重要矿产资源战略接续区规划体系构建

■ 曾 杰/李江风/周学武/刘世斌

（中国地质大学（武汉）资源学院，湖北 武汉 430074）

重要矿产资源战略接续区规划体系构建

■ 曾 杰/李江风/周学武/刘世斌

（中国地质大学（武汉）资源学院，湖北 武汉 430074）

随着我国矿产资源供需矛盾的加大，增强矿产资源后备保障能力，建设重要矿产资源战略接续区，逐渐成为我国矿政管理的重要诉求。在新一轮矿产资源规划中构建重要矿产资源战略接续区规划体系，对保障我国矿产资源供应安全意义重大。重要矿产资源战略接续区是从国家的宏观需求和发展战略出发，保障大宗短缺矿产资源持续供应的地区。其特点是具备良好的资源禀赋条件和特定的时空范畴。主要矿产资源战略接续区规模体系按行政区域可分为国家级、省（市、区）、市级和县级规划；按规划对象和功能可分为总体规划、专项规划和区域规划，其特征是整体性、层次性和开放性。规划程序包括明确规划目标、资料收集准备、区域条件分析、规划编制、保障措施制定、规划实施、规划实施评价等步骤。其基本内容包括国家级战略接续区规划的内容。

矿产资源；战略接续区；规划框架；规划程序；规划内容；重要矿产

0 引言

现代物质文明和精神文明的实现,是以大量资源投入为支持的[1]。矿产资源作为支撑人类社会生存和发展的最重要的物质基础,在国民经济发展中始终占有举足轻重的地位。实现矿产资源勘查、开发的有序规划在当前提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力,加强矿产资源勘查开发的宏观调控,促进资源保护与合理利用中有着极为重要的战略意义[2]。当前,我国矿产资源供需矛盾日益突出,矿产资源在促进经济社会不断发展的同时,已然成为制约国民经济持续发展的瓶颈之一。如何在新的形势下实现找矿突破,增强矿产资源后备保障能力成为国家矿政管理的重点任务。通过规划手段设立矿产资源战略接续区块,引导矿产资源有序勘查和开发接续,对缓解我国矿产资源供需矛盾、保障资源供给至关重要。

早在2003年,金庆焕院士领衔编写的“我国海域油气战略调查与评价选区建议书”,就提出海洋油气资源接替基地建设的建议。针对矿山资源枯竭问题,全国实施了危机矿产接替资源找矿工作,相关学者[3-5]对危机矿山接替资源找矿的理论和技术方法进行了研究。在西部矿产资源开发接续方面,王晓明等[6]（2008）、郑应才等[7]（2011）从疏通矿业投融资渠道,整顿探矿、采矿权市场秩序等方面对加快西部矿产资源接替区建设进行了论述。与此同时,随着我国“国民经济和社会发展第十二个五年规划”和“找矿突破战略行动”的发布实施,“形成一批重要矿产资源战略接续区”正式成为国家矿产资源管理的重大战略决策之一。如何界定和划分全国重要矿产资源战略接续区,并将其纳入全国矿产资源规划,探讨其规划框架,实现我国重要矿产战略接续区勘查、开发的科学规划值得深入思考。

1 重要矿产资源战略接续区

所谓重要矿产资源战略接续区,根据其提出的宏观背景、发展历程及其现实意义,可定义为：按照国家矿产资源勘查和开发利用现状,对目前正在开发或尚未开发的重要矿产资源相对聚集且具有较大资源潜力的区域,进行整装勘查和重点开发划定,在一定时空范围内实现找矿重大突破、规模开发及矿产资源持续供应,具有重大战略价值的矿产资源区块。具体而言,重要矿产资源战略接续区是从国家的宏观需求和发展战略出发,能保障大宗短缺矿产资源持续供应的地区,通过优化资源勘查和开发利用布局,能够引导区域矿业经济发展,实现国家目标和整体效益。

1.1 战略接续区基本特点

1.1.1 具备良好的资源禀赋条件

主要体现在接续区内“有什么矿产”和“有多少矿产”两个方面。关于“有什么矿产”,接续区内应集中分布着一种或多种国民经济和社会发展不可或缺的重要矿产。重要矿产[8]是指对我国国防建设和国民经济发展具有关键意义,但国内供应不足而必须依赖进口的战略矿产,以及在国民经济建设中有不可替代作用,且国内具有绝对或比较优势的保护矿产。由于社会经济和科学技术发展的不同阶段对矿产资源的需求有所不同,一个国家的重要矿产种类也是不断变化的,应根据当前国民经济建设和科技发展的需要,以及资源稀缺程度来确定。

