青海省农村土地使用权流转现状及路径分析

石鹏娟

【摘要】土地是一种经济资源，其本身的稀缺性决定了土地的使用必须以利益最大化为目标。所以，土地使用权的流转成为学界研究的重点课题。本文基于青海省与其他中、东部省份农村经济发展的差距，以青海省海东地区为例，分析了青海省农村土地使用权流转存在的问题，并提出青海省农村土地地使用权流转的路径。

【关键词】青海省农村土地使用权流转 路径

随着西部大开发战略的实施和国家近年来对“三农”问题的一再强调，西部农村的发展已经迫在眉睫，农村土地使用权的流转成为发展农村经济的重要手段。本文以青海省平安县、互助县、乐都县为例，对处于青海海东地区的农村土地使用权流转的状况进行了调查。

一 青海省农村土地使用权流转现状

1．农地使用权流转的比例和原因

表1三县农地使用权流转规模及原因

项目

调查地 流转的比例 流转的原因

流转地占耕地总面积的比例（%） 流转涉及户数占总户数的比例（%） 农产品受益率低（%） 非农就业无法兼顾（%）

平安县 3.97 5.29 23.73 76.34

互助县 4.56 13.92 46.32 53.71

乐都县 3.13 8.43 32.5 67.52

农地使用权流转虽然自2005年以来已经在青海东部农业区进行规模化发展，但是从表1中的数据来看：（1）青海东部农业区农地使用权的流转程度还比较低。流转的土地面积占耕地总面积的平均比例还不到4%，这与全国的农地使用权流转平均水平还有一定的差距。（2）参与土地使用权流转的农户比例较小。在比例最高的互助县，也只有13.92% 的农户参与了流转，而临近西宁市的平安县却仅仅只有5.29% 的农户参与。（3）农地使用权流转的主要原因是非农就业无法兼顾。

近年来，在一系列国家西部优惠政策的实施下，很多投资商到青海投资，他们在拉动青海经济快速增长的同时，也促使青海省农村剩余劳动力发生了转移。由于农业与非农产业价格的差异，很多农民放弃土地到城市打工，使得很多土地闲置甚至抛荒，为了避免土地资源的过分浪费，土地使用权流转便成了唯一解决的方式。

2．农地使用权流转的方式

表2三县农地使用权流转方式

项目

调查地 农地使用权流转的方式（占总流转面积的比例%）

转包 出租 互换 转让 入股 委托 其他

平安县 3.72 15.96 0.07 78.19

互助县 19.74 54.61 13.65 4.93 0.02 7.05

乐都县 78.52 18.42 1.37 1.71

从表2中的数据来看，青海海东地区农地使用权流转的方式已经趋于多样化，但各县流转的主要方式不同，而且存在很大的差异：

（1）平安县农地使用权流转的方式比较杂乱，现在社会上比较常见的几种方式所占比例都较少。如以出租方式进行流转的比例为15.96%，以转包或互换方式进行流转的分别为3.72% 和0.07%，而以转让、入股、委托方式进行转让的还没有。

（2）互助县农地使用权流转的主要方式为转包、出租和互换。合计所占比例为88%，其中，以出租方式转让所占比例为54.61%。该县已经出现了以入股的方式转让农地使用权的情况，但所占比例较小，仅为0.02%。

（3）乐都县农地使用权流转的主要方式为转包和出租。合计所占比例为96.94%。其中，转包方式流转的比例为78.52%。该县也存在以入股方式进行流转的情况，所占比例为1.71%，与互助县相比要高一点。

3．农地使用权流转纠纷解决机制

被调研的三县目前均没有解决纠纷的专门机构和专业人员存在。只有平安县经管站针对纠纷多的问题已经向有关部门提交了成立土地流转纠纷仲裁委员会的报告。

4．农地使用权流转后规模化经营状况

表3三县规模化经营状况

项目

调查地 流转后规模化经营的比例（%） 流转后非规模化经营的比例（%）

专业

大户 专业

合作社 统一服务 其他

平安县 2.18 1.09 96.73

互助县 10.43 0.45 11.67 2.09 75.36

乐都县 6.02 32.36 61.62

从表3中的数据可以看出：青海省海东地区农地使用权流转之后从事规模化经营的程度较低。如平安县和互助县从事规模经营的比例仅为3.27% 和10.88%，乐都县较高一点，为38.38%。

二 影响青海省农村土地使用权流转的因素分析

农地使用权流转制度在青海海东地区的实施，主要受到五方面因素的影响。

1．农民自身素质较低，农村剩余劳动力转移难度大

青海海东地区乡村从业人员2008年共有695558人，没有受过教育的有139971人，所占比例为20.12%，受过教育的人当中，仅受过小学教育的有259018人，占总从业人员的37.24%。而受过高中及以上教育的人数为76290人，占总从业人员的比例仅为10.97%。这与中、东部地区高中普及化相比，该地区乡村人员所受教育程度明显较低，说明农民自身素质较低。这大大阻碍了农村剩余劳动力向非农产业的转移，进而影响到农地使用权流转的进程。

