书号实名申领政策效果测评设计

戴木茅 闾洪庆

摘要：书号网络实名申领是我国图书出版监管领域的重大改革，从根本上铲除了买卖书号的土壤。该政策虽然终止了书号定额分配制，却仍未解决民营公司无法独立出书的问题；它虽然能对图书宏观内容进行审核，但无法监测图书编校、设计、印刷质量。目前该政策已经实施两年多，为检验实施效果，本文提出了一套测评设计方案，通过非实验多小组前测/后测的方法，在排除影响政策效果测评的干扰因素后，评测书号实名申领制对买卖书号痼疾和图书质量的影响。

关键词：书号实名申领；政策效果测评；多小组前测/后测

书号管理是我国出版监管的重要内容，为治理长久以来存在的买卖书号的痼疾，也为了更加规范有效地进行出版业的信息化管理，新闻出版总署于2009年1月7日颁布了《书号实名申领管理办法（试行）》，并规定从2009年4月1日起全国所有出版社全部实行网上书号申领，即出版单位已完成“三审”的书稿通过网络（书号实名申领信息系统）进行书号实名申领，管理单位见稿给号，一书一号，这一举措标志着我国沿用多年的书号定额分配制退出了历史舞台。

现在，该规定已经实施两年多，为检验其效果，本文提出了一种测评方案设计，希望有关部门在拥有数据和其他研究资源的情况下能够进行实际测评，从而为政策评估与完善提供参考。为了更有效地进行评估，我们首先要对书号痼疾作简要分析，以便明确问题来源。

一、书号问题回顾

买卖书号虽然近年来是着力整治的问题，但其起源却是曾经得到肯定的“协作出版”。1983年底到1984年初，湖北和辽宁一些科研单位的学术成果难以出版，他们经过与出版社协商，决定采取由科研单位支付出版经费、出版社终审终校的方式出版。①但是随着时间的发展，这一举措却渐渐变了味道：一些出版社为了追求利益，只顾转让书号而并不认真对图书内容进行终审终校，从而形成了出版社卖书号的问题。其后多家管理部门虽然先后推出许多措施，但治理与逃避治理一直交替存在。

到了1994和1995年，新闻出版署先后出台《关于对书号使用总量进行宏观控制的通知》②和《关于书号总量宏观调控的通知》③，这是中国第一次明确对书号进行总量上的调控，这两个文件也将书号资源推向更为紧俏的地位。这一政策主要体现了按出版社规模均衡分配书号的方针。但问题是，出版规模与出版能力并不等同，在实践中就体现为围绕书号和出版能力而展开的两种主要矛盾：书号多但出版能力较低的大社和出版能力强但书号少的小社之间的矛盾，以及拥有书号的正规出版单位和具有出版能力但没有出书资格的民营公司的矛盾。④

要想解决书号数量与出版能力之间的矛盾，釜底抽薪的办法就是消除书号的稀缺性，当有用的书号可以比较容易获得时，买卖自然也就减少了。2009年实行的网上书号实名申领遵循的就是这一思路，正如新闻出版总署副署长阎晓宏所言：“书号实名申领就是按照生产能力和出版的需要配置书号，解决过去有的单位有书号没有出版能力，有的单位有出版能力却没有书号这样一个问题。”⑤有能力出书就可以获得书号，这解决了大社与小社之间的矛盾。但是在这套系统中，民营公司与正规出版社之间的矛盾并没有得到根本解决，这也成为影响书号实名申领效果的一个因素，所以对图书数量的放开能否带来买卖书号案件的减少还有待考察。

对买卖书号案件数量的关注，其实质是对图书质量的重视。以前分配书号是先发号、后出书，所以一些出版社可以通过虚报选题的方式，在获得书号后将多余的书号出售，由此导致申报书号时的选题和最终出版物有较大出入，有时甚至截然不同。但是在新系统下，出版社在申领书号时必须明确出版物的全部属性，比如选题策划、书稿组织、作者、书名、价格、字数等，这有利于对图书宏观属性进行把关，有助于提升图书质量。但对图书质量进行评估，除了要从整体上检查其选题立意，还要从微观方面检查其具体的编校、排版、印刷质量，而这些内容在网上信息申报系统中并没有体现。所以，书号实名配发、管理端口前移能带来多大程度的图书质量的提高也是需要考察的内容。

