地方政府职能转变评估研究

陈宏

摘 要：政府职能转变是当代中国社会转型中的重大现实问题。对地方政府职能转变进行评估是一项复杂的系统工程，是促进政府职能转变的重要手段。对地方政府职能转变进行评估必须以科学发展观为指导，在厘清地方政府职能转变相关概念的基础上，构建起涵盖评估对象、评估内容和依据、评估主体、评估指标、评估结果运用等基本构成要素的评估框架。

关键词： 地方政府；职能转变；绩效评估

中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编码：1004-1494（2012）02-0082-06

转变政府职能是我国行政管理体制改革的核心内容，是深化经济体制改革和政治体制改革、加快转变经济发展方式、建设服务型政府等多项改革的重要内容和基础。能否切实转变政府职能，是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务，行政管理体制和机构改革是否取得成效的重要标志。长期以来，中央和地方各级对政府职能转变提出了不少方向性、原则性的要求，但对政府职能转变成效及其具体履职情况缺乏有效的评估手段，对政府职能转变与否和转变程度难以做出科学评价。中央关于“十二五”规划的建议指出：要更加重视改革的顶层设计和总体规划。笔者认为，顶层设计的重点可以从抓科学决策和科学评估这两头入手，带动中间环节和全部“机器”[1]。本文紧扣地方政府职能转变评估这一重要环节，对评估的相关问题进行研究探讨，以期对促进政府职能转变的实践提供理论参考。

一、概念界定及研究思路

（一）相关概念的厘清

1．政府职能。《中国政府管理百科全书》认为，“所谓政府职能就是政府在一定时期内，根据社会发展的需要而负有的职责和功能，它反映政府的实质和活动方向。”[2]也有学者认为，“政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时享有的职权、承担的职责和所具有的功能。”[3]政府职能对政府“应该做什么”、“不应该做什么”等行政管理的基本问题作了界定，体现政府行政的性质和方向。政府职能涉及政府的功能、政府的职责和政府的职权三个方面的问题。政府的功能，主要体现为政府作为政治统治工具和公共管理的主体，必须具备的处理国家的阶级性与社会性关系、公平与效率关系、集权与分权关系、国家之间的关系等方面的基本功能。谈政府功能一般不涉及转变职能的问题。政府的职责，是政府作为公共管理的主体对社会必须履行的基本义务和应当承担的工作任务。政府职责在不同层级政府间分配、在做与不做、做多做少、如何做等方面有较大的灵活性，政府职能转变的重点是调整政府职责。政府的职权，是政府行政机关依法所具有的行政权力。政府职能是明确政府职权的基础和前提，政府职权是保障政府行政机关实现其职能的必要条件，政府职能转变关系到部门的权力和利益调整。

2．政府职能转变。政府职能转变是当代中国社会转型中的重大现实问题。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，第一次全面系统地论述了实现政企职责分开、转变政府经济职能的问题。1986年5月召开的全国中等城市机构改革试点工作座谈会，正式提出转变政府管理经济职能。1987年党的十三大报告提出：政府机构改革必须抓住转变职能这个关键。1992年党的十四大报告提出，加快转变政府职能，根本途径是推进政企分开。1997年党的十五大报告提出，要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。1998年国务院机构改革方案明确提出，要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。2008年党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，进一步强调深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，实现政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。由此可见，政府职能转变是一定时期内，执政党为维护政权统治和经济社会发展需要，对政府行政机关所承担职责的范围、内容、重点的变化和转换。政府职能的“转变”不等于“替代”，“转变”不是“从一个极端到另一个极端”，更多的是指在并不完全放弃原有职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系、权重大小[4]。

3．政府职能转变评估。基于对政府职能及职能转变的理解，我们认为，政府职能转变评估就是按照相关职能转变的要求，通过对政府组织履职重点、履职结果和社会公众满意度等方面的判断，对政府组织职能转变落实及具体履职情况进行评价，在此基础上采取有效措施进一步推进“政府职能转变”的活动。对政府职能转变进行评估，主要是检验政府职能转变是否“到位”（职责要素位次关系、权重大小是否合理）和履职是否有效（成效）两个方面的内容。一般而言，地方政府职能转变的评估是对一级政府的整体职能转变实效的评估，也是对政府各工作部门职能转变实效的评估。

