制度正义:中国政治发展的关键议题

摘 要：正义是社会制度的首要原则，实现制度正义是人类政治文明发展的基本目标。在现代社会，缺乏制衡的国家权力和资本权力往往成为威胁自由、民主与法治的压迫性力量。在中国政治发展的特定情势下，有效制衡国家权力与规训资本权力既是确保制度正义的关键，也是转型中国政治发展的关键议题。制度正义的实现，仰赖于一个高度组织化与制度化的现代社会的存在，并在一个开放的民主宪政制度框架中，通过各种政治行动者之间的平等博弈、公共协商和理性妥协而得以保障。

关键词：制度正义；社会组织化；中国政治发展

中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）02-0058-05

正义是社会制度的首要原则，正义的社会制度体系是人类政治文明的核心特征，也是现代国家建设孜孜以求的基本目标，并因此成为评判一个社会公共生活是否良善的关键指标。处于特定历史发展阶段的中国，在不断努力实现经济社会可持续协调发展的过程中，日益把社会主义政治文明建设与实现社会公平正义纳入重要的议事日程。因此，在开放与透明的制度规则框架下，通过社会各利益主体之间的平等博弈而形成理性的制度共识，构建正义的社会制度框架，以制度正义的基本实现确保社会的和谐稳定，日益成为转型中国政治发展的关键议题。本文试图在论述制度正义之于中国政治发展战略格局的重要价值与意义的基础上，重点探索在转型中国实现制度正义的特殊内涵及实现制度正义的基本路径。

制度正义：中国政治发展的基本价值诉求

心理学的研究表明，人们具有对正义的强烈心理诉求，社会不满情绪和相对剥夺感的长期累积一直是诱发社会革命与政治动荡的深层动因。而制度正义作为调适社会成员基本经济利益与政治权利关系的规则框架，不仅可以有效预防社会成员不满情绪的集聚，而且对改善社会基本结构、调适社会利益关系、促进社会和谐稳定具有至关重要的作用。人们一般把正义区分为制度正义、形式正义和程序正义。制度正义主要是指社会制度的正义，即分配社会财富、自然资源、公民权利与义务、以及政治责任的公共政策和制度规则体系的公平性与正当性。制度正义是最根本的社会正义，是人类政治价值体系的核心构成要件，而程序公正则是确保制度正义的重要前提。我们认为，制度正义依赖于一个国家的基本制度体系如何分配基本的权利义务，以及在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。制度正义性的衡量标准是：如果社会制度对公民的基本权利和义务的分配基于普遍主义的民主法治、自由平等和公平正义原则，并且各种制度规范能够有效平衡社会成员之间的价值和利益冲突，这些制度就是正义的。

制度正义不仅是人类政治发展的基本价值诉求，而且对于处于社会主义初级阶段和社会转型期的中国而言，具有更为重要的价值意义。作为对资本主义社会运行逻辑的批判与超越，社会主义的核心价值秉承对公平正义的强烈诉求，社会主义与公平正义的现代价值具有天然的亲和性。改革开放以来，中国社会经济发展取得了令人瞩目的成绩。同时，社会财富的增加伴随着城乡之间、地区之间、阶层之间收入差别不断扩大。社会利益分化是市场经济发展的必然后果，而资本与权力非法结盟导致的垄断租金则是损害制度正义的罪魁祸首。社会转型期一些地区的地方政府与资本的合谋与勾结现象比较严重，转型国家经常出现的某些“政府俘虏”现象开始严重影响执政党和政府的形象，侵蚀国家的政治合法性基础。同样，在转型中国的政治生活实践中，日益凸显的利益矛盾与社会冲突，尤其是各种劳资矛盾和大规模的群体性事件，不仅折射了当前中国严重失衡的社会利益格局，更令人忧心忡忡的是转型中国制度体系本身的不完善性与不公正性在日益加剧现行治理体系的结构性与制度性缺陷，耗损着党和政府的政治合法性资源，对中国社会的长治久安具有极大的消极负面影响。正本清源，稳步调整失衡的社会利益格局，不断增强制度体系的正义性，不仅对党和政府的有效执政和公共治理能力构成了严峻挑战，而且成为中国当下政治发展极其重大的历史命题。因此，有效地制衡国家权力和规训资本权力，为非法的资本与政治权力的合谋与勾结设置有效的制度约束，是转型中国政治文明建设面临的长期任务。