综上所述，评估书号实名制申领的效果主要是考察买卖书号的发案数量和正规图书质量两个方面，其中前者是测评重点。

二、测评方法和数据的说明

本测评主要采取的是非实验设计中多小组前测/后测的方法来评估项目实施效果。所谓非实验设计，是指该项测评的发生地是真实的出版市场环境，而非人为控制的实验场。实验设计与非实验设计各有利弊：一般说来，实验设计具有易于控制变量、对比效果明显的特点，但同时也具有将复杂因素简单化的弊病；非实验设计则正好相反，真实性是其最大优点，但排除不相关变量的干扰则是这种测评的难点。

本测评之所以不采取实验设计，主要是因为书号控制涉及出版、印刷、发行等诸多环节，其影响因素包含时间、地域、经济趋势等一系列问题，很难将其简化为网上实名申领这一单一变量，也很难在一个封闭的区域内进行实验模拟。虽然实名申领在全国正式推广前，曾经于2008年7月在北京率先试行，测评人可以选取与北京出版结构相似的上海进行政策效果对比，分析采用了实名申领的北京和没有采用实名申领的上海在买卖书号案件上有何不同，但由于北京和上海的出版业都不是封闭性的环境，无法控制变量，因此两地的数据并不满足实验设计的要求，我们只能将其作为非实验性测评的对比参考，而不能当成实验性设计分析。

所谓多小组前测/后测是指在政策出台前后，选取多个指标、多年度数据来进行项目效果分析。网上书号申领是2009年4月正式在全国推广使用的，属于年中政策，而一般统计数据都以自然年为周期，所以2008年和2010年是进行效果对比的较好时机。为了让测评更具准确性，我们还需要进行长周期和短周期的分析，也就是说，对比2007～2008年与2009～2011年这几年间的书号买卖情况，以及考察2009年新政出台前后各季度的案件变化幅度。

数据主要选用新闻出版总署和各地方新闻出版管理机构对买卖书号案件查处的统计资料。选用这类数据的好处是，官方统计较为全面，且有权威性，便于分析不同地区、不同级别出版社、不同种类图书的违规状况，有利于进行分析比较。并且这些数据已经有人统计过，可以相应地节约研究成本。但困难的是，这些数据在每年出版的《中国出版年鉴》中没有专门提及，仅零散出现于扫黄打非办公室的工作报告中，或是行政管理部门的内部文件中，为了获取资料，就需要得到主管部门的支持。另外，也可以通过整理公开报道的重点案件，对其涉案规模、地域分布等信息进行量化研究。

除运用官方数据，还可以采用调查、访谈的方式进行补充性研究。书号买卖有很多隐蔽形式，许多出版社采用“体外循环”的方式将非法买卖变成合法合作，所以单凭查处案件的数据还不足以对这一问题进行全面评估，这就需要对实名申领之前具有买卖书号动机的单位和个人进行个别抽样调查，以便以点带面地进行研究。

三、测评方法

1.第一步：买卖书号案件规模初步测评

在多小组前测/后测中，通过统计政策实施前后全国书号买卖的涉案图书规模来进行初步测评。这主要包括两个指标：买卖书号案件的规模和买卖书号图书的规模。其中第一个指标包括案件数量、违规图书品种占总检查品种比例、违规图书品种占全国图书品种比例，这些数据主要在对比中对违规图书进行衡量，并通过与全国图书市场的比较来确定违规案件的相对规模。第二个指标包括违规图书品种、总印数、总印张、定价总金额和利润总额，这几项数据主要是考察违规图书的绝对规模，以便对这一问题有更清楚的认识。具体测评表格设计如表1：

“时间”列中，可以是长周期，比如2007～2011年，也可以是短周期，比如政策实施当年的各季度统计。

测评主要依靠管理部门的统计数据，他们更多反映的是监管力度，而不是专门的政策效果评估，所以我们要有选择性地组织资料，选取一些切入点来分析庞大的数据，这就要进入测评的第二阶段。

