美对华贸易政策倾向与国家利益的博弈

王东

近年来，全球范围带有连锁性和示范性贸易保护政策的频繁使用，中国则在易保护政策风潮的冲击下身受其害，成为遭受反倾销和反补贴调查最多的世贸组织（WTO）成员国。特别是中美贸易争端事例频繁发生，尤其是美针对中国采取的贸易保护政策，使中国承受着越来越多的反倾销、反补贴调查或“惩罚”压力。

由于中美间政治、经济、战略互信还未真正建立，在国际利益格局不断转换的情况下，中美经济博弈既是国家利益的体现，也是政治、经济、战略互信缺失的反映。显然，在当前国际利益格局转换以及“中国因素”凸显的态势下，中美关系的发展还需要建立必要的政治、经济、战略互信来支撑。同时，从国家利益的角度出发，如何看待和应对美日益强硬的、带有浓厚保护主义色彩的对华贸易政策倾向，也需要我们进一步加强对策性研究，更大限度地维护我国在国际市场上的地位，确保国家利益。

一、美对华贸易保护政策升级

去年下半年到今年年初的一段时期，在贸易和汇率问题上，前期美国对华贸易的强硬政策有所改变，美国国内逼迫人民币尽快升值的呼声也有所减弱，中美经贸紧张关系似乎得到缓解。但事与愿违，近期美对华贸易政策变得又开始强硬起来。今年2月底到3月上旬，在不到10天的时间里，美国又是设立新的跨部门贸易执法工作组又是通过修订关税法法案，并高调表示要进一步强化针对中国等被视为“非市场经济国家”的贸易“执法”力度，由此意味着中美贸易关系再起波澜。

今年3月7日美国贸易代表罗恩.柯克在参议院财政委员会举行的听证会上表示，美国2012年对国际贸易伙伴不公平贸易行为的执法行动将更为严厉。此前，今年2月28日奥巴马总统下令成立的跨部门贸易执法工作组开始运作，该机构将隶属于美国贸易代表办公室，并加强包括财政部、商务部、能源部、贸易代表办公室以及情报部门在内的多个机构协作执法，负责“大力监管并执行国际贸易协议所赋予美国的权利”，以行使美国的贸易权利。因此，美国贸易代表罗柯克在参议院财政委员会听证会上的表示和新设立的跨部门贸易执法工作组，被舆论普遍认为是奥巴马政府将进一步强化贸易“执法”力度。

与此同时，今年3月5日和6日，国会参众两院分别于通过了一项针对中国等所谓“非市场经济国家”关税法案，这项法案将送美国总统奥巴马签署，一旦奥巴马总统签署生效，意味着将授权美国商务部继续对中国等国征收反补贴关税。去年12月19日，美国联邦法院作出一项裁决，依照美国关税法美国商务部无权对中国等“非市场经济国家”商品征收反补贴税，这显然表明奥巴马政府对中国等国征收反补贴关税缺乏法律基础和执法依据。为此，美国贸易代表柯克2月29日在国会众议院听证时表示，联邦法院的裁决降低了美国的贸易执法能力，损害了美国的利益。此后，美国参众两院为推翻联邦法院的裁决随即起草了关税法修订法案，意在授权美国商务部继续对中国等国征收反补贴关税。因此，国会参众两院通过的有待奥巴马总统签署生效的关税法修订法案，在法律的角度上推翻了去年12月联邦法院作出的裁决，使美国商务部继续对中国等国征收反补贴关税有了法律基础和执法依据。

近期美针对中国采取的贸易保护政策不断升级的反映，或许美新一轮对华贸易“双反”攻势正在酝酿中，意味着中美贸易贸易摩擦有可能会进一步激化，甚至演化为贸易摩擦的爆发性增长。据WTO最新统计数据显示，近年来全球实施的反补贴、反倾销、特保等贸易限制政策案件数量大幅度增加，其中中国越来越多地承受着贸易争端的巨大压力，成为一年来遭受反倾销和反补贴调查最多的WTO成员国，已连续16年成为遭受反倾销和反补贴调查最多的成员，全球约35％的反倾销、71％的反补贴案涉及中国。尤其是，一年多来美贸易保护措施的频繁使用更是指向中国，向中国频频发起反倾销、反补贴功势，大部分是反倾销和反补贴合并调查与征收高额关税，涉及领域包括轮胎、钢铁、铝铂、铜版纸、无缝钢管、葡萄糖酸钠、钢索、鞋类等。据近期美国国际贸易委员会公布的数据显示，2012年上半年美国实施的各类贸易救济案中的一半以上针对中国，中国成为当前美国挽救经济和贸易保护政策首当其冲的受害国。美国一系列针对中国的贸易保护措施，不仅导致中美贸易摩擦和争端进一步加剧，甚至引发更多的美国其它行业和其他国家的贸易壁垒接踵而来。由此，有舆论认为，中美贸易战拉开了序幕，2012年中美各种贸易摩擦和争端将愈演愈烈。