有效制衡国家与资本权力：转型中国制度正义的核心内涵

社会正义是制度正义带来的结果，长期运行正义的制度不仅会带来社会基础性结构的根本改良，而且能够为实现社会正义提供坚实的制度支撑。近代世界历史发展的鲜活经验证明，独断的国家和资本权力是人类社会所不得不面对的两大主要压迫性力量，有效地制衡国家权力和规训资本权力是近代政治文明建设的核心主题，其中最重要的制度性成果就是公民权利及其相关保障制度的确立。随着市场社会的逐步形成，资本已经开始具有影响乃至主导社会关系与资源配置的能力。而如何保证国家与资本的力量在良性的轨道上运行，不至于因为权力和资本的局部利益而危及社会的整体公共利益，是当前中国政治发展迫切需要解决的重大问题。实际上，任何一个执政党能否长期执政，最终主要取决于能否建立起一套正义的制度体系以实现国家的有效治理。

转型中国存有一定层面上制度不正义，首先体现为国家权力导致的制度不公正。国家权力导致的制度不公正，又集中体现为特权现象在中国的长期延续，并且有日益牢固的制度支撑。有学者认为，特权是指“个人或集团凭借经济势力、政治地位、身份地位等而在经济、政治、文化等领域所享有的特殊权利或权力。在阶级对立的社会里，它是建立在人对人的剥削与压迫的基础之上，并且由生产资料私有制所决定。在非阶级社会里，各种特权现象则主要是由社会权利和权力的分配原则的不公正所导致的。”[1]中国的老百姓通过农民革命所实现的每一次改朝换代，所强烈诉求的都是制度正义的实现。但王朝循环和民众在不同朝代依然处于悲惨境地的历史经验表明，制度正义不可能在一个专制体制中实现，因为专断的国家权力本身就是造成制度不正义最重要的根源，同样的历史经验在西方国家的政治发展过程中也不断得到验证。改革开放以来，“官本位”的社会价值理念依然得以延续，各种特权现象依然屡见不鲜。邓小平指出：“形形色色的特权现象”是“党和国家的领导制度，干部制度”中“主要的弊端”之一，并且认为如果不坚决消除这一弊端，则“势必使我们的干部队伍发生腐化”。[2]这些特权集中体现在掌权者滥用国家权力为自己牟利，并呈现出由个人向集团，由秘密向公开，由偶发性向制度化转变的态势。目前，官员的特权甚至开始荫及子孙后代，如有的地方在招聘公务员时，对官员子女、家属给予许多制度化的特殊照顾。在中国社会转型的历史进程中，由于支撑和巩固社会特权的某些制度不正义的长期延续，以至于造成某些职业和某些人群的优势地位，以及另外一些职业和人群的弱势地位，这不仅会导致社会公正的天平发生严重倾斜，公平正义的现代政治价值原则将得不到伸张；而且诱致社会冲突的矛头直指党和政府，造成底层民众不满情绪和社会怨气的普遍蔓延。以官僚特权为基本特征的制度不正义不仅是蕴育腐败的温床，也是产生社会怨恨、积累社会不满情绪、最终导致政治动荡与社会革命的重要根源。

同时，在中国，国家权力导致的制度不正义还体现为某种制度体系把人们人为地区隔为不同的等级，并对不同等级的成员赋予不同等的基本义务和权利。如在中国长期延续的户籍制度，对城市和农村两种户籍的居民在诸多经济权利、社会权利、甚至政治权利和生命侵害赔偿等方面给予区别对待。在人类政治生活实践中，制度正义最重要的体现就是对强者的制约，对弱者的保护，对公民之间的相互欺凌、尤其是强者欺侮弱者的现象加以有效制止，对弱者的权利予以及时地救济和保护，使每个公民个体均生活得体面而有尊严。在从传统的再分配体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，国家的制度安排依然确保着执政党和政府可以在宏观和全局上垄断性地掌控着公共资源，而现有制度安排的缺陷又使得公权机构和官员们可以很方便地利用其分配公共资源、提供公共产品的权力进行寻租。由于缺乏有效的权力制约和监督机制，公权机构和官员们实际上可以不受约束地行使公共权力，甚至可以随意地侵犯普通社会成员的人身、财产权益，以国家权力为中心的制度不正义现象依然十分普遍。

