向公共场所吸烟打一场持久战

朱杰

《上海市公共场所控制吸烟条例》自2010年3月施行，这部“软法”的实施效果如何，能否破解社会领域法规普遍面临的执法难题，一直是社会各方关注的焦点。《条例》实施以来，市人大常委会持续开展执法检查，推动政府切实加强控烟宣传教育和监督管理，巩固各类法定场所控烟成果，建立健全公共场所控烟的长效机制。从总体来看，在各方面的共同努力下，《条例》普法宣传不断深入，全社会禁烟意识进一步得到增强，《条例》正在被越来越多的市民所接受，其实施效果也在逐步显现。据市健康教育所进行的本市公共场所控烟状况年度监测显示，《条例》的社会知晓率和公众支持率始终保持在85%以上，法定控烟场所吸烟发生率由实施前的37.6%下降到2011年的18.1%，劝阻率由实施前的19%提高到2011年的53.7%。11月21日，市十三届人大常委会第三十七次会议听取和审议了关于本市贯彻实施《条例》情况的报告和相关执法检查报告。

公共场所控烟是一场“持久战”

公共场所吸烟是每个人天天都会遇到的复杂问题。一方面，公共场所控烟能减轻烟雾对身体健康的负面影响，实现公共场所有效控烟既是我国签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》后必须履行的公约义务，又是一个地区文明形象的重要标志之一。另一方面，全国和全市烟民众多，吸烟有害健康的理念尚未深入人心，支持公共场所控烟的社会共识尚未建立；吸烟属于个人习惯，而吸烟易戒烟难，不抽烟、少抽烟、不在公共场所吸烟的行为习惯难以在短期内建立起来；中国社会的吸烟文化赋予吸烟以交际等社会功能；烟草行业对发展经济和吸纳就业仍然发挥比较重要的作用；部分类别公共场所的所有者、经营者、从业者放任吸烟行为，相当数量市民没有有效劝阻吸烟行为。

公共场所控烟问题的复杂性决定了《上海市公共场所控制吸烟条例》的立法理念和监督模式。借用毛泽东同志在《论持久战》中主张的观点，对公共场所控烟工作要反对“速胜论”和“亡国论”，而要打一场持久战。

面对庞大的吸烟人群，认为只要制定一部全面禁止公共场所吸烟的法律就能一蹴而就地做到全面禁烟的想法是脱离现实的。那样的法律就算制定出来，也会因难以有效实施而成为“景观立法”，不能对社会生活产生实质影响，反而减损了法律的权威，不利于“依法治国”、“依法治市”方针的贯彻实施。因此，《条例》提出了实事求是的控烟目标，如名称采用“控制吸烟”，提出“限定场所、分类管理”的控烟原则，设立由健康促进委员会牵头、相关部门各司其职的控烟监管体制，这些制度设计合理，充分考虑了目前控烟形势和监管工作的实际，符合阶段性的发展特点，体现了科学立法的要求。

同时，认为《条例》出台后会因为法不责众、监管力量有限等原因导致难以有效实施使得全面禁烟可能落空的想法也是非常消极的。就是因为控烟任务非常艰巨而复杂、公共场所违规吸烟现象仍屡见不鲜，才需要对公共场所吸烟现象打一场持久战，弘扬咬定青山不放松的精神，坚持不懈、持之以恒地推动《条例》的贯彻实施，督促政府及有关方面严格执行《条例》规定。尽管每一次的进步看似不明显，但只要持续不断地做下去，就能够积小胜为大胜。

常委会开展为期两年的执法检查

正是本着这样的理念，市人大常委会高度重视《条例》的贯彻实施情况。《条例》施行仅半年，常委会即启动了为期两年的执法检查，刘云耕主任亲自在执法检查动员会上对执法检查工作进行部署，钟燕群副主任率领市人大教科文卫委对《条例》规定的各类公共场所逐一进行深入检查。

