解决财政危机的出路

聂日明

如何转变职能，从收税官转型为国家财务总监，是中国财政部未来面临的重大挑战。

2012年下半年中国经济衰退的趋势已经成定局，二季度GDP同比增长仅有7.6%，低于一季度的8.1%，是全球金融危机以来最低增速。8月中旬的数据显示，7月份工业增加值同比增长9.2%，低于6月份的9.5%，为2009年5月以来的最低增速。

经济衰退的威力还未彰显，中国财政部门已经感受到财政减收的压力。七月末财政部召开的年中会中，财政部长谢旭人明确指出，“事实就是很严峻，有些省市已的确面临完不成预算（收入）的问题”，“狠抓增收节支成为财政部门下半年的要务”、“大力支持税务、海关部门依法加强税收征管，应收尽收”。各级政府部门加大征税、收费、罚款力度的新闻不绝如缕。沈阳市更以运动式罚款为创收手段，致使全市出现大面积商户关门避检。此举在社会舆论的指责下停止以后，交警开始出动，起早贪黑贴罚单，广东、湖北等地也多有此举。

经济衰退时期，企业营收下跌、利润睛转阴，此时加大征税力度，对企业来说无疑是雪上加霜，宏观上也会强化经济衰退。为此，财税两部门“一把手”谢旭人和肖捷从6月份开始，就多次强调不得收“过头税”，同时防止出现虚增非税收入等情况。希望以此遏制各级财税部门为完成预算收入指标过度征税的冲动。但这又是一个两难，如果真的遏制住这种冲动的话，各级政府很有可能会陷入财政危机。

“完成预算收入”乍听起来很有道理，是财政部认真执行年度预算的行为，但细究起来却很荒唐。居民与企业是依法纳税，应缴尽缴，数额多寡取决于经济形势的好坏。经济形势不好，税收自然下滑。此时要完成所谓的“预算”收入，就只能提高实际税负或预征税款，也就是所谓的“过头税”。

然而，遍寻税收法定的国家，鲜见预算收入的提法，财税收入源自依法征缴，新开税种、强制收费必经议会审批，因此只能预测财政收入，而无法事先计划征缴规模、增幅。尤其在中国“以收定支”的财政体制下，能征来多少税直接决定着政府部门能花多少钱。对于财政部来说，完成财政收入甚至超收就显得尤为重要。

重收不重支的工作思路，产生了许多令人震惊的现象。由于近几年财政超收规模巨大，财政部不得不在年中就开始要求各政府部门突击花钱，2011年11、12两月的财政待支规模就达到惊人的3.5万亿元！

对财政部门的过度赋权的结果之一，就是使得各级政府的财政状况直接影响整体的宏观税负。在中国，以流转税、从价税为主的税制结构中，税收总额对物价水平、经济周期高度敏感，也呈现周期性波动。在以收定支的财政原则下，财政收入飞速增长意味着支出规模随之扩张。但危机随之而来，在财政收入增速放缓甚至负增长时，支出规模并不会相应调整。

当前的财政危机是全能而不受约束的财政体制的结果，不斩断财政部贯穿从收入到支出的全能之手，财政超收与财政危机仍将交替进行，并且随着经济周期的波动越来越大。这是当下的社会舆情与政府公信力所无法承受的。

因此，要化解财政危机，不能简单的提高税负，而需要从通盘的财政体制改革入手，厘清财政收入与支出的决定机制，以界定政府事权为核心，理顺政府与纳税人的关系。只是如此，即使提高税负，也是纳税人对政府扩大事权的要求。

执行预算和国库管理以外，管理财政收入与支出的差额部分——财政盈余和赤字——就是财政部的职能。财政部根据中长期预算规划，根据宏观经济周期，进行筹资活动——用盈余冲销赤字或者发行公债、扩大赤字，充当的是国家财务总监（CFO）的职责，切切实实的是长周期宏观调控的主力军。然而，时至今日，现收收付、基数管理等还是中国财政部的主要管理手段，离国际上已成主流的权责发生制、责任政府等管理思路还很遥远。如何转变职能，从收税官转型为国家财务总监，是中国财政部未来面临的重大挑战。