如何加强高校科研项目经费管理

张洁

摘要：随着中国科技体制改革的深入发展，国家对高校科研经费投入不断大幅增长，但高校科技成果并没有明显增加。如何提高科研经费使用效益，对提高中国科技水平，推动国民经济与社会发展，实现国家发展战略具有重大的意义。根据目前中国高校科研项目经费在预算编制、预算执行、经费决算、绩效评价及管理监督中存在的主要问题，深入分析产生的原因，在查阅大量文献资料和与部分科研项目管理者讨论的基础上，通过系统分析和归纳总结，借鉴发达国家对高校科研项目经费管理的经验，结合中国实际情况，探讨如何完善中国高校科研项目经费以课题制管理为核心的管理体系的若干建议。

关键词：科研；项目经费；管理；高校

中图分类号：F235 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）15-0094-03

科研经费是从事科学研究活动的前提，是保证课题顺利进行的基本条件，合理有效的使用课题经费能保证科研课题的顺利完成，取得更多的科研成果。近年来，随着中国经济和高等教育事业的蓬勃发展，国家加大了对高校科技的投入，高校所承担的科研项目和筹措的科研项目经费均呈现大幅增长趋势，科研经费已成为学校资金的重要来源。但是，在科研经费的使用和管理上，也存在着诸多的问题，科研经费的使用效益还十分低下。本文力求较为深入地分析造成这些问题的原因，指出国家宏观政策的不足及高校科研经费管理上存在的漏洞，为国家和高校在当前社会政治经济发展阶段如何加强科研经费管理提出对策和建议。

一、高校科研经费管理中存在的问题

1.科研项目经费预算编制缺乏科学性，可操作性不强。虽然现在科研项目在申报时都要求要编制经费预算，但是，由于现行管理制度还不完善，加之课题负责人缺乏财经知识，编制的预算带有很大的随意性，和项目的实施进度往往脱节，缺乏科学性，可操作性不强，主要表现以下几个方面：（1）科研经费管理制度不完善。目前尚无完善的针对科研项目财务管理的法律法规，财政部、教育部尚未制定统一的高校科研经费财务管理制度。虽然国家加强了对科研项目的管理，如国家自然基金、“863”、“973”等计划项目也附带有相应的经费财务管理办法，科技部于2006年11月出台了“科研不端行为”处理办法等，但实践中仍存在不够系统、缺乏可操作性等问题。中国科技投入呈现立项和资金渠道多元化的格局。从来源渠道上看，有科技部、国家发改委、各主管部局、国家自然科学基金、地方科委等安排的科研项目；各类资金管理制度和项目管理方法各不相同，管理办法多，各级主管部门对经费使用没有统一明确的规定，且各类资金管理制度和项目管理办法不配套，不统一，执行难度大。同时，由于国家在科研经费支出科目、预算定额等方面没有制定出科学的预算定额标准，导致中国科研经费管理在立项阶段的预算编制不规范、内容不完整，编制方法不统一，编制依据不足，指标论证不充分。（2）高校对科研经费预算重视度不够。高校普遍重视科研经费争取不重视科研经费管理，认为只要能立项，经费的支出预算只需按预算说明书允许支出的内容“编”就行，实行课题制，自然应由项目负责人自行编制。而项目负责人认为预算编制就是要钱，抱着把经费争取下来再说的思想，没有对其项目进行仔细分析，没有对所需经费进行估算，一般自己定一个可能争取到的经费总额，随意将经费分配到各允许支出的科目中，根本没有意识到批准的课题预算是今后在课题实施过程中经费的实际支出提供合法依据，在课题结题时的经费决算、财务审计都要依据课题预算完成，对预算编制的严肃性认识不够。（3）科研经费预算不合理。高校投标立项时的预算不能全面真实地反映获得预期成果所必需的项目直接成本和间接成本，很多本来合理的预算支出条款在现阶段可能与正在执行的其他国家政策相冲突。首先，在实行课题制以来，科研项目的计划、预算编制由课题负责人负责，而课题负责人大多是学术型人才，财务方面知识相对薄弱，再加上科研工作本身的不可预见性和复杂性及各种客观原因，往往侧重于技术内容的论证，为编制预算而编预算，预算编制纯属闭门造车，同时编制完成的经费预算未经学校有关部门审核，造成经费预算编制不详细、不合理，缺乏可操作性，而且不能真实全面地反映课题研究所需要的费用。

