中国区域碳排放权交易市场建设研究

摘要：区域碳排放权交易市场的建设已成定局，目前的关键问题是如何建设以及如何在交易过程中促进企业减排能力的建设，以确保减排交易市场的持续。概言之，即如何设计一种激励性规制使得减排主体 （企业）都有激励参与减排、降低减排的边际成本，同时在减排中贯彻民生原则并推进产业结构升级。鉴于此，本文从区域碳市场构建顺序、关键市场机制设计以及如何促进企业减排能力建设等方面进行了分析，旨在通过此类分析为今后各地方政府建设碳排放权交易市场提供框架建议。

关键词： 碳排放权交易市场；强制减排；碳补偿；减排能力

中图分类号：F124；F205

一、当前政策导向

从目前国际上各国温室气体减排的实践来看，利用市场手段并付诸相对严格的规制激励机制促进减排已经成为一个不可逆转的方向。作为《京都议定书》下非附件Ⅰ国家，中国境内构建碳排放权交易市场是一个全新的尝试。

国际上，2011年11月28日至12月9日，联合国气候变化框架公约第17次缔约方会议在南非德班召开，主要讨论《京都议定书》第二承诺期的存续问题。《京都议定书》第一承诺期2012年年末到期，而德班大会是到期前的最后一轮气候谈判。在日本、加拿大等发达国家的坚决抵制下，德班会谈尽管没能彻底挽救《京都议定书》，但使其得以延续到2013年。会议决定，《京都议定书》第二承诺期要在2012年卡塔尔举行的联合国气候变化大会上正式被批准，并于2013年开始实施。虽然存在变数，但从历次会谈来看，“拖而不废”是美、日、加拿大等发达国家的主体策略。

此外，此次会谈有两个亮点：一是《京都议定书》内附件I国家承诺2012年5月份提出量化减排目标；二是中国代表团团长解振华首次公开提出可以就2020年后中国承担限排义务进行谈判。当然，关于中国参加2020年后具有法律约束力的框架协议，解振华提出谈判的前提是要满足五项条件。一是必须有《京都议定书》和第二承诺期；二是发达国家要兑现300亿美元“快速启动资金”和2020年前每年1000亿美元的长期资金，启动绿色气候基金，建立监督和执行机制；三是落实技术转让、透明度和能力建设，并建立相应的机制；四是加快对各国兑现承诺、落实行动情况进行评估；五是要坚持“共同但有区别的责任”、公平、各自能力的原则，中国将承担与自身发展阶段和水平相适应的责任和义务。

在德班会谈之前，国家密集出台低碳减排交易市场建设的相关规定和文件。2011年11月9日，国务院常务会议讨论通过《“十二五”控制温室气体排放工作方案》。该方案明确提出：到2015年单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17% 的目标；2011年11月22日，国务院新闻办公室发表了《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书。《白皮书》中明确提出：“通过规范自愿减排交易和排放权交易试点，完善碳排放交易价格形成机制，逐步建立跨省区的碳排放权交易体系”。2011年11月24日，国家发展改革委办公厅下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、天津、上海、重庆、湖北（武汉）、广东、深圳7省市，开展碳排放权交易试点工作。上述政策的密集出台表明中国区域碳排放权交易市场构建正式启动。

从上述国际与国内的最新动态分析，一个较为清晰的时间表已初具形态。2020年左右中国应该建成一个满足全国进行碳排放权交易的统一市场，各省市还有8年的时间进行区域碳市场的构建。

二、碳减排市场的建设发展顺序

（一）先东部、后西部，先地方、后全国

无论从横向还是纵向来看，先东部、后西部，先地方、后全国，这一顺序是中国构建碳排放权交易市场所必须把握的步骤，也是目前政策制定的一个主要方向。中国目前低碳减排的总体目标可概括为：“4045”和“1217”，即到2015年单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%；到2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年降低40%~45%，这可以看作是两个阶段性目标。从目前国家公布的7省市低碳交易市场试点省市来看，也基本上体现了“先东部”的原则。这一时间和空间战略充分考虑了不同区域在减排成本、产业结构、能源依赖程度与经济发展水平上的差异，并将这种差异通过时间和市场两个维度来进行拉平，这符合联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）提出的经济体发展低碳所遵循的适应性原则。

