深入实施西部大开发中的地域均衡与民族差异协调

周智生

［摘要］西部大开发的深入实施面临着如何更好地实现地域均衡与民族平等发展的问题。当前，云南省在发展方面存在人均GDP排名靠后、农村居民人均纯收入全国排名靠后、现代化水平低等问题，其它西部省市的情况也大体相似。因此，新一轮西部大开发中要重视统筹兼顾西部各省区之间的扶持政策的均衡性，要以进一步实现区域均衡和民族差异协调发展为目标，构建以地域、民族、贫困程度这三重因素有机整合的问题评价体系和扶持机制，以实现西部地区的均衡、协调发展。

［关键词］西部大开发；区域均衡；平等发展；民族差异

中图分类号：F127.8 文献标识码：A

文章编号：1674—9391（2012）01—0022—05

西部大开发自实施以来，西部各省区的社会经济取得了长足的发展，人民生活水平也得到了明显改善，东西部之间的发展差距扩大化问题一定程度上得到了有效遏制。目前新一轮深入实施西部大开发行动计划已经启动，必将对西部省区特别是边疆民族地区产生更加深远的影响，也必将对中国西部省际之间的互动发展和各族群之间的共生关系带来新的变化。事实上，西部省区之间及西部各民族之间一直以来就存在着发展的差异性和不平衡性，各自的发展条件和扶持发展需求也不尽相同。总结历史发展经验，我们发现西部大开发只有着眼于西部各民族聚居区之间扶持发展政策设计的地域均衡、各民族共同平等参与发展的能力建设，才能更好实现西部省际区域之间的共同发展和各民族之间的平等受益，整个西部民族地区的稳定发展和民族和谐关系的更好构建，才有了更坚实的保障。但是目前，单纯高度重视某个民族区域或某些民族的发展，不能统筹考虑特定民族区域与周边民族区域的扶持发展、不能整体考虑特定民族与周边民族之间共同协调发展问题，还在一定程度、一定层面上存在着，并且业已产生一定的消极影响，不利于新时期西部大开发的深入实施和整体推进，也不利于构建更加稳定的边疆稳定局面和更好提升各民族平等发展、共同受益的和谐民族关系。因此，本文以云南为案例，一方面通过发展数据的对比分析，阐述了西部各省区之间扶持发展中兼顾地域均衡的重要性；另一方面，通过作者的长期实地调研，揭示了特定民族扶持发展中必须统筹考虑其与周边民族共同协调发展问题。综上，本文认为，类似于西部大开发这样重大的国家发展战略，要重视统筹兼顾西部各省区之间的扶持政策的均衡性，要以进一步实现区域均衡和民族差异协调发展为目标，构建以地域、民族、贫困程度这三重因素有机整合的问题评价体系和扶持机制。

一、西部省区均衡扶持发展问题亟待关注

（一）云南经济社会发展面临的挑战

西部大开发实施以来，西部地区在各项优惠政策的扶持及自身努力下，经济、社会、科技、教育等方面都取得了明显成效。由于各种因素的影响，西部各地区经济发展水平存在明显的不平衡。作为西部开发重点地区的云南，在整个西部发展中，经济发展水平明显滞后于其他西部省份。

1.人均GDP排名靠后

2009年，云南省的GDP为6168．23亿，人均GDP13494.27元，比全国的平均水平25124.97元低11630.70元，仅为全国平均水平的53.71%，在全国31个省市区中排名第29位。在西南边疆3省区中排名第三，是广西的85.11%，西藏的88.76%。

2.农村居民人均纯收入全国排名靠后

2009年，云南省农村居民人均纯收入3369元，为全国平均水平的65.38%，在西南边疆3省区中排名第三，是广西的84.65%，西藏的95.63%。

3.西部省区中现代化水平低

根据中国科学院中国现代化研究中心的定量研究结果显示，云南省的现代化水平在全国31个省（市、区）中，属于比较落后的地区，排名一直处于末尾。

（二）贫困问题突出

2009年末，全国城镇居民人均可支配收入17175元，云南城镇居民人均可支配收入14424元，为全国平均水平的83.98%；全国城市低保对象为2347.7万,占全国城镇总人口(62186万人)的3.78%；云南城市低保对象为 90.6万,占全省城镇总人口(1554万)的5.83%,比全国平均水平高出2.15个百分点。

