我国政府预算法治化改革的障碍分析与路径选择

刘杰

摘 要：预算管理实践超越预算法规规则所表现出的制度性冲突与人大监督法律制度和运行机制的不够完善，使监督效率低下成为我国政府预算改革的重要阻力，加快政府预算法治化改革进程，最佳的路径包括按照法治化要求加快人大对政府预算监督的法制建设、切实提高人大对政府预算监督的能力。

关键词：政府预算；法治化改革；人大监督

中图分类号:F812.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）02-0184-02

我国政府预算法治化改革能否切实收到成效直接决定着政府预算改革有效性的高低，因为法治性是政府预算的灵魂，法治性是政府预算的本质属性。而政府预算法治化改革之所以难以收到实效，是因为在改革中存在着障碍，剖析障碍，找到形成的真正原因，方能找到提高政府预算法治化改革有效性的正确路径。

一、我国政府预算法治化改革的障碍分析

自1992年我国《预算法》颁布以来，如何加快政府预算法治化改革步伐得到了我国学术界和实务界的高度关注，无论是理论研究还是改革实践均取得了一定成果。但在推进过程中也遇到了一些历史或社会原因引起的难点问题，致使政府预算法治化改革进程受阻，政府预算对政府行为的监督和制约功能得不到有效发挥。

（一）预算管理实践超越了预算法规规则，表现为一定的制度性冲突

1994年，我国在对《国家预算管理条例》修订后颁布的《预算法》规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院制定。”次年颁布的《预算法实施条例》也作出了明确规定。但实际上国务院至今未对编制办法和实施步骤作出规定。无论是1996年之前的政府复式预算分为经常预算和建设预算两项，1997年修改为一般预算收支和基金预算收支两项，还是1998年起在1997年复式预算项目的基础上添加了债务预算收支项目，均与《预算法》和《预算法实施条例》不相吻合，它们既不是单式预算，也与一般意义上的复式预算有所不同。这种预算管理实践与预算法规规则的制度性冲突必然给政府预算的法治化改革增加难度，因为对该内容进行改革既要以现有法律规制体系为基础，还要充分考虑现实存在的运行机制[1]。

制度性冲突的另一表现是赤字财政问题，我国《预算法》规定：“中央政府公共预算不列赤字”，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但我国多年来赤字财政政策运用频率较高，既有法规允许的赤字行为，也有超越法规的赤字行为。法规与实践如何协调融合，也成为政府预算法治化改革的难题。

（二）人大监督的法律制度和运行机制不够完善，致使监督效率低下

我国人大作为立法机关，其组织目标是通过有效监督活动实现初始委托人公共利益的最大化。为此，必须利用《预算法》和《监督法》赋予的权力对政府预算实施有效监督，但现行行政管理体制严重限制了人大监督职能的发挥。

人大监督的法律制度不健全也是监督效率低下的重要原因，我国人大对政府预算监督的法制建设仅体现在一些法律条文中有所涉及，而这些法律法规的针对性、完整性和现实性较差，它们分散于《预算法》、《人大议事规则》、《监督法》等多部法律中，未进行专门立法，系统性和完整性不强，尚有法律规制盲点；且既有的法律条款多数是20世纪80年代颁布的，现实性很弱；法律法规的可操作性差直接影响其的有效实施，相关法律作出程序性规范的甚少，更多的是实体性规范，法律条款过于原则和笼统，基本上无法可依，特别是《预算法》和《监督法》作为政府预算监督最为重要的法律也仅作出了原则性规定。

人大对政府的平衡监督机制实质上是一种合治方式，监督难以收到预期效果。人大与政府间的委托代理关系应是一种有效监督的分治关系，但我国执政党、政府和人大的领导核心成为三位一体，并围绕一个共同目标实行分工合作，分治监督的有效性得不到充分发挥。

再从人大内部监督的组织体系看，由人大财经委员会和常委会下设的预算工作委员会行使预算监督权，前者并非专门行使政府预算监督职能，监督政府预算仅是其全部职能的一部分，且不是其工作的重心，监督有效性必然受到影响；后者虽是监督政府预算的专门机构，但它仅是一个工作机构，其组成成员一般不是人大代表，无法进行实质性监督，其履行监督职能很难确保具有代表性。

二、加快我国政府预算法治化进程的路径选择

加快政府预算法治化改革进程，在路径选择上必须充分考虑政府预算改革的历史变革情况和现实环境，具体路径选择如下。

（一）按照法治化要求，加快人大对政府预算监督的法制建设

政府预算行为实质上是在代理全社会公众进行理财，故既要对社会公众负责，也应接受社会公众的监督。人大作为代议机关对政府预算进行监督，有法律保障才会更加有效，故在政府预算法律建设中，无论是重新构建政府预算法治化的法律体系，还是对原有相关法律体系作必要调整和优化，都必须就人大对政府预算的审查监督职能作出明确、细致且具有可操作性的法律规定。在相关法律规定中，专门设立人大及其常委会对政府预算的审查监督章节，对人大及其常委会进行预算审查和监督的具体程序等作出具体规定，并对审批和监督的具体范围、主要内容、操作程序及具体方法等作出具有可操作性的具体规定[2]。