其次，转型中国在一定程度上存在的制度不正义体现为专断的资本权力所导致的制度不公正。从近代政治史的发展经验来看，在现代社会，资本越来越成为运作社会关系的主导力量，成为社会压制性力量的重要源泉，而长达几个世纪激烈的劳资冲突就是这种资本权力凌驾于各种社会权力之上的缩影和集中体现。马克思曾有一个非常鲜明的论断：“资本一来到人世间，从头到脚，每一个毛孔都流着血和肮脏的东西。”[3]而莫斯卡则认为，“在众多物质力量中，有一种力量能够轻而易举地统御国家的一切其他力量，有时甚至违反法律的明文规定，更不用说违背公平正义原则了，这种力量就是流动财富，即金钱，或确切地说，是那些强有力地组织起来的那部分金钱。”[4]204伍德也认为市民社会使私有财产及其拥有者们能对人民和人民的日常生活发号施令，这权力不对任何人负责[5]。因此，必须对资本权力加以制约，对市场施加适度的政府干预，不仅是现代经济有效运转的需要，更是确保制度正义、维系资本主义社会自身稳定的需要。在社会主义市场经济体制还不十分完善的情况下，中国社会正在逐渐形成一种独特的社会现象——权力资本，其直接后果就是出现了社会分配的规则、机会、过程和结果的严重不公。在中国权力资本的起源时期，它的一大特点是资本积累的过程不公正，包括起点不公正（缺乏“获取的正义”）和规则不公正（缺乏“转让的正义”）[6]。中国权力资本和权力资本集团的形成，主要基于四大制度转型的历史过程①。从转型中国的具体实践来看，资本权力经常呈现出贪婪和相当残暴的一面，如近年来工业化与城市化进程中失地农民的境况开始成为一个严重的社会问题。在社会利益分配格局中，由于转型中国是基于资本稀缺性与劳动力充裕基础之上的现代化，资方取得了绝对优势的博弈和谈判地位。在当下资方处于绝对强势地位的情况下，缺乏道德和法制约束的资本可以用很低的成本组织黑社会化的暴力组织，资本的力量不仅容易获得组织化的优势，而且能够通过掌握武装化的黑恶势力为自己的利益保驾护航，不仅宰制和欺凌社会，而且直接挑战和削弱国家权威。转型中国存在地方政府与资本的非法合谋与勾结现象，转型国家经常出现的“政府俘虏”现象开始严重影响执政党和政府的形象，侵蚀国家的政治合法性。如某些地方政府以发展经济为由，单方面地强调维护资方、雇主的利益，无视雇佣劳动者的工资、工作环境、劳动保护、社会保障等基本利益要求。某些地方的经济发展代价极其高昂，地方政府不适当的经济发展战略成为愈演愈烈的环境问题、劳工保护问题、人权问题、房地产调控问题、侵占耕地和城市拆迁危机等社会问题的主要根源。在市场秩序尚不完善的转型中国，本该作为“中立协调者”与“公正仲裁者”的政府如果与资本非法勾结，这种权力污染将十分可怕，无疑会放大资本暴力的负面后果。不受制约的资本权力将更为嚣张和残暴，最终冲破社会的所有道德底线，瓦解市场秩序得以奠基的社会伦理基础。

现在，问题的关键是：通过什么样的途径来构建正义的制度？通过什么样的措施和手段来确保国家和资本权力得到有效制约？我们认为，制度正义是一种终极状态，关键的问题不是这种状态的要素与结构，而是实现制度正义的政治过程，即在这个过程中各种权力和利益主体之间博弈和妥协的过程。制衡国家权力与规训资本权力是一个典型的社会政治过程，是一个现代社会发育与成长并对国家权力与资本权力加以有效制衡的过程，是一个多元社会力量之间利益与权力不断获得均衡的过程，也是一个现代意义上的多元社会发育与成长的过程。

培育现代的多元社会：转型中国实现制度正义的路径选择

针对转型中国制度不正义的具体表现，我们认为，培育现代的多元社会是实现公共权力制衡与确保制度正义的关键。现代的多元社会，不仅意味着公民、资本与国家力量的高度组织化和制度化，而且意味着多元社会力量在一个开放而公正的民主宪政制度框架下的相互制衡。