2.第二步：选取适当数据，设置关注点

关注点一：发现违规图书的途径

在统计短期内书号买卖案件发案频率时，需要注意排除这一影响因素。一般说来，发现违规图书有两个途径：管理机关的主动检查和知情人员的举报。从各年度出版年鉴上公布的扫黄打非办公室的工作报告看，前者是主要途径。我国一向有在某些重大活动之前突击进行专项治理的习惯，比如2010年２月上旬至４月底，春节、全国两会前后的专项行动；4月1日至10月31日，上海迎世博“扫黄打非”专项行动；9月27日至11月30日，广州迎亚运“扫黄打非”专项行动。在这些活动进行期间，查处的大案要案可能比较多，数额也较为巨大。所以在测评过程中就要比较同样的时间跨度内管理部门的检查频率是否大致相当，在面对某一个阶段的案件激增激减状况时，则要考虑是否因检查频率和力度不同而产生不均衡的现象。

关注点二：违规图书的品种

目前使用的中国标准书号共有22类出版物，由于各类图书热销程度不同，出现违规使用书号的“动力”也不相同。从理论上说有两种可能：第一，就出版社来看，更愿意将有限的书号投放于获利较多的大众性经济、文化读物，而专业性强、受众少的图书作者为了能获得出版，便可能有意或无意地陷入违规书号的漩涡中，所以“冷门”书籍一号多用、买卖书号的情况也许比较多。这一点从“协作出版”最初起源于读者范围较窄的学术书就可以得到印证。但与此相反，还可能存在另外一种解释，正由于畅销书的利润大，所以违规书商更愿意涉足这一题材，以便获得更多回报。这两种猜测究竟哪一种是书号买卖中的真实情况，还需要数据来验证。对这一问题的研究有利于在今后图书检查时更有针对性地开展工作。

关注点三：涉案出版社的类型

如第一部分所述，新政策遗留了民营出版公司无独立出书资格的问题没有解决，而据估算，国内民营出版工作室超过1万个，从业人员超过20万人，这些工作室对读者群、市场都比较敏感，策划了大量的畅销书，目前民营出版公司占据了国内出版业的半壁江山，占有国内畅销书70%的市场份额。我们在测评过程中，要注意比较政策出台前后涉案出版社的类型有无明显变化，是否如想象的那样，正规出版社买卖书号的现象骤然减少，也要考察民营公司是否因为可以通过与出版社合作的方式参加到出版工作中而减少了买卖书号的行为。同时，也要分析不同级别的出版社涉案的比例，找出其中的问题，这对于以后新闻出版系统的行政管理较为有利。

关注点四：案件地域性

2009年新闻出版行业统计报告显示，我国图书出版业首先集中于北京，其次为上海和江苏等省市，出版物发行明显集中于北京，其次为江苏、山东、浙江、上海、安徽、广东等省。⑥某一地区出版的活跃程度与买卖书号案件的多少是否具有联系？实名申领对不同地域的违法案件有何影响？对这些问题的思考，在横向比较各省区违法案件情况的时候具有作用，它可以从空间上评价政策效果。

多小组前测/后测设计虽然可以比较实名申领政策实施前后目标群体的状况，但并不能保证测量中所有的变化都是由政策实施引起的，为了有效地测量出项目效果，我们还必须排除非政策性因素的影响。

3.第三步：排除影响涉案图书案值规模的干扰因素

有许多因素可能对涉案图书案值规模产生影响，在面对这些因素时需要以“P×涉案规模”的公式来计算案值的增减情况，其中影响度P=Pn（Qn/Qn-1），n-1与n分别代表进行对比的不同时间点，Q为干扰因素。