2．政府补贴政策不完善

从本次调研的情况来看，青海海东地区农地使用权流转之后的政府补贴政策存在严重的问题：（1）补贴政策不统一。虽然个别县域为了当地农村经济的发展，鼓励农民将农地使用权流转以发展规模经济，制定了一定的补贴政策。但这些政策各县不一，同样的土地补贴价格不一样，造成农民心理严重不平衡。（2）补贴政策实施不完全。虽然个别县域制定了一些政策，但据了解，这些政策很多都没有完全实施。有的仅有政策，没有落实；有的仅落实了一年；还有的落实不完全。（3）补贴政策单一。从现有的补贴政策来看，形式仅限于现金，而且多与流转亩数有关。

3．社会化服务滞后，纠纷解决机制缺失

青海海东地区目前还没有建立有效的基层服务流转专门机构，导致农地使用权流出、流入信息不对称，也就是经济学上所说的信息失灵问题。这样就会出现农户有意将农地使用权转出却找不到合适的受让方，而需要土地的一方又难以找到有意向的农户。结果导致土地要么被抛荒、要么农户在闲暇之余简单耕种，既浪费土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置。这完全是由于目前社会化服务滞后所造成的。

4．流转主体培育不足，土地经营未形成规模化和专业化

土地规模化的发展需要龙头企业、专业合作社、股份公司等市场主体的出现，但在青海海东地区农业龙头企业规模小，效益不明显，市场开拓能力差，带动力有限；专业合作组织发展速度较慢，覆盖面不广，服务层次低，产供销一体化运作较少。这种状况严重阻碍了土地的规模化经营。

另外，从以上的分析发现，青海东部农业区农地使用权流转之后的用途比较分散，基本上是什么产业赚钱就经营什么产业，这不利于自我品牌的形成，说明目前该地区的土地经营并没有实现专业化生产，而具有随意性。

5．农村社会保障体系不健全

由于农村的养老、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入来生存。包括孩子上学、看病治病、养老等。当地农民基本上还是把土地作为最基本的生活保障来看待，即便以后出去打工，在外下岗或者失业，也完全可以返回农村靠土地维持生活。鉴于这种思想，部分年龄比较大的农户，尽管已经没有精力和能力经营土地，但宁肯粗放经营，也不愿意将土地使用权流转出去。这不仅使土地资源严重浪费，而且阻碍了农地使用权流转的发生，不利于农村经济的发展。

三 青海省农村土地使用权流转的路径分析

针对青海海东地区农地使用权流转的现状和影响因素，提出以下对策。

1．加快农地使用权流转服务中心的建立，保障流转信息的对称性和流转行为的公平性

推进农业规模化经营，促使农地使用权流转，重在建立农地使用权流转服务中心，给流转双方一个公平的交易平台，为流转创造条件。农地使用权流转服务中心属于行政部门，下设有六个职能部门（见图1），具体职能如下：（1）建立农地使用权流转信息发布部门。土地的供给方根据自己土地的具体状况，包括土地的亩数、地理位置、适宜种植的作物、流转费用、流转期限等信息在该部门予以登记。土地的需求方也可以把自己对土地的要求，如使用土地的方式、土地的用途、需要土地的亩数以及土地的性质等信息予以登记。这样，一方面该部门工作人员会根据各种信息进行组合，找出最优的供需组合，以达到资源的优化配置。另一方面，开通农地使用权流转信息网络，当事双方也可以根据已有信息，结合自己的需求自行组合。（2）建立土地供、需双方协议部门。一方面，信息发布部门将最优的组合交给协议部门，由协议部门通知流转双方当事人对农地使用权流转具体事项进一步协商，并进行供方土地评估，需方资格审查等程序。如果达成协议，双方将在协议部门的主持下签订合同书（有标准文本）；如果不能达成协议，协议部门将把意见反馈给信息发布部门，进行信息的重新组合。另一方面，当事人根据网络信息自行组合后，需到协议部分进行土地评估、资格审查等程序，而后签订正式协议。（3）建立土地使用权流转合同登记备案部门。流转双方在协议部门签完合同后，需到合同登记备案部门登记，目的在于限制流转双方随意更改合同内容，如果确实需要更改部分内容的，流转双方须提出书面申请，到登记备案部门重新备案。（4）建立农地使用权流转纠纷解决部门。在流转土地的具体使用过程中，流转双方不免会遇到各种各样的纠纷，在双方无法协议解决的情况下，需以书面形式提交到纠纷解决部门，农地使用权流转服务中心会派专门人员对该事项进行解决。（5）建立信息员管理部门。农地使用权流转服务中心派专门工作人员或者在各村招收专门人员作为农地使用权流转信息员。工作职权在于收集流转相关信息、进行流转政策宣讲、汇报流转后土地的使用情况及双方发生纠纷的情况等。（6）建立农地使用权流转监督监管部门。主要职责在于监督农地使用权流转后的土地用途、严格控制土地的非农流向；制止各种强占、寻租以及侵害农民土地权益的违法违规行为；禁止土地流转后的抛荒行为等。

