全球化时代大都市区新城发展的理性思考

彭震伟

导读：城市在当今世界的经济社会发展中正在起着越来越重要的作用，城市空间组织也正从单一城市转向城市区域，构建大都市区，有利于承担全球及区域发展的引领功能。基于当今世界信息化和全球化的背景，在大都市区域内，新城建设在担负疏解中心城人口和产业以及作为一定地域范围中心功能的同时，也直接参与了全球性的要素资源配置，更多承担了生产性服务业的发展，并推动了大都市区空间结构形态的完善。因此，创造性地建设好大都市区新城，对全球时代的城市化意义重大。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.007

一、城市发展的全球趋势

（一）城市化加速与人口布局的调整

21世纪已经成为城市的世纪，全球超过半数的人口和经济社会活动都已经集中在城市。2010年我国第六次人口普查数据表明，我国已有接近50%的人口居住在城市。人口和经济活动在城市的集聚也相应带动了全球及区域发展格局的变化，全球及区域发展的竞争都集中体现为城市之间的竞争，城市已成为全球及区域发展竞争的基本单元。城市为了适应这种角色和地位的变化，也进一步整合了城市所在区域的要素资源，并带动了部分城市获得优先发展的条件和机遇，确立其区域发展的领头地位。根据联合国的统计数据，1950年，全球人口超过100万人的城市有83个，其中有三分之二分布在发达国家。到2000年，全球人口超过100万人的城市达到了391个，其中三分之二集中到了发展中国家。同时，联合国在世界三十大都市区的未来人口发展趋势的评估中，认为这种势头至少在今后的几十年里还将继续下去。

（二）大都市区域多元形态的嬗变

相应地，这些引领发展的城市其空间形态也逐步由单一城市转变为城市区域。城市的空间边界不断扩展，甚至超越了城市自身的建成区范围而扩展到更大的地域范围。在这扩展了的城市地区内，城市本身建成区范围和城市外围地区的人口和经济社会活动越来越联系密切，城市的产业、资本、劳动力等生产要素在城市地域内形成新的布局特征和规律，并导致城市人口分布和社区结构的新的变化，以及城市与区域的交通和基础设施规模与布局的变化。这些变化的直接结果就是城市周边的更大地域范围被纳入到了城市功能的地域范围，出现了超出城市市辖区范围的城市功能地域，即大都市区，承载城市的人口居住、就业、购物、医疗、娱乐休闲、交通等基本城市功能，并改变了城市地域的空间结构和空间形态。

正是大都市区的中心城市对周边地域社会经济功能的影响和联系的特征，其空间形态也与一般的城市集中式布局形态不同，而表现为分散式卫星状的布局形态，甚至是多中心的组群式布局形态。大都市区包括了一个高密度的人口核心地区和围绕这个核心的具有高度经济与社会融合的相邻社区，核心地区一般是大城市或特大城市，在大都市区中具有极强的支配作用。而外围地区围绕着核心的相邻地域单元在空间上则表现为若干小城市的空间形态，这些小城市在地区中既保持了相对的独立性，也与中心城市在经济、社会、文化、生态等方面都有着非常密切的联系。甚至有些大都市区会在不同的空间发展方向上形成不同的多样化的中心以及围绕在周边的若干小城市，出现组群式的空间形态格局。

二、从卫星城到新城的历史进程

（一）霍华德的“田园城市”构想

近代以来，国际上中心城市外围地区若干小城市发展的理论产生于1898年英国人霍华德的田园城市理论，目的是为了解决英国工业革命带来的“城市病”，如城市内的居住拥挤、交通阻塞、环境污染、治安混乱和犯罪上升等，因而提出一个兼有城市和乡村优点的理想城市，即“田园城市”（Garden City）。