关于“有多少矿产”,是对区域内资源现状和潜力状况的考察。就资源现状而言,接续区内单个矿产的资源总量、矿床规模、矿石质量等应在全国甚至全球范围内具有比较优势。就资源潜力而言,战略接续区是已探明或预测的重要矿产资源量较大,通过一定的经济、技术投入能较快形成规模开发的地区；或是成熟矿产地的外围和深部探明的、有较大资源潜力、且能在一定的时期内通过技术改进形成大规模经济开发的地区。

1.1.2 具备特定的时空范畴

在时间维度上,按照接续时序的不同,战略接续区可以分为勘查接续区和开发接续区。加强勘查接续区内的资源勘查力度,提高查明资源储量,是形成下一时期开发接续区的基础。在同一时期,勘查接续区内以矿产资源普查、详查和勘探为主,重点查明区内资源潜力,以新增资源储量、提高储量等级为目标,为矿产开发提供地质依据；开发接续区则以已有资源储量为基础,着重资源供应基地建设,引导资源产业的有序发展,形成重要矿产资源开发、利用的规模效应,为经济社会发展提供资源保障。

在空间维度上,战略接续区是地域连续、面积适中的自然区块。按照其地域空间和接续能力的不同,可以将其划分为国家级或区域级接续区。国家级战略接续区是按照成矿规律和地貌单元划分的区块,不受省市行政界线或其他经济区划限制,为全国重要矿产的总量调控与合理配置提供依据；区域级战略接续区则是特定经济区域或行政单元内的资源后备基地,旨在提高区域内重要矿产的资源供应能力。

1.2 战略接续区宏观定位

建立重要矿产资源战略接续区的主要目的是保证矿产资源,尤其是我国国民经济和社会发展急需的紧缺型、大宗矿产资源的规模开发和持续供给,推动我国后备矿产资源产区有序接续,促进优势资源转化,从而尽可能满足国民经济建设对重要矿产资源的需求,为支持和促进我国社会经济可持续发展服务。

具体来讲,建立战略接续区旨在增强重要矿产资源的自给能力,保持矿产资源供给动态平衡,填补国家对重要矿产品的需求缺口,减小国家对重要矿产品的对外依赖程度,提高矿产资源对国家资源战略安全的保障程度。由于矿产资源是实现工业化、现代化的物质基础,战略接续区的良好资源优势,能够引导国家矿产资源后备开发基地建设,推动重要后备矿产资源持续开发,为国民经济建设和社会稳定发展提供动力。

2 战略接续区规划的系统框架

2.1 战略接续区规划体系框架

“规划”是有目的地对人为事物进行预见的活动[9],是一种从决策到实施的组织行为。为达到特定目标,规划需要对手段和途径加以安排,并在与预定目标保持一致的条件下,对这些手段和途径加以运用。从系统的角度看,规划是一个从决策到实施阶段都不断与其周围各种环境因素发生相互关系的动态过程。据此,可以将重要矿产资源战略接续区规划表述为,在一定的空间范围内,依据科学的原理和方法,根据区域矿产资源禀赋和潜力状况,对未来一定时期内国民经济发展急需的重要矿产资源,进行接续勘查与开发利用的统筹安排和战略部署,是矿产资源规划的一个重要组成部分。

我国经过两轮“全国矿产资源规划”的摸索与实践,逐渐形成了四级三类矿产资源规划体系[10],即“按行政区分为国家级规划、省（区、市）级规划、市（设区市）级规划和县级规划；按规划对象和功能类别分为总体规划、专项规划和区域规划”。战略接续区规划属于其中区域规划的一种。在规划时限上,由于矿产资源从勘查到开发的时间跨度较长,较适宜分为中期和远期规划。中期规划以5-10年为宜,远期规划结合国家资源安全需求,以10-20年为宜,主要提出具体的区域矿产资源勘查开发接续计划和重大项目。在规划层次上,由于其对矿产资源勘查开发的战略指导性,可按国家级和省（区、市）级进行安排。国家级规划提出矿产接续勘查和开发的宏观区块设置和战略指导建议,以宏观指导为主；省级接续区规划在国家级接续区块的基础上,结合区域矿产资源禀赋、社会经济条件、基础设施配套、科学技术实力以及区域矿业政策,对区域内资源接续区进行具体区划,设定近期和远期目标,以实施为主。在规划对象上,可划分为勘查接续区规划和开发接续区规划,同时可以对国家经济社会发展或区域资源产业发展急需的矿种开展单矿种资源接续区规划。重要矿产资源战略接续区规划的系统框架如图1所示。