（二）研究的基本思路

本文从地方政府职能转变评估的基本要素着手，按照“评估什么”、“由谁评估”、“怎么评估”以及“评估结果如何应用”的顺序进行分析。首先，“评估什么”主要是明确评估的对象和评估内容、依据。其次，“由谁评估”主要是明确评估主体。再次，“怎么评估”主要是明确评估指标和评估方法。最后，“评估结果如何应用”是对评估目的回应，由此形成了较为完整的地方政府职能转变评估架构（如图1）。

二、地方政府职能转变评估对象和评估内容、依据

在中国，由于市、县级政府在整个政治体系中扮演着主要承载者的角色，它不仅较全面地反映出整个政府体系的运作和变迁，而且政府和社会的互动、政治体制的变革也更多地在这两个层级的地方政府身上得到集中展示[5]。因此，为便于研究需要，本文研究的评估对象是市、县级政府及市、县级政府工作部门。

（一）市、县级政府职能转变评估内容和依据

对一级地方政府职能转变的评估，要以地方政府的职能定位，即政府职能“转变”应达到的状态作为评估的内容和依据。在我国政府体系中，地方政府职能定位取决于纵、横两个维度的影响。纵向上，地方政府职能取决于中央和地方权责关系的划分。横向上，地方政府职能取决于政府与市场的界线划分。地方政府职能是一系列职能要素的集合，需要根据不同社会发展阶段的要求，判断、选择和确定原有地方政府管理职责哪些需要保留或转移，哪些需要增加或减少，哪些需要转为重点或非重点，哪些需要强化或弱化。中国新时期政府改革战略选择的核心是建设服务型政府，服务型政府建设的重点是提供公共产品和服务。2002年以来，中央政府的《政府工作报告》反复重申，将政府职能界定为经济调控、市场监管、社会管理、公共服务。地方政府在重点转变经济管理职能的同时，更要重视强化社会管理和公共服务职能，并把这几方面的职能转变有机地结合起来，从而推动政府职能的总体转变。因此，地方政府职能转变评估应以“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能履行作为主要依据和内容。当然，在具体评估过程中还需要结合地方实际对上述四项职责作进一步细化和量化，使其具有可考量、可评估性。

（二）市、县政府工作部门评估内容和依据

一级政府的政府工作部门职责是对该级政府职能的细化和分工，主要体现在各个政府工作部门的“三定”（即对政府工作部门定职责、定机构、定编制）规定表述之中。在2003年和2008年的政府机构改革当中，中央和各地出台的改革文件均明确要求，修订部门“三定”规定必须对部门职责的增加、取消、强化、划入、划出等调整变化情况进行表述，实际上就是对职能转变的要求予以明确。鉴此，政府工作部门职能转变评估应以部门“三定”规定明确的职责作为主要内容和评估依据。

三、地方政府职能转变评估主体

政府职能转变评估主体是指在政府职能转变评估活动过程中对评估对象的职能转变成效及其具体履职情况做出评价的组织或个人。评估主体是评估实践的主导，评估主体的选择科学与否在很大程度上直接影响评估结果的科学性和有效性。为此，在政府职能转变评估主体的构建上必须综合考虑两方面的因素：一方面，由于评估主体作出的评估结果会对政府组织及其成员的利益，以及一级政府行政资源配置产生影响，评估主体的选择不能是简单的组建评估机构和配备人员，而是一种复杂的权力配置行为和利益权威分配过程。另一方面，由于不同的评估主体存在知识水平、能力素质和业务熟练程度等方面差异，需要考虑评估主体和评估对象、评估内容之间的匹配程度。