2.经费使用与经费预算严重脱节。在经费的使用过程中，由于预算编制不合理，加之对经费使用缺乏有效监督，因此经费使用与经费预算严重脱节，主要表现在如下几个方面：（1）经费使用随意性大，支出边缘化问题严峻。项目负责人缺乏财经法规意识，把科研经费作为自己的私有资金，通过各种方式将大量私人开支在科研经费中支付。而国家的科技经费管理政策开支范围中的支出科目与财务会计制度核算科目口径不一致，导致监督困难。而学校作为管理的主体对科研经费管理政策过于宽松，只强调调动科研人员的积极性，忽视了科研经费从根本上讲是属于国家的，同样要遵守国家的财经纪律，而不应忽略对项目经费使用的管理和监督。因此，项目管理和经费管理严重脱节，对经费预算的控制处于管理真空地带。（2）会计核算制度不完善，难以对科研经费实行全成本核算。高校科研项目的成本费用主要由直接费用、间接费用二部分构成。其中直接费用指课题研究过程中使用的可以直接计入课题成本的费用，包括人工费、设备费、差旅费、协作研究费等；间接费用指难以直接计入课题成本的各项费用，包括管理费、已有设备使用费、房屋折旧费等。在中国高校大多数科研人员是教学科研双肩挑，其工资、津贴大都在学校事业经费的人员经费中统一列支，科研项目使用的水、电、气等直接费用没有计入项目成本，现有仪器设备和房屋使用费等间接费用没有在项目成本中体现，辅助部门如图书情报部门的费用也都由事业费开支，科研项目成本仅核算的项目部分直接费用。没有真实地反映科研课题的研究成本，全成本核算难以全面实施，导致科研项目经费各方面的量度和比例没有数据基础。因此，会计核算制度的不完善，使得无法全面考核科研经费的使用成本。

3.对经费预算执行缺乏有效监督，奖罚不明。中国高校课题检查在以往的科研管理中出现一边倒现象：重成果轻过程、重两头（项目、成果的申报）轻中间（课题开展），资助方普遍忽视对科研项目经费的管理。长期以来，中国科技管理部门监管法规和制度不健全，科技经费监督体系不够完善。政府相关部门对科技计划项目缺乏行之有效的过程监管体系，对项目经费使用缺乏有效的全程监督体制，对于监督中发现的违规、违纪现象，处罚力度低，缺少责任追究制，降低了项目经费的执行效率。过程监管未与立项阶段合同签署结合起来，使项目实施阶段的控制缺乏针对性，而且缺乏必要的依据及手段。

4.科研经费缺乏统筹安排，资源独享现象严重。科研资源独享现象普遍。世界银行曾对中国部分高校的教学设备和实验室的利用率作过统计，约在60％以下。据教育部统计，全国高校仪器设备有20％以上处于闲置状态，价格昂贵的大型科研装备的利用率最高不过15％。而通用设备的重复购置造成低水平重复建设，造成设备的加速报废，降低了资金使用效率。由于实行课题负责人制，课题经费是以课题主持人的名义申请下来的，经费使用权在课题主持人，而从财务管理的角度来说课题经费是专款专用的，实际上也是谁申请的经费谁使用，真正控制经费的是课题主持人。科研经费开支审批权在课题组，课题组自行计划开支，经费使用、管理各自为政。科研仪器设备、图书资料等由课题组成员自己验收、保管和使用，学校难以对这部分资产进行合理配置以达到资源共享，从而造成科研设备重复购置和利用率低下的浪费现象。研究项目结束后，仍然滞留在科研人员手中。即使项目相近，相同设备仍需另行购置，重复支出严重，单位难以做到固定资产的合理配置与资源共享。

5.项目验收结题与项目结账脱节，缺乏绩效评价。在项目结题验收中，为了能够通过验收，往往编制虚假的决算报告，同时，项目结题与项目结账往往脱节，对于结余科研经费没有统一的结账办法。最为关键的是主管部门缺少对项目经费使用情况的审计和绩效评价，国家各科技主管部门普遍重视对项目的结题验收和成果鉴定，忽视项目经费的使用情况的检查，一般以高校的报告为准，很少对项目的决算报告的内容进行审计，即便科研经费使用未按批准的预算开支，也很少运用惩罚措施，导致惩罚措施流于形式，客观上使项目负责人违反合同的成本减少，而且给项目负责人造成一种假象：只要项目能按时结题，经费怎么开支无关紧要。同时科研经费在结余后的处理上，未包含绩效管理所倡导的灵活和激励的思想，如结余资金按原渠道上缴的规定实际上抑制了项目组节约资金的积极性，项目组会想方设法的把经费花光。

二、加强科研经费及项目管理的对策和措施

目前中国科研经费管理中存在的问题，有一些是属于体制和制度上的，比如经费管理法规制度不够完善，相关制度不配套，可操作性不强，要改变目前的状况，还是需要从体制、制度入手，从源头上解决问题；有一些是高校具体管理方面的问题，需要高校制定配套科研经费管理制度，利用信息化手段，对科研经费实行精细化管理。现针对所存在的问题提出如下建议：