执法检查组从公共场所类型多样、控烟要求不一等特点出发，坚持“分类推进、突出重点、滚动跟踪”的工作思路。“分类推进”，即每个季度对一类公共场所进行检查，分别针对医疗、教育、机关、娱乐、餐饮、旅馆、网吧、公共交通等公共场所进行了八个系列的暗访检查。“突出重点”，即抓住《条例》的主要规定，重点检查有关场所的控烟宣传教育情况、控烟制度落实和监管部门执法等情况。“滚动跟踪”，即每次检查后都向有关部门提出改进意见，要求其在下季度执法检查时汇报整改落实情况，力求通过“回头看”使整改措施落到实处。在暗访中，执法检查组采取组织教科文卫委委员暗访、委托各区县人大常委会教科文卫工委暗访、请市人大代表自行暗访等形式开展检查。部分代表全程参与了执法检查活动。执法检查组还充分发挥舆论监督作用，邀请本市主要媒体参加执法检查活动，及时报道《条例》实施的成效与不足。

从2010年10月至今年10月的两年间，执法检查组对105家医疗机构开展检查；对部分教育机构进行暗访，共检查大、中、小学和中职等学校236所；对国家机关控烟情况进行暗访，检查了人民大厦、市政大厦内46个市级机关办公楼层和40个区县政府部门以及30个街镇机关；对娱乐场所晚间营业时段的控烟情况进行暗访，共暗访娱乐场所196家；对餐饮场所控烟情况进行检查，先后暗访大中型餐饮场所10家；对37家旅馆进行暗访检查，暗访对象涵盖各类星级宾馆和经济型酒店；在下午和晚间对网吧控烟情况进行执法检查，共暗访大小网吧19家；赴上海火车站、上海长途汽车总站等公共交通相关场所及部分公用事业、国家机关提供公共服务的办事场所进行暗访。

一些重点场所的控烟难题仍需破解

尽管《条例》取得初步成效，但执法检查也发现，餐饮、娱乐、网吧、经济型旅馆等重点场所仍属于控烟的“重灾区”。比如，网吧对禁烟规定的实施和监管力度普遍不足，现场吸烟的情况比较普遍，烟蒂、烟灰时有发现，烟味明显。而在一些经济型酒店，禁烟标识普遍较小，一些标识没有按规定列出监督举报电话，禁烟标识摆放不显眼；在非吸烟区或非吸烟客房内配置烟具，放任住宿人员吸烟。一些餐饮场所的吸烟区和非吸烟区之间缺乏有效的物理隔离，无法彻底阻隔烟雾扩散；部分餐饮企业虽有控烟制度但落实不力，不积极劝阻顾客吸烟。还有一些娱乐场所违规配置烟具或以不锈钢碗等代替烟具等等。

针对执法检查中发现的情况，常委会组成人员在审议中一致认为，应当继续开展形式多样、内容丰富、注重实效的宣传活动，普及吸烟有害健康的知识，宣传《条例》内容，促进社会形成支持公共场所禁烟的共识，特别要高度重视对青少年的宣传工作，引导青少年从小养成抵制吸烟的行为习惯。有的委员认为，在全社会控烟的大环境下，各级政府机关领导干部更要起表率作用。

也有一些委员感到，从执法检查情况看，目前本市控烟工作的基础尚不牢固，一旦《条例》的监督执法有所松懈，已经取得的成果就可能付诸东流。对此，政府及其有关部门应该在现有成效的基础上，进一步加大监督执法力度，改进监督执法方式，着力解决餐饮、娱乐、网吧、经济型旅馆等重点场所的控烟难题。同时，市、区两级人大也要继续推进执法检查工作。

执法检查中发现，《条例》有关吸烟区和非吸烟区的划分等规定较为原则，影响操作性和执法的统一性；《条例》将“不听劝阻”作为对吸烟者予以处罚的前置条件，相关部门反映处罚力度较弱，影响实施效果。对此，一些委员建议适时启动《条例》修改工作，对吸烟区面积设定上限，简化个人处罚要件。另外，有的委员认为，随着控烟知识的不断普及和社会共识的不断形成，上海也可以在适当时候扩大禁烟场所的范围，逐步实现公共场所全面禁烟的终极目标。