（一）构建多元评估主体体系

从建设服务型政府的角度分析，服务型政府以公共服务为核心职能，政府的职能转变必须以社会和公众的需求为导向，引入社会服务对象来评估政府的业绩，才能实现政府与公众的良性互动和共同治理。亨廷顿认为，人民更大规模的参政是现代国家与传统国家的最大区别，政府必须“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上，必须更加关注市民的需求，并对其做出回应。”[6]从利益相关者的角度分析，“任何能够影响一个组织的目标实现的团体或个人，或者受到一个组织的目标实现影响的团体或个人”即为利益相关者[7]，政府组织的利益相关者包括政府组织本身、上级政府组织、下级政府组织、监督部门、企业、社会公众、专家学者、第三部门、新闻媒体等。政府履行职能的内涵实质上就是指政府为其利益相关者实现相关利益而进行工作。政府管理实质上就是利益的协调与管理，因而，评估政府的职能转变必须有相关的利益主体的参与。考虑到目前市、县级政府职能转变评估在中国尚处于初步探索阶段，没有形成较为成熟的评估社会基础和文化氛围，从易于操作的角度出发，评估主体的构成可以暂选取政府自身的评估管理机构（按政府部门职责分工，评估机构定为本级政府机构编制部门或上级政府机构编制部门为宜）、下级政府组织、人大代表和政协委员、社会公众（机关内部人员、企业或行政相对人）。当然，由于评估的目标和宗旨是促进政府职能转变的落实，政府及其评估管理机构作为政府职能转变的主要引导力，在多元化的评估主体集合当中，应居于主导地位。因为任何“绩效评估的成功有赖于强有力的政治支持”[8]。

（二）合理选择社会公众评估主体

政府职能转变评估主体对政府或政府工作部门的评估，一般是通过对政府工作部门提供公共产品和公共服务过程、结果进行观察、体验并形成自身需求感知或相关认同度之后作出评判。通常情况下，对一级政府的评估，选择社会公众作为评估主体时应尽量涵盖本级政府主要工作部门的服务对象。而对政府工作部门评估时，必须考虑不同的政府工作部门职能转变的独特性和服务对象的差异性，不能无针对性和笼统地给所有的政府工作部门搭配同样的社会公众评估主体。如将工信部门和城管部门放在一起由同一评估主体来评估就不科学，因为他们职能转变的重点和面对的服务对象差异性比较大。因此，在对政府工作部门的评估主体安排上，需要综合考虑各部门的职能特色及定位，划分类型。笔者按上述原则并结合工作实际，建议将市、县政府工作部门划分为四类：第一类是综合协调类，主要包括政府办公厅（室）、法制、信访等部门，社会公众评估主体选择政府机关各部委办局工作人员和群众。第二类是经济管理类，主要包括发展和改革、工业与信息化、财政、国土、规划、商务、交通运输、国资监管等部门，社会公众评估主体选择企业和群众。第三类是社会管理服务类，主要包括教育、卫生、人口和计生、科技、体育、文化新闻出版、广播电影电视、人力资源和社会保障、住房保障和城乡建设、城市管理等部门，社会公众评估主体选择群众。第四类是执法类，主要包括公安、司法、审计、安监、食品药品监督管理等部门，社会公众评估主体选择企业和群众。

（三）科学设定各评估主体的权重

评估主体的“权重”是指在存在多元评估主体的情况下每个评估主体在评估对象总体得分中所占的比重。地方政府职能转变评估是基于服务型政府建设的“公众导向”的评估活动，在评估主体权重安排时，应赋予社会公众、企业、行政相对人等外部评估主体更多的评估分量，但考虑到这类评估尚处于初步探索阶段，且对评估主体的业务技能要求较高，本着积极稳妥的原则，目前可按表1标准掌握。