影响因素一：图书价格上涨

在没有涉案数据的情况下，我们只能以正规图书的营业状况类比说明问题。据统计，2009年全国图书出版总产出为477.7亿元，实现增加值188.5亿元，营业收入462.8亿元，利润（结余）总额74.8亿元。需要注意的是，受物价上涨等因素影响，书刊纷纷涨价，2009年全国图书定价总金额为848.04亿元，增长5.86%。图书自身定价的水涨船高在一定程度上也拉动了营业额的上升。⑦那么违法图书的定价大概与正规图书类似，也会不断上涨，并进一步影响涉案总金额。

影响因素二：全国经济总形势

准确、真实地揭示图书价格及其变化趋势，除了对图书定价总金额、平均每册图书定价进行绝对值分析外，还应将图书价格指数与商品零售价格指数、居民消费价格指数进行对比。

近两年我国经济发展迅速，与此相伴的是物价上涨。面对不断攀升的物价，人们自然收紧了钱袋子，对于可不买的商品尽量不买。由此给出版行业带来的影响是，对于非生活必需品的图书可能出现减少购买的情况。这就对全国的图书业——哪怕是违规图书都会造成购买力下降的潜在影响。当然，不断升高的物价也使商品成本增高，也就是前面所提到的书价增长。

影响因素三：行业内部竞争

在数字化和电子产品大行其道的今天，传统的图书出版行业无疑也会受到强烈冲击。虽然目前电子出版物暂时没有对图书出版造成根本性影响，但其迅猛发展的势头不容小觑。如2009年，电子出版物发展态势良好，与2008年相比，品种增长了10.76%，数量增长了45.30%，电子出版物出版总产出6.5亿元，实现增加值2.0亿元，营业收入6.3亿元，利润（结余）总额0.6亿元。当人们将目光转向存储方便、获取费用低的电子出版物时，会影响图书购买量，并影响图书总销售量，⑧违规买卖书号的图书也会受此影响。

4.第四步：作为补充分析的图书质量评估

对于图书质量测评，时间上的选点方法与涉案图书规模的评估方式类似，也是进行长期和短期的分别考察，而测评项目则采用图书质量管理规定中的指标，分别为内容、编校、设计、印制四项，具体表格设计如表2：

四、总结

其实在书号实名申领政策正式出台之前，出版业内已经有许多人撰文讨论这一政策的必要性和可行性。但我们不仅要在政策出台前开展充足的事前论证，而且更要对政策执行的效果进行测评，及时修正不完善之处，这样才能确保政策的科学性和有效性。

本文针对书号实名制的监管效果设计了一套评价体系，在测评中采用非实验设计方式，通过排除非实验设计中的一些额外影响因素，来达到较为客观、准确地测评网上书号申领效果的目的。不无遗憾的是，由于人力、物力所限，目前笔者难以充分获取各级出版管理部门的统计数据，所以暂时无法得出实际的测评结果，但笔者希望这一测评设计方案能够引起相关管理部门的关注，能为管理部门将来的监管工作提供参考。

（戴木茅系北京大学政府管理学院博士研究生；闾洪庆系机械工业出版社编辑）

注释：

① 章宏伟. 买卖书号问题的历史考察[J]. 新闻出版交流，1998(4).

② 新闻出版署办公室. 新闻出版工作文件选编（1994年）. 中国ISBN中心，1995.

③ 中国出版年鉴（1990-1991）[M]. 中国书籍出版社，1993.

④ 除民营公司外，还有一些不具备出版资质的机构和个人也对书号具有需求，主要包括：1）集、个体书商，他们不满足于图书零售或二级批发的利润，而试图向出版领域进军；2）党政机关，也就是社会上所说的“党政工青妇，编书又卖书”；3）新华书店和印刷厂，他们利用自己的行业优势，从出版社买书号出书，牟取利润；4）作者和编者，为促使自己的作品尽快出版而购买书号。参见：章宏伟. 买卖书号问题的历史考察[J]. 新闻出版交流，1998(4).

⑤ 李秀荣.09岁末话书号[J]. 编辑之友，2010(1).

⑥ 新闻出版总署出版产业发展司. 2009年新闻出版产业分析报告. 2010（7）.

⑦ 中国出版年鉴2010. 中国出版年鉴社.

⑧ 新闻出版总署出版产业发展司. 2009年新闻出版产业分析报告.2010（7）.