二、中美贸易争端不可避免

在国际贸易中，只要存在着国家间的贸易往来和保持着贸易关系，国家间的各种贸易摩擦与争端就不可避免，在贸易领域中的国家利益博弈也在情理之中。但贸易摩擦与争端并不等同于贸易战争，也不意味着贸易战不可避免。应该看到，随着经济全球化和全球经济一体化的发展，中美间出现的贸易摩擦与争端问题是全球范围内许多国家普遍遇到的问题。特别是在当前金融和经济危机环境下，随着全球贸易保护主义倾向的抬头，中国自然成为一些国家和一部分人发泄对中国与其贸易不满情绪的对象，这一现实问题已经由来已久。

从当前中美经贸关系看，美国对华贸易政策即体现了当前美国政府对外贸易政策的总体思路，在中美贸易摩擦与争端问题上也迎合了国会一些对中美贸易现状有不满情绪和那些炒作“中国威胁论”的人的口味，同时在金融危机和经济衰退没有解除的环境下，采用贸易保护政策手段处理贸易摩擦与争端，是美国政府在特殊环境下的选择。显然，在严峻的经济与金融危机以及美国国内弥漫着层层反华情绪的压力下，美对华贸易政策的真正意图是通过加大反倾销、反补贴措施力度是不断向中国施压。美国对华贸易政策强硬力度的加大，既有形势所迫，也有现实的平息国内不满中美贸易状况情绪的复杂因素。与此同时，鉴于当前美国实力的衰减和内外的困境，奥巴马政府似乎有意开始反思和修正其内外政策，正在考虑放弃自认为看来不切实际的理想化成分，逐步从自由主义向现实主义方向转变，或许这也正是当前奥巴马政府对华贸易政策日趋强硬的反映。

但另一方面，应该清醒地看到，目前美国敏感脆弱的国内经济形势也将限制和影响其对华贸易政策的深度调整，一旦调整幅度过大，便极有可能激化中美经贸矛盾，这是美国历届政府不敢轻意触碰的“禁区”，也不愿意看到出现难以收拾的局面。显然，解决中美贸易存在的问题需要从中美经贸关系的全局和战略的高度考虑，逐步消除分歧和矛盾依然是美国对华贸易政策不会放弃的选择。另外，在美国国内也绝非一种声音，一些有识之士指出，当前美国政界如果错误地认为靠贸易保护政策能够缓解金融和经济危机的压力，减少贸易赤字和刺激经济增长，那么最终将会损害美国经济的发展，甚至带来严重的后果。

由此可见，尽管美国针对中国产品不断出台保护性措施，给中美贸易前景增添了更多的变数，中美摩擦与争端加剧已经既成事实。但是，中美之间的贸易摩擦并没有到失去控制的程度，反华情绪在美国并非形成主流，双方都不愿意因摩擦与争端引发贸易战。从中美经贸关系的总体看，一个基本事实，那就是美国从中美贸易关系中受益非浅，美国历届政府包括奥巴马政府并多次提到解决中美贸易问题的方式是“加强对话”，特别是在当前全球金融危机和经济衰退还未完全消除的背景下中美加强经贸合作更加显得重要了。这表明，发展中美贸易关系对美国仍是必不可少的，对克服金融和经济危机共度难关对双方有益无害。

另外，当前美对华贸易还局限于贸易争端领域的保护政策，毕竟是在WTO规则许可范畴内的贸易保护政策，不等同于贸易保护主义，也并未上升到真正意义上贸易保护主义的程度，通过对话和磋商机制消除分歧的可能性始终存在，启动WTO争端解决程序依然必要和有效，因此中美贸易摩擦演变成一场贸易战的可能性也不大，舆论的过度渲染显然放大了中美的贸易摩擦。由此可见，尽管2012年伊始中美贸易摩擦似乎剑拔弩张，但应理性看待当前的中美贸易摩擦，不应过度渲染和放大，避免由于反应过度而刺激或导致争端升级。同时，对中美贸易摩擦的升级和长期性也要有足够的思想准备，未来中国与美国贸易争端的博弈将会更加激烈，显然也不可避免。