根据霍华德的设想，田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，包括城市和乡村两个部分。城市的四周有永久性农业地带围绕，城市居民可以就近得到新鲜农产品的供应，农产品有最近的市场。田园城市的居民生活于此，工作于此，在田园城市的边缘地区设有工厂企业。为了保证城市不过度集中和拥挤，以免产生各类已有的大城市所产生的弊病，同时也可使每户居民都能极为方便地接近乡村自然空间，因此，每个田园城市的人口规模必须限制在三万人，超过了这一规模，就需要建设另一个新的城市。若干个田园城市整体上呈圈状布置在中心城市的周围，借助于快速的交通工具（铁路）加强田园城市与中心城市以及其它田园城市之间的联系。这样的城市群体发展模式也较早地构建了基于区域层面的城市发展理论模型。

（二）二战后的“卫星城”建设

第二次世界大战后的英国大伦敦规划进一步实践了田园城市的理论。该阶段由于城市和区域复兴的需求，伦敦要在城市中心区改建贫民窟和落后地区，提高居住环境质量，这样就需要有计划地安置60多万过剩人口，同时还要安置伦敦郡以外的40万过剩人口。因此，1944年的大伦敦规划便将规划的地域范围扩大到以大城市为核心向各方面延伸30英里的广大地区，运用田园城市的思想发展卫星城，提出了有计划地从过度拥挤的伦敦疏散100多万人口，把他们重新安置到伦敦城市周边许多经过规划的卫星城去，而这些卫星城从一开始就能就地工作和居住。具体的规划手法则是在伦敦城市近郊区以外的四周设置了一条绿带，平均宽度为5英里，构成一个制止城市蔓延的有效屏障，同时也给伦敦居民提供了很好的游憩地带。更为重要的是，这条绿带从根本上影响了对100万疏解人口的空间配置方法。如果这些人口迁移到绿带边缘以外或者更远些，这就完全超出了当时到伦敦通勤的正常距离，势必需要建设一批在居住和工作上自我平衡的城市。大伦敦规划确定了8个完全新建的卫星城，每个卫星城的平均规模约5万人，建在离伦敦20-35英里的地方。其余60万人应该迁往扩建的现有小村镇，大部分距离伦敦30-50英里，有的甚至还要更远些。

二战之后，世界各国为了解决大城市发展中的问题，纷纷开展了大城市郊区新城规划与建设的实践。尽管各国的新城建设有不同的模式，也有完全不同的类型，但都遵循了从城市区域的角度出发的思想和强调大城市郊区新城发展的独立性，通过规划引导新城具有适当的规模和多样性的职能，提供充足的就业机会，提高公共设施的服务水平，创建新城优美的自然环境和舒适的开放空间，使新城人口的工作与生活居住能够达到就地平衡，从而为大城市的人口和产业发展提供必要的空间以及相应的设施，保障城市区域发展的持续性。

（三）“新城”对“卫星城”的扬长避短

从田园城市理论发展而来的卫星城规划建设实践表明，卫星城是一个在经济、社会、文化上具有现代城市性质的独立城市单元，但同时又是从属于大城市核心的派生产物。卫星城的概念强化了与中心城市（母城）的依赖关系，强调中心城部分功能的疏解，可以被视作为中心城市某一功能疏解的接受地。此后的卫星城规划建设实践中，也分别出现了工业卫星城、科技卫星城等不同的类型，成为中心城市功能的有机组成部分，并完善了城市的空间形态。

卫星城之后的新城发展则是总结了卫星城过分依赖中心城市所带来的弊端，定位为一定区域范围内的中心城市，更强调其在区域中的相对独立性和为其本身周围地区服务的功能。新城的发展进一步完善了一个区域内中心城市与周边紧密联系的中小城市的关系，是与中心城市发生相互作用，对涌入中心城市的人口起到一定的截流作用，成为区域城镇体系中的一个组成部分。

三、全球化背景下的大都市区新城发展趋势

（一）全球化的多元社会进步

计算机、通信和网络技术的全球发展和普及，使得信息产业越来越占据社会的主导地位，也不断渗透到社会的各个领域，整个社会从物质生产占主导的工业社会向信息产业占主导的信息社会演进。信息技术的发展和信息化程度的提高也促进了全球化的进程，越来越庞大并且数量不断增加的经济活动及其要素资源以跨国界的形式进行流动和交流，包括产业发展的投入产出链、移民流、技术、跨国资本和跨国公司等。