对中西部省市而言，这一制度安排将成为吸引产业进入、利用发达沿海城市工业资金、技术的一种巨大引力。对具有很大减排潜力的能源大省而言，减排带来的收益和吸引力也将使其成为低成本工业生产的基地。其发展结果是：在较低成本下实现产业升级与重构。而这种制度事实上为许多能源大省提供了一种政策主导下的市场支付手段，有助于帮助其进行节能减排，同时也解决了这些经济相对滞后省市节能减排所需之资金。

此外，在东部沿海城市建设碳排放权交易市场的同时，也能为日后西部省市建设相关市场提供规制与操作经验，最终目标是建设成一个完全的可自由流动的碳资产交易市场。然而，在这个过程中要切实把握市场推进的步骤。由于各地在减排成本、产业结构与经济发展水平方面存在客观差异，且这种差异将在相当长的一段时间内持续，因此，不应该也不能急于建设全国性的碳排放权交易市场。应根据各地在碳排放强度、减排边际成本趋同后才可以考虑区域市场的对接。

（二）先工业、后农业，先配额、后补偿

从大的产业层面来看，主张先工业、后农业的顺序。一方面，在现阶段低碳经济发展过程中，关注的重点主要集中在城市建筑、交通、各种工业生产活动、化石能源使用等领域，工业领域强制减碳势在必行。此外，这一顺序是由中国内外经济环境所决定的，毕竟出口导向型战略在相当长的一段时间内还将持续下去。而为了应对低碳标准对我国出口的影响，工业领域的强制减碳不可迟缓。

从减排的强制性角度，主张后农业，但并非说农业不减排。事实上，根据联合国粮农组织（2006）的相关报告，畜牧业排放的温室气体总量占全球总排放的18%，超过全球交通运输业的排放总量。然而，世界各国无一例外地都将农业强制减排滞后，原因主要是满足农业减排的适应性。即使发展到今天，中国仍然是一个发展中的农业大国，因此农业应该以自愿减排为主。当然，这种自愿是相对于强制而言，并不代表没有市场激励。

那么如何为农业减排提供市场激励？一句话，工业碳配额、农业碳补偿，工业强制减排、农业自愿减排。这既满足适应性原则，又满足民生原则，而且与先配额、后补偿原则也是一致的。

“先配额、后补偿”指的是在碳排放权交易市场的构建中，要嵌入碳补偿市场。碳配额是由强制减排规划体系创造的，其基础是针对某个或某几个行业进行总量限制。而碳补偿是强制减排行业以外的其他行业内企业进行自愿减排（碳补偿），并允许这些减排量进入到强制减排交易市场中。在这种机制下，总量限制的行业内部会因为不同企业减排成本的不同而出现优胜劣汰现象。而总量限制以外行业的企业也会找到通过减排增加其利润的方式，并通过市场手段激励那些非强制减排行业主动减排。

三、区域碳排放交易市场构建的关键条件

在此提到的区域包括两种情况。一是几个省（直辖市）组成的减排合作区域，例如，北京、天津与河北三省市之间形成的区域合作减排。二是在一个省范围内建设碳减排交易市场，省辖各市作为独立的减排主体参与到减排合作中。对于第一种情况，要充分考虑参与合作减排的各省在距离、经济发展水平以及产业结构等方面的不同。一般而言，在产业结构上存在较大差异的相邻省份组建区域减排合作框架，能够有效地降低减排的边际成本。对于第二种情况，各市如果在产业结构或经济发展水平方面存在较大差异，减排的福利经济效果也会比较明显。为保证区域减排市场的持续稳定发展，避免价格的大幅起落，需要就市场构建的几个关键点进行针对性设计。

（一）激励性规制机制

激励性规制机制或政策是指：必须使参与到区域合作减排的主体有激励参与并主动进行减排。这就需要从市场和行政两方面着手进行相应的政策设计，即通过市场机制降低区域内参与主体的减排边际成本；通过相应的财政手段和市场规划手段引导企业积极进行减排，例如，政府设立专项减排资金用于减排项目的启动，也可以辅助其他手段，如，完成当年减排任务的企业可取得供电的优先权等等。