三、中美贸易关系的现状

从中国与美国贸易的现状看，当前美对中国发起的贸易挑战和采取的贸易保护主义措施，最现实和最直接的原因是：一方面，金融和经济危机导致美贸易保护政策措施进一步加强，美国政府在制订经济刺激计划的同时把贸易保护政策措施的因素融入其中；另一方面，不断攀升的对华贸易逆差与日益加剧的贸易不平衡状况，导致美当前对外贸易政策中保护性措施的应用首先向中国发难。

近年来，在贸易问题上美国内一直弥漫着反华情绪, 为了政治和经济利益的需要，对华巨额的贸易逆差成为美国出台针对中国的反倾销、反补贴、保障措施及“特保”措施等贸易调查案的口实，对“中国制造”采取的“歧视”政策也就不足为奇了。不可否认，中国与美国贸易总量不断攀升与贸易不平衡加剧并存的确是客观事实，但美对华出现的巨额贸易逆差以及贸易不平衡现象是多种原因造成的。其中包括四个方面：一是贸易结构问题。目前美所需进口商品的80%已不再是在本土生产的商品，因此美即使不从中国进口，也需要从其他国家进口。二是贸易转移发生的变化。由于近年来中国与美国贸易增长迅速，过去美对日本、韩国、东南亚的贸易逆差在很大程度上转移到了中国，导致美对华贸易逆差进一步增长。三是由于美国始终不肯放弃高技术产品对中国的出口管制，这些产品失去了进入中国市场的机会。在美对华贸易逆差和高技术产品出口管制问题上，中国领导人多次明确表示，中国不以获取对美贸易巨大顺差为目的，只要美放宽对华高技术出口限制，中国与美国贸易就可以趋向平衡。由此可见，美、欧拒绝放宽对华高技术出口限制，不仅损害了正常自由贸易的发展，同时也限制了美、欧对华出口的增加，也可以说这是美、欧“自食其果”。四是在美国对华贸易逆差问题上，明显带有“水分”的统计数据严重夸大了中国与美国贸易不平衡程度。美统计的数据与实际数字逆差相差甚远，同时，在美国还未承认中国的市场经济地位的情况下，在对中国反倾销、反补贴涉案产品的成本计算上始终带有极强的、单方面的随意性和主观臆断性。

另外，从表象看，中国与美国贸易中存在的问题都和中美贸易失衡有关，但也不难看出，美对华的歧视性政治色彩，亦冲击着中美经贸关系。美国对华贸易政策所采取的保护性措施以及对“中国制造”的歧视，反映了当前美对华贸易政策的主导思想，致使中美贸易关系面临着一个十分敏感的时期。可以预见，中美贸易摩擦将长期存在下去，并随时有可能随着中国经济的发展而进一步升级，贸易摩擦将会进一步增多，所涉及的领域也会越来越广泛。从发展趋势看，中美贸易关系将逐步从货物贸易向服务领域扩大，甚至涉及到我国经济安全的部分领域，贸易摩擦将进一步多样化和复杂化。但也应该看到，随着经济全球化和全球经济一体化的发展，在中国与美国出现的贸易问题也是全球范围内许多国家普遍遇到的问题，尤其是在我国对外出口迅速增长时期遭受反倾销和反补贴自然有着客观必然性，中美贸易关系将在摩擦的博弈中发展下去，不断出现的摩擦与争端不会从根本上妨碍中美贸易关系发展的进程。

四、中美经贸对话机制典范效应

在当今的世界，中美两国的地缘关系已不仅仅是传统意义上的国与国之间的关系了，美国是西方发达国家的代表，而中国则向征着一大批具有活力的新兴市场经济的国家或发展中国家，由此中美两国经贸对话机制已超越了双边关系的范畴，开辟了两个利益团体之间的对话机制，在一定意义上对全球经济秩序的维护和稳定发挥重要作用。因此，中美经贸对话机制不仅体现了中美经贸关系的发展，在国际间也具有解决经贸争端的典范性效应。

中美经贸对话机制启动以来，双方在应对国际金融危机、经济可持续增长、金融体系改革、贸易投资合作、国际地区性问题和全球性问题等重大议题进行了深入的沟通和立场的协调，并在多个领域的交流与合作取得了进展，这一对话机制已成为解决中美相互经贸矛盾和问题不可或缺的一个重要平台。

