地方政府公共政策执行中现存的问题及对策

张丽媛

摘 要：中国的发展离不开各个地方行政机构的支持。地方政府是地方国家行政机构，属于基层的政策执行者，是造福地方百姓的基层部门。就我国地方政府公共政策执行中出现的问题、问题产生的原因以及解决问题的对策进行了阐述，希望为地方政府行政管理工作提供参考和帮助。

关键词：地方政府；公共政策；执行效率

中图分类号：D63-31 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）02-0195-02

一、地方政府公共政策执行中现存的问题及原因

（一）当前政策执行中存在的问题

1．执行中存在失真

对政策只是表面上的传达，地方政府对重要的中央政策不及时开会探讨、组织研究，只是把政策以书面和文件的形式告知有关地方部门或者广大人民，缺乏对政策本身的更深层次的认识。有的地方政府接到上级有利于本地方发展的文件时，往往为了追逐更大利益，私自填加一些“额外”的条件和要求，只顾一味地追求地方利润，却忽视行政条例。还有一些地方政府只执行对本地方有利的政策，对其他内容和要求视而不见，私自决定执行政策的内容和范围。更有甚者，对上级政策内容进行质的变换，扭曲了政策的性质。以上就是典型的“上有政策，下有对策”。

2．执行中存在乏力

盲目机械地执行上级政策，没有把中央政策与其地方实际情况相结合，只是生硬地照抄、照搬，缺乏创新，没有把中央政策的作用最大程度地授益于地方百姓生活。对政策采取消极的态度，只是开开会、发发文、做做表面文章，没有真正贯彻落实。或者在政策下达期间突击执行，其他时间任其自然。

3．执行中的低效

有的地方部门，尽管法律法规写的清楚明白，却随便找个理由或者困难，逃避执行上级命令和国家的法律法规。在没有利益可贪图的时候，就会百般推脱，出现各个部门都把自己需要承担的责任“转让”给其他部门的情况，最后，政策没有执行，问题依然存在。有些政府部门在执行政策中存在依赖意识和惰性心理，“上级推推，下级动动”，“上级不催，下级不动”，政策执行缺乏时效性。

（二）产生以上问题的原因

1．“执行”的理念缺乏

一些地方政府在政策执行中，犹豫观望、拖泥带水，见困难就绕。主要原因在于执行理念，在于执行人员的执行责任心不强、执行意识淡薄。任意一个被执行的公共政策在其使用的范围内，不能与其他政策相抵触，或者互相矛盾。这就要求在各机构之间，新政策和老政策都能够互相协作，彼此协调，将功能和作用发挥到极致。缺乏协调性的政策在执行过程中会出现矛盾，最后导致政策目标受损。

2．执行资源短缺

政策执行过程中资源短缺，导致信息缺失，造成政治资源流失。公共政策执行的资源有限和不足主要表现在：政治资源、信息资源、人力资源。这三种资源是政策执行过程中相对重要的，当然这其中还存在其他一些因素。资源是政策执行的物质保证，地方政府在执行政策过程中，要重视对资源的保护和维护，注重资源的创新和发掘，这样有利于减少政策在执行过程中出现的困难和降低政策执行失败的风险。

3．地方利益至上

在新经济学的“经济人假设”中，政府也是“经济人”，不同层级政府之间、不同部门乃至政府工作人员与政府部门之间都存在着各自的利益追求。从改革开放初期开始，为了调动各方面的积极性，把经济建设搞上去，就对中央和地方的权限划分进行了一系列的调整。权利下方的改革，在打破高度集权体制格局的同时，也调动了地方政府发展的积极性。但这也为“上有政策，下有对策”埋下了隐患，无形之中就增加了中央政策与地方政策相冲突的机率。权利的收与放中，容易产生政策执行难的问题。当新的中央政策不利于某个地方经济文化发展的时候，其地方的执行机构就会发生执行与中央政策相反或者不执行的现象。而这种现象的出现，实际上就是因为地方与中央之间出现了利益冲突。这就形成了中央与地方政府间的一种博弈，也就产生了“上有政策，下有对策”的现象。中央与地方的利益矛盾以及地方政府的本位主义，是导致地方政府不愿执行某些政策以及执行不力的深层原因。

4．执行过程的监督不力

在现代社会的发展过程中，地方政策的政策执行离不开人民群众的监督，若人民参与不到公共政策执行的监督系统中来，那对政策执行系统本身来说，损失也是巨大的。也有些本应该参与监督的组织和个人，在政策执行监督的过程中采取观望的态度，或者有着事不关己的心理，这些都会在很大程度上影响政策执行监督系统的完善和发展，造成政策执行的监督不力。本文认为主要表现在以下几个方面：地方监督主体作用不明显；公众参与程度不强；新闻媒体监督弱化。

二、提升中国地方政府公共政策执行效率的对策

（一）塑造严谨的执行文化理念

1．贯彻“执行与道德”为价值取向的执行文化。组织的执行文化是一种无形的力量，能以观念的形式对执行人员的思想意识和执行行为发挥潜移默化的影响和规范作用，并使其逐步形成执行思维惯性和行动惯性，最终形成执行的传统和习惯。因此，应在政府组织中加强“执行”的各种良好的价值观念和行为规范，以激发起执行人员的公共服务精神和激情，转变其价值追求，从根本上确保政府公共政策执行力的提升。