（二）市场流动性创造

通过对区域内某一特定行业实行排放总量限制以创造出具有稀缺性的减排额度，并进而通过证券化以形成碳金融工具（CFI），同时构建二级市场以增加此金融工具的流动性。依托现有的环境交易所构建碳金融工具拍卖交易平台，在提高碳金融工具交易价格透明度的同时，方便区域内政府对总量的控制和减排进度的管理。碳减排交易市场能否有效且持续，除了政府提供有效的规制措施以外，一个非常重要的保证就是：市场要能够提供足够的流动性，即市场自身的流动性创造问题。解决这个问题的关键就是要建立碳减排交易的二级市场，即创新性地使用碳金融工具（CFI）。也就是说，对碳减排额度要进行证券化，并使其能够在二级市场上进行交易。

此外，为了增加市场交易的流动性与参与的广泛性，交易体系主要针对某个行业制订强制减排规划，而对行业外企业则通过市场交易来激励其进行减排。这样，整个体系按市场参与主体是否有减排义务，又分为强制性减排交易市场和自愿减排交易市场。

（三）价格传导敏感性

价格传导敏感性是指：市场的碳金融工具的交易价格要能切实反映出减排的边际成本，即碳金融市场的交易价格能够作为企业是否进行减排决策的一个市场信号。同时，这一信号也能反映出区域内减排主体的减排边际成本。如果交易价格上升，说明区域内企业的减排边际成本在上升，相应地，在减排规制措施方面需要进行适当的调整（比如，增加区域内配额的供给或增加财政支持力度）；如果交易价格下降，或表明区域内企业的减排边际成本在下降，或者是区域内发放的减排配额过剩。而要获得价格传导的敏感性，也需要构建二级市场，通过二级市场的交易来提供动态价格信息。碳排放权一级市场是相关市场参与者获得碳排放配额的市场。有减排义务的企业可以从一级市场上免费获得或者通过竞拍获得碳排放配额，也可以通过参与项目获得经过法定部门核准的额度当量。

碳排放权二级市场也被称为流通市场，是实现碳排放权优化配置的关键环节，是市场参与者对碳排放配额或碳金融工具进行买卖的市场。对于持有多余碳排放权的市场参与者可以在二级市场上将其出售，对于碳排放权短缺的市场参与者可在二级市场上购买碳排放权。

（四）交易体系诱发产业结构升级

碳减排交易体系建立的基础是针对某个重点行业进行总量限制，并允许该行业以外的其他行业的企业进行自主减排，并允许其将自愿减排的额度（碳补偿）拿到市场进行交易。在这种机制下，总量限制的行业内部会因为不同企业减排成本的不同而出现优胜劣汰现象。而总量限制以外行业的企业也会找到通过减排增加其利润的方式。这两种情况都必然会提升行业的集中度、生产效率以及行业内企业在国内分工中的地位。

四、促进企业减排能力建设

中国区域减排市场的构建必须考虑民生原则、企业减排适应性与能力建设并重的原则。鉴于此，笔者认为需从以下几个方面着手解决。

（一）强制减排行业的选择与减排情景设定

在现有的交易机制条件下，国内区域减排交易市场应该主要采取总量管制下的排放交易（cap-and-trade）。在该体系下，管理者设置排放量上限，受该体系管辖的所有企业排放总量不得超过该上限，每个企业将分配得到一定数量的排放许可额度。如果企业实际排放量超过该额度，需到市场上购买在数量上等于两者差额的排放许可额度。在这种制度下，强制减排行业的选择以及减排情景的设定直接关系到区域内承担强制减排任务企业的减排成本。