2009年末，全国农村居民人均纯收入5153元，云南农民人均纯收入3369元，仅为全国平均水平的65.38%。按2009年农村贫困标准1196元测算，全国2009年末农村贫困人口为3597万人，占全国农村总人口（71288万）的5.05%；云南2009年末农村贫困人口为540万，占云南农村总人口（3017万）的17.90，比全国平均水平高出12.85个百分点；云南农村贫困人口占全国农村贫困总人口的15.01%，7个中国农村贫困人口中就有1个是云南人。

根据国家发展改委地区司扶贫处2008年提供的资料显示，云南省共有78个民族自治地方县，总人口占全省的48%，贫困人口380.23万人，贫困发生率20.6%，占全省贫困人口的56.7%。云南省有独龙族、德昂族、基诺族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族等7个人口在10万以下的人口较少民族，总人口约22.9万人，贫困发生率74.2%。景颇、傈僳、独龙、怒、德昂、佤、布朗、基诺8个民族和部分拉祜、哈尼、瑶等民族世居地属于民族“直过区”，遍及云南边疆的8个州（市）25个县（市）的乡村，人口约138万，绝大多数处于整体贫困状态。截至2006底，云南省沿边跨境而居的民族16个104万人，其中贫困人口73.64万人，贫困发生率为70.81%。

（三）西部地区省际均衡扶持发展的重要性

在云南的贫困人口中，相当数量的贫困人口分布在边境地区。边境地区的贫困问题解决得不好，人民群众的基本生活得不到保障，将直接影响边境地区的生产秩序和生活秩序，进而影响边境地区的政治秩序，危及边疆安全和边疆稳定。贫困人口作为一种弱势群体，在许多方面具有脆弱性和不确定性，对外部援助的渴求与渴望更为强烈。

国家认同是现代公民意识的基本要素，也是现代国家合法性的重要标志。根据马克思主义的政治理论，国家认同感的形成取决于很多因素，公民个人的经济社会地位是一个非常重要的基础性因素。相对而言，贫困人口的经济社会地位低下，国家和政府解决贫困问题的过程也是增加贫困人口国家认同感的过程。相反，如果贫困问题解决不好，贫困人口的国家认同感将受影响。特别在云南，一部分贫困人口属于跨境民族，跨境民族贫困人口的国家认同与民族认同交织在一起，二者之间存在着“此起彼伏、此消彼长”的共变现象。解决好跨境民族贫困人口问题，是增强他们的国家认同感的有效途径，具有重要的政治意义。

2008年西藏拉萨的“3.14”事件和新疆乌鲁木齐的“7.5”事件以后，这两个边疆民族省区的发展问题引起了中央的高度重视，中央对于这两个地区的投入和扶持力度大增。“举全国之力最大规模反哺新疆和西藏”集中体现了目前国家对于这两个省区的重视程度和发展扶持思路。但是同样贫困或者一定程度上更加贫困的云南，却明显在新一轮西部扶持发展的启始之际就明显被边缘化。作为一个国境线长达4060公里且接壤国家众多，而经济社会发展与周边省份的差距不断被拉大的多民族边疆贫困省份，云南在当前面临的维稳困难和发展压力都极为突出，应对挑战和困难，实现持续稳定发展的难度和投入都较大，兼具艰巨性和长期性，云南在维护边疆稳定统一中同样有着不可替代、不可忽视的重要性。

新一轮的西部大开发启始之际，既要重视西藏和新疆，有所侧重地加大对这两个省区的扶持力度。但是类似云南这样的边疆民族省份，维护稳定、巩固统一，促进各民族共同发展进步的任务同样十分艰巨，维护边疆稳定与发展的严峻形势同样十分突出，更需要党和政府未雨绸缪，高度重视如何更好促进西部边疆民族省区之间的均衡发展问题。由于民族情况、地域格局和经济社会发展水平的差异，云南等西南边疆地区的稳定维护与发展，其问题的表现性及其影响冲击都有其自身特殊的运行轨迹和效应，因此不仅要重视云南的重要性，而且也应该逐步形成相应的审视眼光、评判标准和研究视角，以避免问题被屏蔽或出现表面化评价的现象，从而人为地造成西部省际之间扶持发展的不均衡问题。

对于西部民族地区的发展扶持，当前最重要的是在大力扶持西藏等藏区和新疆的这样一个状况下，如何统筹兼顾其他民族省区的发展特殊性和维护稳定的艰巨性，让新一轮的西部大开发一开始就有一个均衡扶持的发展格局和针对各自发展需要的具体战略安排，既要避免一刀切，同时也要避免顾此失彼，要充分尊重西部各民族的共同发展、平等进步的迫切愿望。就这个意义而言，深入实施西部大开发并不仅仅是资源开发中的扩大受益问题，也不单纯是民生的改善问题，而是一个各民族省份、各个民族参与机会和受益程度平等公平的构建问题。