首先，科学合理的社会分权结构，各种社会力量在社会权力格局中找到各自适当的位置，是权力制衡和制度正义的前提与基础。社会权力的弥散化分布，为遏制独大的权力源泉、实现有效的权力制约奠定了坚实的制度基础。当然，光有分权是不够的，关键是各种权力主体之间在一个开放的制度体系中相互制衡的政治过程。有学者认为政治制度文明之魂是“有衡”。具体讲就是不同权力主体之间的相互制衡，以及不同利益主体之间的相互均衡。制衡是为了防止权力的滥用，均衡是为了防止无谓的利益冲突。一项有生命力的政治制度，应该蕴涵了权力制衡与利益均衡的精神[7]。联邦党人也对通过权力制衡来防止暴政进行了深邃的理论思考，在他们看来：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。”[8]在联邦党人的理论思考中，最关键的是控制政府权力，尽力降低政府权力这个“必要的恶”的消极后果。同样，这些思想可以运用于制约资本权力的路径选择的分析，因为没有均衡，就没有制度，一项新的制度的建立，实际上就是形成一种新的权力或利益的均衡。因此，在政府、市场和社会组织之间相对平衡的权力制约关系，是确保一个社会良性运行和保持和谐稳定的关键条件。要实现民主而有效的国家治理，客观上要求在公民与国家之间建立一种有机的联系机制和载体——社会组织，以使两者连为一体。在国家、社会组织和公民三者之间的相互依存、相互制约关系中，各自都有其不同的目标和行为模式，是一个十分复杂的大系统，三者之间的关系协调极其困难。单纯的权力强制行为常常无效，反而会破坏社会基本的运行结构，而社会团体、民间组织往往能通过沟通、协调与缓冲作用，保证社会结构的稳定和社会关系的和谐。高度发达的社会组织不仅能够提供大量辅助性的公共服务，推动国家制度与政策的形成与变革，也是架通公民与政府的桥梁，是使国家权力获得更为稳固的社会基础的重要条件。

其次，社会的组织化与多元化是权力制衡和实现制度正义的重要保障。社会组织化既是权力制衡之基，也是社会自治的关键内容。现代政治理论，尤其是多元政治理论主张，政治学应该注重的关键因素是社会力量上的多元制衡，从而使多元的社会力量之间在组织化的基础之上，并在与政治体制形成联系的过程中，达成相对均衡的政治权力格局和相对稳定的社会利益结构，而不仅是简单的宪法条文与抽象的制度规则中表明的“分权制衡原则”。社会组织使人类个体之间彼此约束，从而使他们向善，不是通过破坏人们的邪恶本能，而是使他们习惯于控制自己的邪恶本能。因此，一个政治机构要有效制约另一个政治机构的活动，它必须代表一种社会力量，也就是说，它必须是一种社会力量的组织化表达，一种立足共同体的社会权威，并与被制约的另一政治机构所代表的政治力量相抗衡[4]188。在制衡国家权力与制衡资本权力的政治过程中，发挥关键作用的不是制度和机构，而是代表和支撑这些制度与机构的社会力量。因此，高度组织化的现代社会，其稳定的内在机理恰恰来自社会分界线在一定程度上的模糊性，这种“你中有我、我中有你”的社会联结机制，在开放制度体系下各种政治力量之间的分权制衡机制，既是社会良性运行的体制基础，也是实现既定社会格局下制度正义的基本途径。

再次，社会自治是权力制衡与制度正义的政治基础。人类政治实践的历史充分表明，社会与政府的分权制衡是政府内部分权制衡的基础，没有独立于政府的强大的社会权力，政府内部的分权制衡必然成为有名无实的骗局。而分散孤立的个人是没有能力对政府进行制衡的，只有组织起来，他们才有力量，而只有市民社会，才能为公民提供自我组织的空间。除了市场之外，市民社会中有组织的公民或公民团体是来自政府外部的最重要的分权制衡力量[9]。独立的社会组织在一个民主政体中是极其重要的，尤其对超大规模社会实现民主具有更非同寻常的价值和意义。另一方面，现代民主在民族——国家疆域内实施和运作的过程中，必然会产生自主的社会组织。这种社会组织的出现，不仅是现代民族——国家统治过程民主化的产物，也是使民主有效运转起来的基本条件，它能保障一个社会的政治自由，确保政府强制的最小化，直接改善人们的政治生活质量。多重独立的社会组织的存在，可以直接促进社会主体的自主性与自觉性，从而形成一种相互制约、均衡和谐的社会控制体系，有效抑制国家权力的扩张和腐败，也是制衡和抑制“无道德资本”的强大力量。在现代社会，资本是最强大的压迫性力量。因此，基于组织化基础之上的现代公民社会的成长，就不仅成为制约国家权力的重要力量，而且是制约资本力量的基本屏障，尤其是抑制“国家与资本合谋与勾结”的唯一手段。