当前的中美战略与经济对话，承袭了布什时期的中美战略经济对话和中美战略对话两个独立磋商机制，是中美战略与经济关系新的磋商机制，整体层次得到了提升。新的中美战略与经济关系磋商机制，从磋商级别看，提高了磋商的级别，体现了中美战略与经济关系的重要性进一步提升；从磋商内容看，不仅将中美经贸和政治安全等议题置于同一框架之下，表明中美双方意识到中美关系的现实与未来的发展，经贸和政治两个领域已不可分割，同时中美对话也将国际地区性问题和全球性问题的许多议题融入其中，具有时代的鲜明性和现实性；从属性看，战略与经济对话兼顾了中美经贸和政治多个方面的，具有经济和政治的双重属性。

自2005年8月和2006年12月中美分别启动战略对话和战略经济对话机制以来，到以两大对话机制的基础上建立的新的中美对话机制，虽然已是物是人非，但美方始终不能理性地看待中美贸易平衡问题，依然在关乎中国自主权的人民币汇率等问题上纠缠不休，甚至将中美经贸存在的问题政治化，中美在贸易平衡和人民币汇率问题上的争执也从未间断。因此，以往的中美关系中，摩擦与合作一直是双方关系的主线，伴随着中美政治、经济关系的发展。可以断定，在中美战略与经济关系不断调整过程中，中美两国之间的摩擦将会不断出现，甚至成为常态，而摩擦“能量”的逐渐释放，也会得到相互关系的适度调整。

从中美两国经贸易关系看，与现实的世界政治、经济格局密切相关。美国是目前国际经济秩序的最大受益者，需要维护现有的国际经济秩序，而中国作为一个新兴的市场经济国家，对国际经济秩序的发言权不断增强，中美两国寻求新的对话机制实际上是对国际经济秩序的维护和适当的调整。因此，在一定意义上中美对话机制将对全球经济秩序的维护和稳定发挥重要作用。中美间建立的战略与经济对话机制，不仅体现了中美战略与经济关系，也为国际间解决贸易争端树立了新的典范，这也是中美对话引起全球广泛关注的原因。另外，中美关系已超越双边关系的范畴，越来越具有全球影响和战略意义，面对传统和非传统安全威胁的挑战，中美拥有广泛的共同战略利益。与此同时，中美对话机制的影响也将超越双边关系的范畴，在国际社会产生一定的反响。

当今世界，全球经济持续增长的潜在隐患依然是经济严重失衡。失衡集中体现在两个方面：第一，以美国为首的部分发达国家保持着高水平的贸易逆差，对于其他国家而言，如此高的贸易逆差带来了国际收支的高风险；第二，为了弥补贸易逆差，美国等发达国家从世界范围吸引了大量的资金，这种贸易和资金上的双逆差，构成了当今世界经济不平衡的基本格局。全球经济失衡是中美对话所关注的焦点议题之一，不能排除许多其他议题也是由此引申而来。事实上，中美经济和贸易问题从根本上说也是全球经济失衡的问题，既源于世界经济增长格局、贸易格局的变化，又源于短期内中美之间的贸易失衡以及美国、中国经济的结构性失衡。

中美两国经济与贸易的结构性失衡不是孤立的单一现象，而是通过国际贸易和国际资本流动形成了中国所在的东亚地区与美国之间的经济失衡，也就是跨太平洋的经济失衡，这是当今世界经济失衡的突出表现。因此，中美经贸易对话机制从宏观和战略的高度解决这些问题，不仅有利于解决中美经济和贸易上的摩擦，对全球经济的平衡发展、经济的稳定与安全也会产生积极和深远的影响。

五、中美经贸关系需要建立互信机制

经贸关系是中美全面关系不可分割的重要组成部分，也可以被视为中美关系走向的“风向标”。因此，在经贸上的分歧与矛盾日益突出以及政治、经济、战略互疑仍难以消除的情况下，基于经贸关系的重要性，历次中美战略与对经济话将解决中美经济存在的问题和消除分歧作为不可或缺的议题。

然而，中美经贸关系不仅相互依存又有利益博弈，一方面经贸领域的互补性决定了两国经贸关系的快速发展以及不可取代性，对当代世界经济格局的构成和演变有着极其重要的影响；另一方面，中美在经贸领域存在的分歧摩擦与矛盾冲突不仅是中美双边经贸利益的博弈，也是两国在世界经济格局中争夺主导权的博弈。另外，中美政治上的相互猜疑和不信任，也使其双边经贸摩擦和冲突带有明显的政治色彩，甚至时而也会演化为政治上的博弈，超越了经贸摩擦和冲突本身的经济范畴，在一定程度制约着双方经贸关系的稳定、健康发展。因此，中美经贸摩擦和冲突在一定意义上反映的是政治互信的缺失