二、 西部大开发以来民族间扶持政策倾斜程度差异明显

西部大开发实施以来，各级政府都非常重视人口较少民族的发展问题，即民族身份为识别边界，制定了一系列特殊扶持照顾发展的优惠政策。2004年11月，国家民委会同国家发展改革委、财政部、人民银行、国务院扶贫办研究拟订了《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010年)》（以下简称《规划》）。

云南省有独龙族、德昂族、基诺族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族7个人口较少民族。2005年以来，在国家的大力支持和帮助下，对这7个人口较少民族聚居地先后实施和开展了重点帮扶工程，分别组织实施了基础设施、产业开发和科技推广和培训三大类的项目，取得了良好的政治、经济和社会效益。主要体现为：人居环境得到很大改善；农田水利基本建设得到改善；基础设施不断得到夯实；经济收入增多，生活质量逐步提高；人们观念转变，要项目的人越来越多。如上所述，近年来，国家政府加大了对人口较少民族的扶持力度，但从调查中所反应的问题看，单纯以民族身份和特定民族聚居地为扶持评判依据的方式，已经导致了一些问题。

2005年以来，云南省德宏傣族景颇族自治州潞西市三台乡先后获得了“较少民族项目”、“整村推进”、“上海对口帮扶”、“兴边富农”等重大项目扶持。在项目实施过中，存在不同民族间扶持政策差异化不均衡现象比较突出的问题。根据云南大学李晓斌教授所率团队对全乡34个行政村和村项目经费使用划拨情况的跟踪研究，在“兴边富农”、“整村推进”、“社会主义新农村建设”三大项目经费划拨中，德昂族所获经费占了绝大部分，占了总经费约814万元的68%，按人口比例情况来看，德昂族的人口占总乡人口的59.14%，其所获扶持的经费显然大大超出了这一比例。剩下的经费还要用于基础设施、公共事业等建设，最后计算下来，占全乡人口59%的德昂族获得了大部分的项目经费，而全乡40%的其他民族人口只分享不到20%的扶持经费。^{[1]而三台乡这一多民族聚居乡村的其他民族的贫困程度与德昂族基本在同一水平上，有的民族甚至比德昂族贫困程度还要深，但是不同民族间扶持政策差异对族际社会共生关系的更好建构已经产生了一些影响，主要体现在一定程度和一定范围内出现了民族识别和民族认同的紊乱现象。如在一些与人口较少民族乡村同区域相共居的村落，为了享有同样均等的发展权和相应的扶持政策，屡屡出现部分其他民族村民强烈要求改为德昂族或是阿昌族等人口较少民族的情况。另外，相同或相近贫困程度的不同民族间扶持政策差异和不均衡明显，一定程度上成为影响民族和谐关系建构的潜在风险。虽然目前并未因此出现冲突纠纷，但是“凭什么大家同在一座山，同样贫困，德昂族有我们却没有”的不满情绪正在一些同类型地区民族乡村中逐渐蔓延。}

2008年“3.14”事件以后，党中央和国务院将青海、云南、四川等省藏区和西藏统筹考虑，提出了扶持青海等省藏区发展的具体实施战略。云南藏区也因此获得了相应的优惠扶持政策。但是一些与云南藏区紧紧相邻，同样处于贫困甚至更加贫困的民族聚居区，却明显自我感觉被边缘化。2009年10月，我们深入丽江市宁蒗彝族自治县彝族聚居最集中的小凉山地区进行实地调查。2008年这个县的农民人均纯收入仅为1614元，虽然比2005年的659元增加了955元，年平均增长达到18.6%。但是与云南藏区相比，收入差距确实很明显的。2008年云南藏区的农民人均纯收入达2595元，是与之相邻的宁蒗彝族自治县的1.6倍。而2008年的“3.14”事件以后，由于云南藏区也享受到了和西藏一样的特殊待遇和扶持政策，藏区经济社会发展获得更多的扶持，新的发展平台已经构建，而与之紧邻更加贫困的宁蒗彝族自治县各民族群众渴望平等发展共同进步之心却更加炽烈。

三、协调区域均衡与民族平等发展的思考

（一）统筹考虑，协调促进各区域、各民族实现平稳快速发展

在深入实施西部大开发，制定民族政策的过程中，要统一对西部边疆各民族省区的具体发展扶持要有一个统筹的格局安排，既要兼顾各省区基于自身特殊性的发展要求，同时也要统筹考虑如何推进各省区之间的协调发展。面临着政策实践环境的诸多变化，应遵循服务于各民族发展、体现社会公平正义的原则，不断实现优化与创新，首先应处理好几个方面的关系：