笔者根据青海省目前经济发展的状况，建议在县乡两级建立农地使用权流转服务中心。这样做的目的是考虑到农地使用权流转涉及土地数量较多，如果仅建立一级农地使用权流转服务中心，工作压力比较大，易导致流转效率不高。建议县乡两级以土地流转的规模为依据，进行明确的职权划分，如规定500亩以上的农地使用权流转须到县级办理，而500亩以下的到乡级便可。具体管理体制（见图2）。

2．完善农村社会保障制度，解决农民的后顾之忧

从目前制约青海海东地区农地使用权流转的因素来看，很多农民不愿将土地流转的主要原因在于对土地的依赖。这源于目前农村的社会保障机制不健全。社会保障制度包括社会保险、社会福利、社会救济三个主要方面。鉴于青海省农村目前经济发展状况，主要是要发展农村社会保险和社会救济。2008年平安县享受农村最低生活保障和救济的人数有5347人，占总人口的6.93%，参加农村合作医疗保险的人数为70420人，占总人口的91.21%，而参加农村养老保险的人数是0人；乐都县享受农村最低生活保障和救济的人数有22983人，占总人口的9.56%，参加农村合作医疗保险的人数为207996人，占总人口的86.56%，而参加农村养老保险的人数是0人；互助县享受农村最低生活保障和救济的人数有33461人，占总人口的9.84%，参加农村合作医疗保险的人数为328905人，占总人口的96.74%，而参加农村养老保险的人数是0人。从这些数据可以看出，目前青海省海东地区的社会保障程度很低，除了农村合作医疗保险发展比较迅速之外，农村社会救济以及养老保险基本上处于停滞阶段。合作医疗解决的是农民的看病难问题，而农民养老问题的真正解决还要靠农村养老保险。这是农民不愿将闲置土地流转的最主要的因素，他们把土地看做是自己的最后保障。所以，加快青海海东地区农地使用权流转需要统筹谋划城乡社会保障体系，采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办农村养老等社会保险，积极推进农村社会救济、社会互助、最低生活保障等方面的社会保障制度实施，逐步实现城乡社会保障“政策保障完善、转移衔接自如、信息服务便捷”目标，消除农民的保障忧虑，弱化土地的社会保障功能。

3．加速农村剩余劳动力的有效转移，实现农地使用权的快速流转

第一，完善农民培训机制，提高农民自身素质，实现劳动力的转移。2008年，平安县高中及以上文化水平的人数为4102人，占总人口的5.31%；乐都县高中及以上文化水平的人数为18058人，占总人口的7.51%；互助县高中及以上文化水平的人数为20588人，占总人口的6.06%。可见，青海海东地区农民的文化水平普遍很低。很多农民不愿放弃土地外出打工的原因在于，没有文化或者没有一定的技术支撑，不敢走出去。这就需要建立农民培训机制，从自身素质方面彻底解决农民外出就业难和观念落后的问题。

农民培训机制的建立，需要农村技术培训中心和农村劳动力市场的建立。农村技术培训中心由各县农牧局组织有关技术人员到乡镇定期举办，他们也可以专门设立一个农民技术培训部门。农村劳动力市场需要乡镇政府配合县农牧局通过技术宣传、技术演示等手段，吸引并组织各用工单位定期到乡镇举办现场招聘。

第二，加快农村城镇化进程，实现农村剩余劳动力的转移。城镇化对农村剩余劳动力转移的贡献在于以下方面：一是城镇化拉动第三产业的发展，吸引农村剩余劳动力向第三产业转移。同分散的乡镇企业对劳动力的吸纳能力相比，城镇化不仅解决了农村剩余劳动力的就业问题，而且解决了农民身份的转化，进而促使农民消费方式发生变化，必然导致对第三产业产品的需求，从而拉动第三产业的发展，能够创造更多的就业机会。二是城镇化引发大规模城镇基础设施建设，进一步增强对农村剩余劳动力的吸纳能力。与城镇化相伴而行的是城镇基础设施需求的增加，如交通网络、居民住宅建设等，这无疑会增加剩余劳动力的就业机会。三是城镇化将普遍提高居民的消费水平，通过消费刺激生产，会创造更多的就业岗位。

截至2008年，平安县、乐都县、互助县的城镇化率分别为45.62%、32.64%、18.3%，可见，青海海东地区各县农村人口仍然占多数，城镇化水平还比较低。通过加快城镇化进程来促使农村劳动力的转移仍具有可行性。

参考文献

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