2.2 战略接续区规划体系特征

从系统的角度出发,重要矿产资源战略接续区规划体系是不同级别、不同种类和不同时序的规划内容之间相互衔接、相互补充、相互影响而形成的有机结合体,是一个涉及社会、经济、资源、环境、科技、法律等多个领域和多个学科的开放性复杂巨系统,遵循复杂系统的一般规律。

（1）整体性。接续区规划体系的整体目标是实现矿产资源的有序接续和可持续利用,不同级别、类型和时序的接续区规划均是这一个总体目标下的任务分解。规划体系总体目标的实现需要不同规划内容之间的协调和配合,而不是各单项规划独立实施的简单相加。

（2）层次性。重要矿产资源战略接续区规划体系是由一定空间范围内的若干规划组合而成的,其在时间、空间和内容上存在一定的排列秩序。低级别的接续区规划往往是高级别规划的一个组成部分。

（3）开放性。由于战略接续区规划的服务对象始终是经济社会的可持续发展,其必然与区域经济、社会、环境之间存在着密不可分的相互影响关系,经济社会发展的不同阶段,其规划的目标、形式、方法和内容也会随之发生动态变化。

3 战略接续区规划程序与内容

图1 重要矿产资源战略接续区规划体系框架图

3.1 战略接续区规划的一般程序

任何空间尺度的区域发展规划都会经历规划系统设计-系统调研-系统诊断-系统开发-系统优化-系统综合-系统审计-系统实施等环节[11]。重要矿产资源战略接续区规划作为矿产资源区域性规划的一个重要类型,是以未来一定时间和特定空间范围内特定矿产资源接续勘查与开发活动为对象的规划,其编制程序也可用上述规律进行设计（图2）。

3.2 战略接续区规划的基本内容

3.2.1 国家级战略接续区规划内容

如前所述,国家级战略接续区规划主要以宏观指导性为主,其规划编制内容应包括：对全国矿产资源勘查开发现状和潜力条件、国际矿产资源形势、主要矿产品供需形势进行全面分析,从促进经济社会可持续发展和保障资源安全的角度,明确近期和远期国内急需和急缺的矿产资源类型；结合我国矿产资源资源潜力条件和开发利用现状,在全国范围内进行宏观区域划分,确定全国重要矿产勘查接续和开发接续的重点和方向；明确重要矿产资源勘查和开发接续的目标、原则和指导方针,制定战略接续区建设发展对策,并协调各省、自治区、直辖市之间利益分配的问题。同时,对规划期间不可预见的各种问题,尤其是对国际突发性矿产资源供给形势变化进行合理论证,制定应急性调整预案。

3.2.2 省级战略接续区规划内容

省级重要矿产资源战略接续区规划既要落实国家级规划的目标和任务,又要围绕国家级规划的方针、政策,结合省区的资源、环境、经济、社会实际,对全省重要矿产资源勘查和开发接续进行总体安排和部署。其规划编制的主要内容应包括：落实国家级规划提出的接续目标和任务,结合本区资源勘查利用现状、资源潜力、市场需求、技术条件和环境容量,提出区域内矿产资源战略接续的目标和任务；结合区域内社会经济发展特点、区域经济布局、基础设施建设状况以及产业结构调整方向等因素,在全国重要矿产资源战略接续区区划的基础上,科学划分本区内矿产资源勘查和开发的接续基地,并制定相应的管理措施。同时,建立和完善战略接续区规划实施评价和反馈机制,提出促进规划目标落实的行政、经济、技术等措施。

图2 重要矿产资源战略接续区规划的编制程序图

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F407.1；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0004-04

2012-01-29

中国地质调查局地质大调查项目（1212011182541）

曾杰（1985-），男，湖北省钟祥市人，中国地质大学（武汉）博士研究生，从事国土资源调查与评价等研究。