当然，一个成熟、规范、现代意义上的公民社会的有效成长，取决于四个方面的经济社会条件与适宜的制度框架：一是现代市场经济体制的成长与成熟，这是现代社会得以发育和成长的经济基础，公民的经济自由与政治自主之间存在密切的相关关系；二是有效且有限的现代政府，这是现代社会顺利发育的政治保障，后发国家的现代化一般是权威推动的现代化，但现代化的过程本身意味着要对权威施加适当的限制与约束；三是以法治为核心的现代国家制度体的确立，这是现代社会存在的制度基础，公民权利有赖于宪政规范的坚实保障；四是自主自治的公民，现代公民不仅意味着权利与义务的平衡，也意味着自由与责任的平衡，具有公益精神的高素质的现代公民是构建现代社会的根本[10]。转型中国在构建一个成熟、规范、现代意义上的公民社会方面，可能还有很长的路要走。但是，改革开放30多年的发展，为中国现代社会的成长提供了基本的制度前提和政治空间。社会自治是转型中国制衡国家权力和规训资本权力的力量之源，市场主体之间的有序竞争，个体理性与公共理性的发育与成熟，社会组织化基础上多元社会力量之间的利益博弈和权利均衡，现代政治力量的培育等为转型中国有效地制衡国家权力和规训资本权力、确保制度正义的实现提供了关键的动力机制。

基本结论

制度正义是中国政治发展的基本价值取向，社会组织化与多元化基础之上的权力制衡与社会自治是转型中国确保制度正义的政治基础。为了保证权力和资本的运行处于良性温和的社会关系之下，必须由国家给权力和资本设置法律制度边界，必须仰赖于现代公民社会的成长为制衡权力与资本提供动力源泉。寻找、发现、颁布和实施正义规则的过程，是一个开放制度条件下，多方主体共同参与、利益博弈、权力制衡、理性商谈、宽容妥协的渐进过程，这个过程可能永无止境。一个社会不断向制度正义状态穷尽的过程就是一个从野蛮不断走向文明的过程，是一个社会不断走向和谐与协调发展的过程。一个国家、社会整体制度的正义，是每一个具体制度正义的重要前提。当然，在一个基本的制度精神、制度原则、以及整体制度框架基本正义的政治体系中，常常也会或多或少地存在一些正义性具有明显缺陷的具体制度安排，而人类政治文明的发展正是在不断纠正具体制度的缺陷中使制度的正义性得到整体性完善和推进的过程。在这个过程中，对任何压迫性的和专断性的权力，我们都要借助社会的组织化力量，对其进行有效的制衡与规训，以确保相对公平正义的制度体系实施于人间。纵观世界各国政治发展的成败得失，一个强大的执政党只有通过为社会供给正义的制度，实现有效的国家治理，才有可能长期维持社会的和谐稳定，才能够长久执政。在当下的中国，执政者只有主动顺应民众对秩序正义、制度正义的社会需求和政治期望，才能稳定人心与社会秩序，真正实现社会的长治久安。

注释：

①有学者认为：其一是1985年开始的价格双轨制。其二是股份制改造和股票热。其三是中外合资企业。其四是开发区的土地投机。今日中国的权力资本集团起源于四大群体。一是国有资源的主管。二是国有企业负责人。三是权力与金钱交易的中介者。四是海外中资机构的经营者。详见洪朝辉《权力资本经济与制度性社会公正》，载入《中国选举与治理网》，2007年11月24日。

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[10] 唐皇凤.制衡资本权力——转型中国确保制度正义的关键[J].公共管理学报，2008（3）：1-12.

责任编辑 赵 静

System Justice: the Key of Political Development in China

TANG Huangfeng

(Wuhan University Wuhan Hubei430072)

Abstract: Justice is the essential principle of social system and the fulfillment of system justice is the ultimate goal of human political culture development. In modern society, the state and capital power without balance could be the restrict strength that is harmful to freedom, democracy and law. The key to guarantee system justice and Chinese political development transformation is the balance of state and capital power in current situation. The fulfillment of system justice relys on a modern society that is highly organized and institutionalized, and on an open democratic and constitutional system to ensure through fair play, public deliberation and rational compromise among politicians.

Key Word: system justice, organized society, political development in China