1.完善科研项目经费管理体系，提高预算编制的可操作性。中国正在不断走向法制化，科研经费的管理也离不开相关立法。中国科研体制具有明显的政府主导性，要有效管理科研项目经费，国家制度要不断完善。应完善课题制，使各项目经费管理制度原则上与课题制相协调。首先从科研项目管理的制度建设着手，研究修订有关制度，以适应科研事业发展的客观规律，使相关政策能相互并联或配套，以课题制为核心，制定明确、统一的科研经费管理使用办法，使制度间相互统一，提高项目管理政策的可操作性和可执行性；其次通过典型实例分析总结，对不同层次经费制定统一的经费预算管理制度，对预算编制管理提出具体的要求，并以课题制为基础制定出可行性强的科研计划。建立科学、合理的课题研究费支出预算体系和标准，细化课题经费预算，使课题研究经费的预算编制科学化、规范化，使预算执行合法化，成本核算有章可循，确保科研经费预算的真实、可靠，保证课题的顺利进行。尽快制定出合理的科研经费预算定额，并加强财务部门和项目课题组协作和配合，发挥财会人员的作用。

2.建立健全项目经费管理责任制，以信息技术为手段进行科学管理。在宏观政策相互配套的基础上，高校应建立起科研项目信息系统，充分利用计算机网络，将科研项目合同、项目经费预算批复数、项目计划、研究进程等信息输入该系统中，根据科研处、财务处、项目主持人、审计处等各自的职责设置权限，各方面将相关信息及时反馈到信息系统中，各相关部门和人员可以实时查询到项目的相关信息。对科研项目进行里程碑式的管理，便于各阶段评审及对进度和成本进行节点控制，项目是否严格按合同进度及预算执行一目了然。加强科研信息系统和财务信息系统的连接，实现信息共享和业务协同，对科研经费财务信息做到实时、动态查询、统计、分析和管理，在科研管理人员和科研人员之间搭建起一个实时沟通的桥梁，为实施新的科研经费管理理念提供一个有效工具。

3.建立起科研项目经费使用全程监督体系。为确保科研经费的有效应用，高校的财务监督是降低项目成本的有效途径。高校要加强对科研经费的监督和检查，建立健全科研经费使用和管理的监督约束机制，财务管理与监督应贯穿科研项目管理的始终，以科研处、财务处为核心，审计、资产管理等其他相关部门紧密配合，共同实现科研项目运行全过程的跟踪监督。财务处要认真履行对课题执行日常监督管理的职责，加强与科研部门的沟通，加强财务管理和会计核算工作，保证会计资料真实、完整、准确。同时，财务部门要协同审计部门通过审计、专项检查、绩效考评等手段及时了解课题经费使用情况，对科研经费实施有效监督，杜绝科研项目负责人在课题经费管理和使用中违规违纪行为的发生，对检查中发现的问题应及时纠正，对弄虚作假、截留、挪用、挤占科研经费等违反财经纪律的行为，应按照有关规定对相关人员给予处罚，确保科研项目资金安全并合理使用。强化对项目合同执行过程的监督，重点加强对预算、设备采购过程的监督以及遵照合同规定进行结题结算的监督，使其能够随时掌握项目的执行情况和经费的使用情况。

4.建立起校园内的资源共享平台，提高资产的使用效率。因高校设备更新、维持费用不断增长，而学校财力有限，建立符合管理要求的国有资产信息管理系统，将项目结题后形成的资产由学校统一保管和调配使用，实行高校现有仪器设备有偿使用办法，通过内部结算为更新、改造仪器设备准备资金。从学科发展和实验室建设的角度出发，采取有效措施鼓励各课题组充分利用现有仪器设备等工作条件开展科研工作，采用内部结算，收费主要用于仪器设备等的消耗、维护费及合理的劳务补偿，相同仪器设备的收费标准不得超过重庆市大型科学仪器设备共享平台的价格。

5.加强对科研经费结题审计和绩效评价。课题结题审计应由政府审计部门或注册会计师事务所承担。主要审计科研项目申报期间预算编制是否合理，科研活动开展期间项目经费的开支使用情况、开支范围和标准是否严格按预算管理，是否符合国家和学校相关规定等经费层面的因素，还要包括科研项目验收时是否达到预期目标。同时，应针对不同的科研项目类型，建立不同的评价体系，强化课题效益评价。对于目标明确的应用性研究，侧重于实验成果的实用性，注重科研成果转化为生产力取得的经济效益；对于基础研究应侧重于科研项目社会效益的评价。因科研结果的不确定性，难于对其进行定量评价，但完成这些科研任务所需要的工作内容和路径是清楚的，如需要进行实验的数量、范围和深度，实验数据的质量，问题的分析全面深入，结论论点明确，论据充分，可以根据工作计划的完成情况使用定性表述、同行评议、比较分析等非定量的评价方法，来衡量科研工作绩效。

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[责任编辑 陈丹丹]