处理好地域与民族的关系：即要权衡各地区、各民族发展的平等性，将民族与地域有机结合起来。统筹好同一地区不同民族和同一民族不同地区的关系，探索制定同样的政策平台，促进整个少数民族在共同的政策扶持下平稳发展。在政策受益对象的界定方面一是将民族照顾与地区照顾有机结合起来，即对于一些发展水平相近、自然环境相似、经济发展困难程度相同的民族和地区，实施相近或相同的政策扶持，做到民族发展和地区整体发展同步考虑。二是由群体受益转向个体受益，基于民族群体的优惠政策向基于个人需求的扶助政策过渡，最后转变为基于公民权利的政府扶助，即谁需要帮助，政府就扶助谁。^[2]

处理好西部各民族地区、各民族之间平等参与发展的关系：既要重视类似于新疆、西藏等突发性事件地区的平衡发展问题，也不应忽视类似于云南这类较稳定地区的均衡扶持发展。在制定民族地区和地区民族政策时，不能“雨后撑伞”，某地起火则赶紧灭火，其他地方相安无事就未能平等重视，因此，要务必制定基于整体统筹、均衡重视扶持的西部民族区域、各民族平等和谐扶持发展的长效机制。

（二）区域、民族政策的实施要微观化、细致化，构建区域、民族、贫困程度有机结合的综合评价体系

从西部开发与民族发展的相互关系这一视角分析，西部民族发展中的几个突出问题产生的根源在于，国家政治一体与民族区域自治、区域经济增长与各民族共同发展、主导性整体文化与多元性民族文化这三方面要求的一致和相互作用。因此，这三方面的制度化调节也就成为了西部开发战略中政策选择的基本着眼点。民族政策的制定要日益微观化、细致化，不能简单的“一刀切”，既要体现人本关怀，对特殊地区、特殊民族予以关照，同时也要坚决避免政策享有和扶持发展中单纯以族群身份为边界的简单划线方式。在制定区域、民族或贫困政策措施的过程中，尽可能做到将区域、民族、贫困程度有机结合起来，构建一个平等协调发展为指向的综合评价体系，对评价对象进行全面、综合、平等的审视，从而有效地进行扶持行动，避免扶持政策上的纰漏或不公平。

（三）科学界定扶持对象，构建大利益群体

目前的扶持模式是以民族来认定的，这样客观强化了民族意识、民族差别，而且导致了发展扶持政策划线中简单的“唯民族化”倾向。因此建议在不弱化对人口较少民族、某些特定区域的扶持力度的同时，要对同区域相同贫困程度的其他民族群体也加大扶持力度，同时要科学评价与特殊区域相紧邻的民族地方的扶持需要，制定平等、科学的评价体系，以贫困程度作为制定相关扶持政策的基准，而不是以民族成分作为是否享受扶持政策的单一依据。今后，应以基本公共服务均等化为主要目的，结合各地区、各民族经济发展情况，统一界定受惠对象，统一制定扶持补助政策，实现横向公平与纵向公平。

当前,我国西部民族地区和少数民族迫切要求加快经济发展速度，渴望缩小与东、中部发达地区的差距。但是，在西部民族地区实现跨越式发展的扶持发展过程中，坚持民族平等，不仅要关注少数民族地区和少数民族群众在利益分配上的平等，更要关注各民族、各省区之间在发展机会上的平等，特别是要重视少数民族、各地区在经济发展上的平等以及政策享有上的机会均等。只有这样，各民族区域及各民族在不断整合优化、更加公平公正的环境才能得到更好的发展，边疆开发与民族地区的跨域发展也就有了更加坚实的基础和保障。オ

参考文献：

[1]LI Xiao-bin,YANG Xiao-lan.獷ffects and Problems in the Policy Practice of Assisting Ethnic Minorities with Less Population玔J].Journal of South-Central University for Nationalities(Humanities and Social Sciences), 2010，（6）.

李晓斌，杨晓兰.扶持人口较少民族政策实践的效果及存在的问题——以云南德昂族为例[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2010，（6）.

[2]YAN Qing, Qing Jue.玂ptimization and Innovation: the Scientific Development Concept to the Requirements of Era about the Ethnic Policy玔J].Studies on the Socialism with Chinese Characteristics, 2008，（4）.

严庆，青觉.优化与创新:科学发展观对民族政策的时代要求[J].中国特色社会主义研究，2008，（4）.