2.用法制化和纪律来强化政府的公共政策执行力。深入分析政府行政文化，促进我国行政文化的创新，有助于我国政府政策执行力的进一步加强。具体说来，责任追究制度的安排必须坚持责任明晰、权责职一致、责任明示的原则；绩效评估制度必须以执行力为重点，兼顾事实、技术和价值标准内容，把内部和外部评估、整体和阶段评估以及过程评估和结果评估有机结合起来，配以赏罚分明的奖惩措施。

3.加强执行人员的素质建设和培养科学的行政意识。加强政策执行人员的素质建设，培养科学的行政意识。行政意识作为一种思想性的行政文化，是影响和制约政策执行的一个重要的内在因素，培养科学的行政信念是一个帮助公务员提高水平、陶冶行政情感、磨练行政意志、确立行政信念的过程。

（二）拓展执行资源

1．人力资源

公共政策执行中的人力资源管理指的是通过建立健全人力资源的选拔、培训、激励、监督等运行机制,激励和挖掘人才的潜能,使人力资源在公共政策执行中得到有效开发,合理利用和优化配置,以谋求人与人、人与事、人与组织、人与环境之间的互动与协调,实现事得其人、人适其事、人尽其才、事竞其功的良好局面,充分调动公共政策执行主体在执行公共政策中的积极性、主动性和创造性,防止和纠正公共政策执行偏差,确保公共政策的有效执行和公共政策目标的最大实现。

2.财物资源

财物资源投入是政策执行的物质保障，也是政策执行的基础。 缺乏必要的足够的资源，政策执行者不仅很难制定出正确可行的行动计划和实施策略，也难以对政策执行过程实施必要的控制。政策执行资源不足是影响地方政府执行力的客观因素，特别是一些欠发达地区，资金和人员的短缺严重影响着地方政府公共政策执行力的发挥。

3.信息资源

信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，是重要的现代战略资源，已成为全球化形势下国际竞争的焦点。提高信息资源开发利用水平是增强我国综合国力和国际竞争力的必然选择。

（三）弘扬公共精神，克制地方保护主义

1．树立“服务行政”的理念。服务行政理念强调“公民本位”，并且认为政府是为社会、公众服务而存在的，而这恰恰与传统理念有所冲突。“官本位”思想依然潜移默化地影响着地方政府的公务员，使其滋生出高高在上的行政心理，严重阻碍了效能型政府的构建。

2．树立政府公共观念，为人民提供优质的公共产品服务。政府的执行力是保证政令畅通的首要条件,直接影响政府的公信力,甚至影响政府的合法性.提高政府的执行力仅仅从执行工具上作文章是不能奏效的.执行者的价值取向是影响执行力的关键性因素.

3．提倡政务公开，提高政府运行的透明度。政务公开就是让权力在阳光下运行，用制度管人、用制度管事，使国家机关信息公开，行政权力公开透明运行。要想塑造效能型政府，最关键的一点就是要提高政府运行的透明度，做到政务公开，将政府与民众之间的信息不对称的差距降到最小范围。政府提高行政透明度，民众也逐渐加入到行政参与过程中，这样的双方努力会加速“效能型”政府的建设，进一步完善行政人员自身的行政行为，同时，也适应了市场经济的基本要求。

（四）加强政策执行监督

1.保证专门监督机构的独立地位。专门监督机构是就政策执行系统内部而言的，它是指执政党的纪检部门和政府的监察机关。这些监督机构对政策的有效执行有着不可替代的保障作用，所以要保持监督部门机构的独立性和完整性。可是，由于政策执行系统内部现行的监督机构因体制上存在很大程度的依附性而难以正常发挥其应有的功能，如何采取切实可行的措施从制度上确保专门监督机构的独立地位、为其监督功能的有效发挥扫清障碍，便成为强化对政策执行活动的监督制度的一项重要内容。

2.落实和完善各项社会监督制度。社会监督是相对于国家性质的监督而言的一种非国家性质的监督，它包括工、青、妇等各种社会团体的监督，广播电视、报刊杂志等传媒的舆论监督，居民委员会和村民委员会等各种群众自治组织的监督，以及公民自行对政府政策执行行为提出批评、建议、申诉、控告、检举等监督活动等多种民主监督形式。就我国现阶段的政策执行情况来看，社会监督制度的落实不力以及相关法制的缺失而造成政策执行出现偏差的情况仍然时有发生。为此，我们必须采取切实可行的措施将已有的社会监督制度落到实处，特别是要通过相关法制的完善来进一步强化对政府政策执行行为的社会监督，促进政策执行活动的有效开展，因为社会监督需要权力的支撑，有权力的社会监督才是具体、有效的。在公共政策执行监督过程中若缺失了公众参与，不仅对公共政策执行监督的作用会大打折扣，也不利于更加科学的体系和方法更好地发展下去，也就失去了创新的意义。[责任编辑 王 莉]