对于强制减排行业的选择，不能单纯从历史排放原则出发，仅考虑碳排放强度指标，应该同时遵循以下几个原则：（1）该行业转嫁减排成本的能力（在终端产品市场上的定价势力）；（2）从经济上和技术上来看，该行业进行减排的可行程度（考察行业利润指标）；（3）该行业面临的国际竞争程度；（4）是否会影响到保证能源供应安全的投资；（5）行业基准线易测定原则（存在成熟的方法学），优先选择有成熟CDM案例的行业。在这几个原则框架下选择强制减排行业，目标是有能力行业率先大幅减排，给那些应该大幅减排但减排能力尚不足的行业一段适应时间。从这个角度来看，强制减排行业的选择与减排情景的设定异曲同工。

对于减排情景的设定，主要遵循先易后难的原则，让区域内排放实体充分适应。同时，要通过科学的计算，重点解决如下两个问题：（1）相对于基准方案，模拟不同碳减排率下各部门（行业）能源服务需求相对下降率；（2）在不同预先设定减排方案（减排比率）下，模拟不同减排情境下的GDP损失率，进而估计GDP损失函数。在此基础上，模拟出一个全局最优的年度减排率，而这个减排率能为年度减排总量的设置，进而年度配额计划的确定提供一个宏观的科学的测算基础。

（二）碳补偿市场嵌入

碳补偿市场嵌入的目的在于降低强制减排行业的减排成本。同时，通过市场手段激励那些非强制减排行业选择主动减排，从而实现全局最优。在总量管制下的排放交易机制下（cap-and-trade），一般允许减排企业购买一定数量的来自强制减排体系以外、产生于项目市场的碳补偿额度来履约（此碳补偿额度基于信用基准模式，即Baseline-and-Credit机制）。例如，总量管制下的排放交易机制下，承担强制减排任务的一个企业（比如火力发电企业）需履行强制减排义务。如果没有碳补偿市场，该企业就需要通过购买其他承担强制减排义务的企业的排放额度、限产或技术替代的方式来进行减排，这三种履约方式的成本都相对较高。如果允许其购买碳补偿且都来自具有额外性的项目，那么这种履约方式能够大大降低强制减排实体的减排成本。图1较为直观地展示了碳补偿市场的嵌入如何有效地降低强制减排行业的减排边际成本。此外，碳补偿市场的存在还能够有效地增加减排额度交易市场的流动性，从而保证额度交易价格的平滑性。

A^c是强制减排市场总量；A^u是自愿减排市场总量（碳补偿量）；A^{c与Au的大小取决于强制减排市场边际成本曲线MACc与自愿减排市场MACu的位置关系。如果没有碳补偿市场，那么强制减排市场的减排总成本为（A+B+C）。而如果嵌入碳补偿市场，在相同的总减排量下，成本为(A+B)。其中，E是碳补偿市场卖方所得利润π；F是强制减排市场内，买方企业因价格下降而所得收益。}

（三）政府减排资金补贴

目前，对于中国区域碳减排实践，一个非常关键的方面是要政府提供减排启动资金，这也符合联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）关于促进企业减排能力建设的指引。当前，需要探讨减排财政资金的提供机制、渠道和实施方法。具体而言，需要设计出满足激励相容、可自我实施的减排财政资金分配使用制度，使辖区内企业有激励在减排财政资金的引导下，进行可观测、可计量、经过核证的减排，其根本目标是促进企业减排能力建设，实现发展前提下的减排。

据此，本文建议设立专门的低碳发展财政支持基金，基金的使用和分配按市场化进行操作，分别设计低碳发展财政基金使用的事前与事后制度安排，实现对企业低碳减排进行事前和事后两种管理。事前制度设计的核心是从低碳基金中分拨出相应的资金主要用于企业进行减排项目研发，促进企业减排的能力建设；而事后制度设计的重点在于利用财政基金辅助市场手段诱导企业进行持续减排。通过事前与事后两种资金使用机制，可使企业进行自主选择，并据此对辖区内企业的减排动机、减排类型进行区分，企业自行“对号入座”，从而满足制度的激励相容。两种制度安排都强调资金使用的市场化，事前事后两种机制相互补充，事前资金引导、事后资金补贴，一方面促进能力建设，一方面促进持续减排。通过这一制度设计可在一个政策实施周期内基本上确定各行业的减排基准线，从而能够更为科学地制定下一周期的减排规划。

参考文献：

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（编辑：张小玲）