（二）加强预算编制方法的法律规制，确保复式预算编制方法的规范有效运用

复式预算按类别反映预算收支，有利于全面把握政府预算结构，充分挖掘预算潜力；以特定收入与特定支出形成对应的平衡关系，有利于深入分析各类收支的动态变化趋势，适时加强监管。复式预算已成为世界各国预算编制方法的主流趋势，采用复式预算法，有利于与国际信息实现对接和交流，借鉴国际经验，提高财政管理水平。

重构我国复式预算制度，可以为法治化提供可靠依据，重构的关键是要根据我国市场经济的现实情况，进行必要改良和重新规范，建立与我国国情相吻合的复式预算体系。首先，要以现有复式预算的法律法规为基础，结合现实运行情况，设计出符合我国特殊历史和现实环境所需的复式预算方案；其次，要对涉及复式预算内容的法律法规和实施细则及有关通知进行梳理，对新的复式预算方案以法律形式发布和投入运行，其法律形式既可通过单独立法进行规制，也可以修改现有法律条款的形式进行规制。

笔者认为，我国公共财政改革必须引向深入，政府预算体系的改革也要与之相适应，故适合我国特殊国情的复式预算体系应包括政府公共预算、国有资本营运预算、社会保障预算和特殊预算四部分。其中，政府公共预算是政府以社会管理者身份解决社会公共需要的预算收支平衡表；国有资本营运预算是政府受托以国有资产所有者身份依法对国有资本进行营运所形成的预算收支平衡表；社会保障预算是为保障社会成员基本生活权利而进行必要救助和补给的预算。除上述三项基本预算外，可以设立一个特殊预算收支平衡表，其内容是动态变化的，它反映每个预算年度所特有的预算项目的收支情况，如因故需要进行投融资、债务处理时，可以在特殊预算项下反映，特殊预算的具体内容根据预算年度的具体情况而定，特殊事项列于一表，既有利于有效审议，也便于执行。

（三）强化政府预算的法律理念和提高政府预算的法律权威性

加快政府预算的法治化进程，在全社会树立政府预算的法律理念显得尤为重要，各级政府要充分利用各种媒体进行广泛宣传，组织与政府预算运行有关单位及其相关人员进行专题学习和讨论，以切实提高依法处理与政府预算相关各项事务的意识。

政府预算的法治化必须依赖政府预算法律权威性的确立，提高政府预算的法律权威性，首先要完善法律制度，以法律形式杜绝无法律授权财政收入和支出活动的发生，对违法财政行为要给予必要的制裁。建立政府预算责任追究制度，可以提高政府预算的法律权威性，进而加快政府预算的法制化进程。建立政府预算责任追究制度，应按照对政府预算全过程实行责任追究的原则，扩大违法行为的追究范围。原《预算法》所规定的三类追究范围——擅自变更预算行为、擅自动用国库库款或擅自以其他方式支配已入库库款行为和隐瞒预算收入或将不应当在预算内支出的款项转在预算内支出的行为，显然没有覆盖政府预算全过程的全部违法行为，从现实情况看盲区还非常大。再从追究的责任形式看，单纯追究行政责任不仅显得单调，而且难以保证处罚目的的全面实现。故应尽快以修改《预算法》的方式或新的立法方式，扩大政府预算违法行为的追究范围和责任形式，实现对政府预算更全面有效的法治[3]。

（四）切实提高人大对政府预算监督的能力

提高人大监督政府预算的能力，首先，要在人大机构内建立专门的政府预算监督机构，即在人大常委会下设立专门履行政府预算监督职能的预算监督委员会，主要承担原财经委员会所承担的政府预算监督职能，并将预算工作委员会作为预算监督委员会的辅助机构，受其领导和管理，具体办理日常的辅助工作。因该项改革涉及面广、程序复杂，在改革目标难以完全实现的情况下，可以采取在财经委员会内设立专职委员并专门行使监督职能的过渡性措施。其次，为满足政府预算审议的专业人才需要，可以在预算监督委员会下设立专家咨询小组，该小组主要由来自大专院校和科研院所熟悉财政、财务和审计的专业人士组成，为预算监督委员会履行职责提供咨询服务和当好参谋。

参考文献：

[1]王殿华.政府预算审批程序刍议[J].中国经济问题，2008，（6）：48-52.

[2]邓淑莲.中国预算的法律性分析[J].上海财经大学学报，2009，（2）：59-66.

[3]马海涛，程岚，秦强.强化预算过程中立法机构的作用[J].经济研究参考，2009，（15）：42-52.

[责任编辑 海 川]