全球化对全球经济发展的影响是发达国家（地区）和发展中国家（地区）都出现经济结构的转型。其中发达国家（地区）的第二产业向外转移并由第三产业占据主导地位，同时通过控制全球资本、高新技术和销售网络等现代服务业实现和提升对全球经济命脉的控制。而发展中国家（地区）则通过接受从发达国家转移来的制造业获得了工业发展的机遇，这些制造业的产品主要供出口，对外贸易越来越成为国家经济的关键，并更加密切地依附于全球市场。所有的这些转型在生产体系、分配体系和要素资源利用上都毫无例外地影响了所有国家的主要城市。

（二）区域化的要素市场整合

对城市和区域而言，受到信息化和信息枢纽的影响力越大的城市对于全球性要素资源整合的力度就越大，增加了与国际化（区域性）增长资源的联系和交流，包括贸易、资金、财务、机构、人员和信息等。而有些未能跻身于信息空间和信息高速公路的城市和区域则会被边缘化，并逐渐失去在区域发展中的核心竞争力。

全球化对资本和技术等要素资源全球流动的推动，直接导致了生产体系在全球范围的重构和空间转移。在那些枢纽城市，人才、知识、信息、技术等创新驱动经济发展的要素资源高度集聚，推动了高新技术与信息产业的发展。第三产业中生活服务和生产服务的部门比重明显提高，现代服务业的比重上升，其中，由商务活动和消费市场的紧密结合，主要由保险、银行、金融服务、房地产、法律服务、会计和专业协会等所组成的生产性服务业发展更加迅猛。这些产业的转型也直接导致了城市与区域空间的重构。

（三）多重性的城郊产业重构

大量实证研究表明，随着国际劳动分工和经济全球化程度的深化，在全球范围内生产性服务业得到迅速发展，并日益成为经济发展的主导力量，推动着全球经济结构呈现从“工业型经济”向“服务型经济”的转变趋势。根据世界银行的统计，自20世纪90年代以来，全球服务业以每年0.5个百分点的速度迅速增长，至2008年全球服务业产值占GDP总值的比重平均已超过69%，部分发达国家超过75%，其中生产性服务业的增长远远超出了服务业的平均增长水平。生产性服务业由于面对面交流的需要、信息与人力资本的可获得性、创新的可能以及良好环境条件等原因，高度集聚于以大城市核心为枢纽的大都市区，成为现代大都市区形成与发展的重要产业基础，并成为影响大都市空间再组织过程的核心要素。同时，生产性服务业在大都市区内部又呈现出非均衡的空间分布特征，表现为在总体上生产性服务业的空间布局由核心向外围地区扩展的郊区化趋势。有学者研究了生产性服务业郊区化过程的一般性规律，即：第一阶段，生产性服务业在城市中心区的高度集中；第二阶段，生产性服务业开始在郊区发展，并呈现随机分布的特征；第三阶段，生产性服务业在郊区迅速发展的同时，其离心化的分布特征也开始显现，并在郊区主要节点（尤其是交通节点）开始出现集聚，带动了大都市郊区新城的形成和发展；第四阶段，郊区生产性服务业的发展不断强化，并出现与中心城市的功能分工。生产性服务业发展的郊区化演变过程及其多极化、多元化的趋势也契合了从单中心城市向多极、多层次的大都市区空间组织结构的演变，推动了大都市区空间结构形态的完善。

在生产性服务业的内部，不同职能部门的空间分布趋于分化，生产性服务业中那些具有高度“前台”功能的中介服务部门如保险金融、会计、商务服务、设计服务、信息咨询、媒体、法律、广告、高等教育、医疗等向大都市区的中心城市集聚，而那些较低等级的、具有“后台”功能的生产性服务业部门如信贷机构、健康服务部门、计算机服务业、工程和建筑服务业等则向大都市区内的其他城市或新城呈现分散化的布局。所有的这些部门和功能通过信息流形成相互高度紧密的网络化联系。