四、地方政府职能转变评估指标

地方政府职能转变评估指标是用来反映和概括职能转变效果的概念和具体标准，是地方政府职能转变评估的核心环节。国内外政府评估活动的实践证明，评估指标的设定必须考虑针对性和灵活性，要针对不同评估对象的个体特性设置指标，也要根据不同时期的评估要求灵活调整评估指标。试图构建一个适用于所有评估对象、一成不变的指标模式，是不现实也不科学的。考虑到不同层级政府、不同类型政府工作部门的职能转变要求存在差异，且不同地方经济社会发展对政府职能转变的侧重点也有所不同，本文不打算具体构建统一的地方政府职能转变评估指标体系，而是对确定评估指标涉及的指标遴选、指标权重赋值两个关键环节进行分析，明确可操作的方法。

（一）评估指标遴选的方法

评估指标选择的首要原则是与评估内容密切相关且能够对评估内容进行测量。按照上文对地方政府职能转变评估内容的分析，我们将市、县一级政府职能转变评估的一级指标确定为4项，即经济调节指标、市场监管指标、社会管理指标、公共服务指标。在此基础上，根据地方政府职能转变要求，通过对大量文献的归纳总结，并参照目前大量使用的地方政府绩效考核评价指标，按照SMART（即：具体明确Specific、可衡量Measurable、可实现Achievable、现实可行Realistic、限时完成Time-bound）原则，初选出评估的二级指标集（如表2）。

初选出的二级指标数量较多，并不一定全部都能反映评估内容的实质，需要用统计分析方法筛选出与政府职能转变评估关系最密切的、代表性最强的指标。本文建议用德尔菲法（Delphi）对初选出的二级指标集进行筛选，具体如下：如设某指标集中有N个指标，请L位专家评议。根据专家评议意见分别进行集中度、离散度、协调度统计分析。

首先，进行集中度分析：用ui 表示，ui = UiQik

ui代表第i个指标专家意见集中度，Ui代表第i个指标第k级重要程度的量值（k=5，4，3，2，1，分别表示很重要、重要、比较重要、一般、不重要五个等级），Qik 代表第i个指标评为第k级重要程度的专家数。

其次，进行离散度分析：用标准差θ表示，θi =

θi表示专家对第i个指标重要程度评价的分散度。如果专家对某个指标重要程度评价比较集中，则θi较小，说明该指标重要；如果重要程度评价比较分散，则θi较大，说明该指标不重要。

再次，进行协调度分析：用可变系数λ表示，λi =θi ui

最后，进行集中度、离散度、协调度三者比照分析。ui越大，说明专家认为该指标越重要，θi越小，说明专家意见越集中，但有时ui、θi两者显示的结果可能不完全一致，在此种情况下，用λi判别，ui越大，λi越小，表示该指标越重要。通过对三者联合判断分析，最终保留重要性指标，剔除对评价结果关联度不强的指标。

（二）评估指标权重的赋值方法

政府职能转变评估指标体系一般分为两级，一级指标4项，二级指标数量较大，且各级、各指标的相对重要性各不相同，为了较好保证各指标权重的科学性，本文建议采用层次分析方法（AHP）确定指标权重。层次分析方法是将复杂问题分解为各因素，再按支配关系将各因素分组建立递阶层次结构，通过两两比较确定各因素的相对重要性并排序，最后分别确定各因素权重。具体如下：

1．建立递阶层次结构。将政府职能转变评估指标体系分三层，第一层是总指标X，第二层包括经济调节Y1、市场监管Y2 、社会管理Y3 、公共服务Y4四项指标，每项指标下面又包含若干个子指标项Y11、Y12 …Y1n ，Y21 、Y22 …Y2n ，Y31、Y32 …Y3n，Y41、Y42 …Y4n。

2．构建两两比较判断矩阵。通过专家调查法用数值判断第二、三层次各指标的相对重要性，并列成矩阵（如表4）。其中Yik表示相对于X而言，Yi对Yk的相对重要性，取1至9及它们的倒数为标度，其含义如表4所示。

