社会管理中公民利益诉求机制的建构

李雪念 代欣玲

摘要：公民利益诉求机制的科学建构是社会管理创新的重点之一。针对当前社会管理中公民利益诉求机制存在的制度化、非制度化及泛制度化方面的问题，提出了从制度建设、制度拓展、制度空间、制度保障、制度文化等五个方面构建系统、完善的公民利益诉求机制的对策建议。

关键词：利益诉求；机制；社会管理；公民

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）18-0201-03

社会管理必然要求社会不同阶层、不同利益群体充分实现利益诉求的表达，从而促进社会各个方面的利益统筹协调，以缓解社会矛盾，减少社会冲突，维护社会秩序和稳定。要适应中国社会结构和利益格局的发展变化，需要构建科学有效的利益诉求表达机制。

一、公民利益诉求机制在社会管理中的意义

1．公民利益诉求机制是社会管理创新的重要内容

社会管理的基本任务包括社会关系的协调，而利益关系是人类最基本的社会关系。在转型时期，社会结构和利益格局都在发展变化，利益主体多元化，利益需求多样化，不同阶层，不同行业，不同利益群体之间的利益矛盾日益增加。利益关系的日趋复杂需要统筹协调各方面利益，而实现统筹协调的制度保障就是利益协调机制。

为此，胡锦涛总书记在中国“十二五”规划中提出社会管理创新重点之一就是：“进一步加强党和政府主导的维护公民权益的机制，形成科学构建利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制、统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理”。

2．公民利益诉求机制是整个利益协调机制的重要组成部分

社会利益协调机制是一个系统，包括了利益诉求机制、利益分配机制、利益补偿机制、利益约束机制、利益引导机制等。其中利益诉求机制又包涵了利益表达机制和问题回应机制，它不仅是社会利益协调的重要组成部分，而且还是社会利益协调前提和基础，一个社会的政治体系对社会利益变动和冲突的疏导与协调能力的强弱，关键要看利益表达的制度化、规范化和程序化的程度。

3．公民利益诉求机制的核心是社会的公平正义

胡锦涛总书记指出：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。公平正义与社会利益密切相关，社会公平正义的实质就是维护广大人民群众的根本利益，这是社会管理的宗旨，也是公民利益诉求要达到的目的，因而要将利益诉求表达和利益协调作为维护公平正义的中心环节来抓，并引导利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求，逐步建立以权利公平、机会公平、程序公平和分配公平为目标的社会利益协调机制。

二、当前利益协调中公民诉求机制的异化现象

1．制度化的“民意盲区”与“结构断层”现象

人民代表大会制度是中国公民利益诉求表达的根本渠道，公民通过直接和间接选举人大代表或者被选举为人大代表，参与了国家政治活动，并通过人大代表表达自身的利益诉求。但随着社会的发展人大代表大会制度还存在着一些需要完善的地方，以保证公民利益诉求表达权益的完全实现。一是群众对部分人大代表候选人不了解，存在“盲选”的可能性，而这样可能导致没有一些能力不足、责任感不强的候选人成为人大代表，最终不能充分代表公民行使好自己的权利；二是间接选举提升了官员代表的比例，不能确保人大代表和政府工作人员之间的权利授受关系，人民代表的民意性相应减弱；三是人民代表的兼职制度，造成人民代表无法集中精神致力于解决公民最关心的切身问题。

信访制度是党和政府了解民意的重要途径，也是一项具有中国特色的公民利益表达和权利维护的制度。然而在转型时期，信访制度出现了上下两端的断层现象，引发这种现象的主要原因在于：首先，信访部门没有实权，只有指导、协调、督导和建议的职能，其处理信访事件的权力有限。但信访案件却是涉及社会的方方面面，责任重大，要面对的是纷繁复杂、难以预料的各种事件，而其职能主要是上传下达，并不能实现问题的直接解决。公民利益的维护效率不高，难以真正实现公民利益诉求的表达。其次，信访的各个部门按照“分级负责，归口管理”的原则处理在一定职责范围内的事务，但对于如何界定每个部门的职责没有确实统一的标准，所以各部门在面对棘手的信访工作时便相互推诿，公民的利益诉求无从找到出口。