四、上海大都市郊区新城发展的思考

（一）上海大都市区新城发展的历史与功能变迁

上海城市的发展已经经历了从卫星城到新城的发展过程。1956年，上海市提出了建设卫星城镇的设想，要在上海周围建立卫星城镇，分散一部分工业企业，减少市区人口过分集中。至1959年底，先后规划建设闵行、吴泾、安亭、松江、嘉定5个卫星城。1986年的上海市城市总体规划明确了市域内由中心城、卫星城、郊县小城镇、农村集镇等4个层次构成的城镇体系，通过高速公路、一级公路及快速有轨交通等把七个卫星城镇和主要小城镇及邻省主要城市联系起来，呈“指掌形”发展。这些卫星城在上海城市中所承担的主要功能是疏解上海城市的部分功能，如金山、宝山卫星城的城市产业功能、嘉定卫星城的科教功能等。但是，由于卫星城规划所承担和疏解的大多是城市单一的功能，卫星城在经济、社会、文化等发展上还是较多依赖于中心城（母城），自身的发展建设不可能完善，因此也无法真正起到疏解城市功能的目的。

在2001年国务院批准的上海市城市总体规划中，为了进一步完善城市结构，摆脱城市周边卫星城过分依赖于中心城市所带来的弊端，采取了“多轴、多核、多层次”的城市结构，在城市郊区规划了11个新城，将这些新城定位为上海城市郊区一定区域范围内的中心，更注重其相对于上海中心城区的独立性，成为上海中心城区的反磁力吸引核心。在“十五”期间采取了“一城九镇”试点城镇规划建设的策略，并最终确定了松江新城和临港新城、安亭、罗店、朱家角、枫泾、浦江、高桥、奉城、陈家镇等试点城镇，以推进上海郊区城市化的发展并且疏解中心城区的人口以方便中心城区的旧城改造。“十一五”期间又进一步明确了市域“1966”城乡规划体系，即1个中心城区、9个新城、60个新市镇和600个左右的中心村。

（二）上海大都市区新城发展的定位与功能履新

上海城市郊区卫星城到新城的发展历程，体现出了相应时期上海经济社会发展的条件和城市发展的特征，对上海城市的整体发展起到了应有的作用。全球化背景下上海大都市区的新城，将不仅是上海大都市区内一定区域范围的中心，起到疏解和截流上海中心城区人口和产业的作用，也将充分利用全球化对要素资源配置的影响，大力发展生产性服务业，使上海大都市区在全球经济社会活动中的新的分工承担更多控制和管理的职能，提高参与国际经济社会活动的程度，成为全球性的经济控制和管理中心。同时，加快上海大都市区的铁路、地铁、轻轨、有轨电车、BRT等快速公共交通体系的建设，为上海大都市郊区新城提供快速化、便捷化、舒适化、低成本的交通服务，保障适宜的生产性服务业在上海郊区新城的发展和整个上海大都市区的结构转型和升级。

此外，全球化和信息技术革命带来的全球产业转移给长江三角洲区域内的中小城市发展提供了新的机遇。全球化背景下新的国际劳动分工已转向了以市场为导向的围绕跨国公司和跨国资本的经济活动全过程的垂直功能分工和组织。其中的管理策划、研究开发、生产制造、流通销售等经济活动的各个环节将有可能在更大的区域范围内进行空间组织。当前，服务业的发展正成为新的国际劳动分工所带来的产业转移的热点，项目外包已日益成为产业转移的主流方式，甚至产业链条整体跨地域转移的趋势也愈加明显，关联产业协同转移的现象不断增多。因此，长江三角洲区域的中小城市应该顺应全球化和信息化带来的跨地域经济活动垂直分工的发展机遇，走专业化的发展道路，与上海大都市区及其它中心城市一起，共同参与全球化的产业转移，并融入全球城市体系中。

参考文献：

[1]吴志强，李德华. 城市规划原理（第四版）[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2010.

[2]霍华德. 明日的田园城市[M]. 金经元译. 北京：商务印书馆，1987.

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[4]Daniels P. W. Services Industries: A Geographical Appraisal[M]. London: Methuen, 1985.

[5]保罗・克鲁格曼. 发展、地理学与经济理论[M]. 蔡荣译. 北京：北京大学出版社，2002.

责任编辑：张炜