节约优先战略 做好综合利用专项 [N].中国国土资源报,2000-08-29（14）.

[3]冯聪.建激励引导机制 促矿产综合利用[N].中国国土资源报，2011-11-26(8).

F407.1

B

1672-6995(2012)02-0035-04

2012-01-29

贾文龙（1972-），男，河北省沽源县人，中国国土资源经济研究院研究员，工学博士，中国国土资源经济研究院矿产资源节约与综合利用专项工作技术处处长，国务院关税税则委员会关税专家咨询委员会委员，全国经济地理研究会理事，中国地质矿产经济学会资源经济与规划专业委员会常务副秘书长，主要从事资源经济研究。