2．非制度化的“群体诉求”现象

当利益诉求的制度化渠道受阻，超越制度范围的非制度化诉求就会出现。一类是以利益受损群体为主体的群众事件。近年来，群体性事件持续高发，参与人数增多，规模和影响力扩大，日益成为影响中国社会稳定的重要因素。就其实质而言，群体性事件是一种非制度化利益表达行为，其根本原因是相关弱势群体不能通过正常途径维护自己的利益，而被迫采取的非常行为。中央政法委的调查指出，“一些地方和部门的干部群众观念极为淡薄，置群众利益和疾苦于不顾，官僚主义作风和腐败现象严重，违法行政，执法不公，对群众通过正常途径和渠道反映的问题，置若罔闻，一味弄权谋私，能解决、该解决的问题不及时解决。群众对官僚主义和腐败现象苦不堪言，忍无可忍，只有采取‘闹的办法表达诉求，争取利益。”

3．泛制度化的“利益倾斜”与“利益挤压”现象

机制问题有时并非完全出在制度本身，制度配套和制度执行往往影响甚至决定了制度功能的有效发挥，这种从更广范围来看制度就是泛制度化。随着中国经济的迅猛发展，贫富差距的逐步扩大，社会利益矛盾和冲突日趋凸显，但作为处理社会问题，进行社会管理所制定的某些相关政策并没有与时俱进，有些甚至趋向功利化，它秉承“大多数人谋取大多数利益的原则”，以牺牲少数人的利益或个人利益为基础来实现绝大多数人利益。例如房屋拆迁、土地征用等公共政策一度因强调公共利益而忽视私人利益，而公共利益的界定又过于宽泛，形成了以维护公共利益的名义侵害私人利益的“利益倾斜”现象。

同时，在政策执行中又出现了的“利益挤压”现象。处于社会上层的利益群体掌握了更为丰富的社会资源，赢得了更多的在政治、经济上的机会和权利以及社会影响力。这类利益群体对利益诉求表达的意识比较强烈，他们通过自身的社会资源整合与重组，获得了宽阔的利益诉求表达空间，而其他利益群体则拥有较为狭隘的利益诉求表达空间，于是形成“利益挤压”现象，导致一部分利益群体的诉求空间被压缩。一些农民工为了表达讨要劳动报酬的合法权益不惜采用自残的极端手段，就是因为缺乏一定的利益诉求空间和渠道。

三、构建科学有效的公民利益诉求机制的对策建议

通过上述问题分析可见，利益诉求机制的核心是相关的制度，但制度功能的实现还有赖于法律体系乃至于制度文化的形成，从而构成一个完整的公民利益诉求保障系统与运行体系。

1．从制度建设入手保障利益诉求主渠道的畅通

构建科学有效的公民利益诉求机制首先是要完善利益诉求的制度化，尤其是畅通人民代表大会制度和信访制度等公民利益诉求主渠道。作为中国根本政治制度的人民代表大会制度除了保证国家权力要体现人民意志外，还要保证人民的利益诉求能够真正进人大、受重视、被采纳。针对人民代表大会制度存在的“民意盲区”现象，要从人大代表选举的民意体现、人大代表工作的公民监督、人大代表任职的职业化、人大代表职权的民意职责等方面来加强其民意代表性。以人大代表职权的民意职责为例，目前中国人民代表大会制度规定了人大代表九种会内职权，八种会外职权，却没有明确的民意收集、反映职权。应该增加人大代表的民意反映权，促使人大代表把注意力下移，花大力气调查、收集、整理、反映公民的利益诉求。

对于信访制度则要填补“结构断层”，贯通上下，切实落实信访制度“畅通社情民意反映渠道”的作用，并把维护信访人的建议权、申诉权以及其他合法权益作为信访制度的基础和前提。要充分发挥信访的行政救济功能和行政监督功能，即发挥信访作为一种使不当行政行为及时得到更正的纠错机制并监督行政行为合理合法地进行，就必须要强化信访工作的沟通力、协调力、监督力，尤其是整合力，在“分级负责、归口办理”的基础上实现“分级要互通，归口要协调”。