由此可见，在当前大国博弈的世界政治、经济格局视野下，就中美经贸关系而言，既反映了中美经贸领域的互补性和协调共同利益平衡点的一面，也反映了当前中美全面关系的现状。因此，中美经贸互补与利益博弈并存是当前中美经贸关系最现实的表现形式，而经贸政治化趋势又与当前美国国内经济问题政治化有关。

事实上，在全球化程度进一步加深的当今世界，各国间双边经贸关系的发展，没有紧密的国际合作就不可能互利互赢，世界各国在追求和实现国家根本利益的同时，加强国际合作与协调必不可少，而中美两国经贸领域的互补性则是这种经贸关系相互依存的体现，同时也存在着维护国家根本利益的博弈。

中国加入WTO以来，对外经贸关系取得了巨大的发展，但与有关国家的矛盾也此起彼伏，主要表现在贸易失衡、贸易摩擦、人民币汇率、产品质量和食品安全等问题上。客观地分析中国对外经贸关系中的矛盾和共同利益，通过平等的、富有诚意的对话和协商依然是最终的选择，有助于共同推动中国与世界各国经贸合作持续快速健康发展，开创中国对外经贸关系的新局面，这是中国对外贸易始终遵循的基本原则。然而，面对全球贸易保护主义的抬头和美对华贸易政策的日趋强硬，以及近一段时间美频繁运用贸易保护措施对中国施压，中国自然不能视而不见、任其摆布。在当前美一系列案件中，涉华贸易案涉案数量如此密集、名目如此繁多、金额如此之大是近年来所没有的，显然极不正常，中国面临的国际贸易环境将有可能进一步恶化。对此，中国将如何对应？既要保障国家利益的最大化，又要负起大国的责任，这对中国来说是一个不可回避的、最为现实的严峻挑战。

从中美两国关系看，中美两国在国际政治、经济领域中都是世界性大国，不仅在世界上都有各自的政治、经济战略利益，而且其影响力不可取代。因此，中美直接对抗性的贸易争端最终只能是两败俱伤，而协调与合作并极大限度地规避贸易摩擦双方才有可能获得最大的利益。对于中国，面对当前的国际贸易环境和美对华贸易政策的不断挑战，一方面不能在有关国家对华产品采取“制裁”措施既成事实后，在于事无补的情况只能无可奈何地表示“强烈不满”。显然，针对对华贸易政策的日趋强硬和将要采取的“制裁”措施准备不足，甚至报有幻想，导致应对措施滞后。另一方面，在应对美对华贸易“制裁”措施中，不能一味地强调“反对贸易保护主义”，使中国反“制裁”行为的实施受到制约。从国际贸易的角度看，只要存在着主权国家间的贸易关系，贸易上的保护政策就不可能杜绝。因此，在应对对外贸易争端的博弈中，如何使中国突出西方的“围剿”，需要更为现实的对外贸易方针，做好长期应对对外贸易摩擦和争端的措施和思想准备。

另外，从当前中国的对外贸易状况看，中国粗放型外贸增长方式的表现，必然是贸易总额的迅速扩张、贸易顺差和外贸依存度不断上升、出口地区过度集中、出口商品结构不合理、贸易伙伴国聚集不满情绪上升等特征，成为威胁中国对外贸易安全的重要因素。基于对中国对外贸易现实安全角度的考虑，中国外贸增长方式转变应充分考虑贸易伙伴国的承受度，在追求贸易平衡的基础上合理控制进出口规模及增长速度，减少贸易摩擦；提高出口产品的技术含量、加工度和附加值，减轻外部环境的压力；在各类反倾销、反补贴案件中，中国企业能否度过当前的难关风回路转，成功应诉十分关键，但由于中国企业多数缺乏这方面的经验和专业知识，也顾及应诉的高昂成本，往往应诉达不到应有的效果，甚至是放弃，这一局面始终得不到改善，因此如何应对国外发起的反倾销、反补贴诉讼案需要相关部门加大配合力度，改善中国企业应诉环境，企业也需要积极应对，不能一味地依赖于政府部门；在贸易摩擦中，部分国家依然把中国视为非市场经济国，中国市场经济地位问题的彻底解决显然迫在眉睫。因此，只有通过深刻的、全面的对外贸易结构调整才能最终缓解中国面临日益增多的各类反倾销、反补贴、保障措施的压力。