3．层次单排序及一致性检验。判断矩阵Y，计算满足YW=λmaxW的特征根和特征向量，将得到的特征向量W=[w1，w2，…，wn] T作为指标Y1，Y2，…，Yn对于其隶属指标的排序权值。计算一致性指标CI，检验判断矩阵的一致性：

CI=（λmax-n）/（n-1）

当CI=0时，判断矩阵具有完全一致性。λmax-n越大，CI就越大，则判断矩阵的一致性就越差。比较CI与平均随机一致性指标RI，检验判断矩阵是否具有满意的一致性，RI 取值如表5。

如判断矩阵CR=CI/RI<0.10时，则具有满意的一致性，否则调整判断矩阵。

4．层次总排序和一致性检验。

利用同一层次所有单排序结果计算对上一层次而言本层次所有指标重要性的权值。如总指标X隶属的n个指标Y1，Y2，…，Yn 对X的排序数值向量为WX→Yi，Yik对指标Yi的层次单排序数值为向量WYi→Yik （Y1，Y2，…，Yn），此时Yik对X的数值向量为：

W Xi→Yik =W Yi→Yik × WX→Yi

分别将Yi相对于X的权重向量WX→Yi和Yik相对于Yi的权重向量代入上式，计算出层次总排序，即Yik相对于X的权重向量。综合权重即得到所求。一致性指标为：

CR= ai CIi / ai RIi

上式CIi为Yik单排序的一致性指标，RIi为相应的平均随机一致性指标。当CI<0.10时，层次总排序具有满意的一致性，否则重新调整判断矩阵的指标取值。

（三）政府工作部门职能转变评估指标的确定

首先，要对部门“三定”规定的职责进行细化和量化，将较原则的职责分解成若干具体的管理、审批、服务事项。在此基础上，可参照上述市、县一级政府评估指标遴选和赋值的方法确定评估指标和指标权重，不再赘述。

五、评估结果的运用

在地方构建服务型政府进程中，职能转变评估既是对政府行为效果的事后评价，更是一种嵌入整个政府管理过程、优化政府行为、催化公共管理变迁的重要工具。地方政府职能转变评估结果可以应用在以下方面：一是可以检验中央及各级地方政府深化行政管理体制改革和政府机构改革的政策措施是否达到预期目标，为新一轮改革提供决策参考。二是通过评估结果反馈，使地方政府及其工作部门了解自身职能转变成效和存在问题，更好地把握职能定位和工作边界，改进工作方式方法。三是可以为干部提拔使用、完善政府组织和个人奖惩机制提供依据。

参考文献：

[1] 夏书章.行政管理学科研究顶层设计问题刍议[J].中国行政管理，2011（8）：12.

[2] 中国政府管理百科全书[M]．北京：经济日报出版社，1992：149.

[3] 王龙江，王龙雷.探求加快政府职能转变的新突破[J].中国机构改革与管理，2011（3）：47.

[4] 朱光磊.关于对加快和切实转变政府职能问题的几点认识[J].中国机构改革与管理，2011（3）：29.

[5] 沈荣华.中国地方政府学[M].北京：社会科学文献出版社，2006：28.

[6] 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等，译.上海：上海人民出版社，2008：86.

[7] R.E Freeman，Strategic Management：A Stakeholder Approach， Boston：Pitman，1984：73.

[8] Christopher Pollitt.Performance Indicators：Roots and Branches. Martin Cave，Maurice Kogan and Smith（eds.），Output and Performance Measurement in Government：The State of the Art，1990：175.

责任编辑 凌经球

Research onEvaluation of Local Government Function Transformation

CHEN Hong

(Central University of Finance and EconomicsBeijing 100081)

Abstract: The transformation of local government function is a significant practical issue in social transformation of modern China. The evaluation of this transformation is an important measure to improve it. It is a comprehensive project to evaluate the transformation of government function, and it is needed to be guided by the scientific outlook and have a clear mind about the relevant concepts of the transformation of local government function to construct a evaluation structure includes evaluation object, content and evidence, evaluation subject, index and results.

Key Words: local government, function transformation, performance evaluation