2. 从制度拓展出发实现利益诉求多元渠道的形成

针对当前非制度化的“群体诉求”现象越演越烈的趋势，仅靠人大、政府的主渠道是不够的，尤其是社会管理要充分发挥社会组织的作用，必须依靠社会组织才能有效拓宽利益诉求的多元渠道。在农村，要重视村民自治组织建设，疏通“泄洪道”。村民自治组织是农村基层社会有效的利益协调机制、矛盾调处机制和社会管理机制的承担者，引导农民群众以理性合法的形式表达自己的利益诉求，促进农村社会管理各项事业的发展和和谐稳定。当前的主要任务是要进一步健全组织体系，健全村民委员会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组等群众自治组织，进一步理顺乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党组织之间的关系，把农村社会组织建设成农民利益诉求的传递者，利益渠道的承担者，基本利益的维护者。在城市要完善城市社区组织建设，多建“蓄水池”。要培育、鼓励和引导社会组织的发展与壮大。使其成为社会的“安全阀”。目前，中国社会组织发展水平还不够高，因此要坚持培育、鼓励和引导社会组织的发展与壮大。首先要加快社会组织自治化的进程，减少政府对社会能做的事情进行干预，逐步退出微观社会领域，给予社会组织更宽阔的发展空间，逐步消除社会组织中所具有的官方色彩；其次政府提供社会组织发展所必须的资源要素，特别资金的供给；最后是建立健全法律、规章和制度，对社会组织进行规范、监督和管理，为社会组织快速而健康的成长提供法律保障。

3．从制度保障角度建立利益诉求表达的法律体系

对于泛制度化的“利益挤压”现象以及无视甚至打压公民正当利益诉求的违规、违法行为，还需要相关法律体系作为利益诉求基本保障。虽然公民利益诉求在中国有宪法和有关法律、法规的基本规定，但现行法律体系还存在公民利益诉求维护的法律层次偏低，利益诉求表达程序规定不细，利益诉求表达主体权利义务不明等问题。为此，首先，要提高公民利益诉求维护的法律层次，把现有的相关政策、法规等上升为法律，增强公民利益诉求表达维护的权威性；其次，应当明确规定利益诉求的主体、范围、程序、方式，将公民利益诉求表达纳入到法治化的轨道，使社会公众能够依法行使自己的利益诉求表达权；最后，健全法律关于公民利益诉求的司法救济机制。当公民利益诉求表达受到非法阻碍，社会公众可以享有通过司法程序进行救济的权利。

4．从制度空间着力建立利益诉求的网络平台

在信息时代，公民利益诉求机制已经才现实社会延伸到网络社会。网络可以通过强大的整合功能，把不同地缘、业缘、血缘的群众凝聚起来，形成一个能代表部分成员共同利益的群体。这些群体通过理性的利益表达方式，向政府及社会发声。一旦相当多的人对某一事件形成倾向性的意识后，大众舆论出现了，最终会在一定程度上影响公共政策的制定和执行。事实上，网络利益诉求已经出现并发挥了积极的作用。鉴于网络能让更多的利益主体参与到利益诉求的机制中来，政府应该充分利用各种网络渠道和平台，通过网上评议、网上听证、网上调查、网上信访等多种互动交流业务，倾听公众的呼声和诉求，切实解决人民关注的问题。

5．从制度文化布局树立正确的利益诉求观

社会管理中的公民利益诉求机制要实现可持续发展，还要从制度文化方面树立正确的利益诉求观念。由于社会公众的素质参差不齐，利益诉求的合理性不尽相同，利益诉求表达方式也多种多样，存在着利益诉求主体的引导、规范问题，但另一方面，个别领导干部、工作人员对公民反映的情况置若罔闻或是敷衍了事，相关部门存在“门难进、脸难看、事难办”现象，也是公民利益诉求得不到落实的主要原因。为此，首先要在政府及其公务员中树立服务观，即确立全心全意为人民服务的宗旨，形成“群众利益无小事”的观念，把维护群众利益落实到具体的公民利益诉求工作中；其次要树立全局观，即认识到公民利益诉求关系到社会管理、社会稳定的大局，把烦琐的走访、座谈、信访等工作纳入到和谐社会建设的大事业中；最后要树立责任观，即建立公民利益诉求的责任意识，秉公办事、依法办事，让公民利益得保障，让整个社会更和谐。

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[责任编辑 吴迪]