深化干部人事制度改革必须厘清的几个关键问题

韦英思

摘 要：干部人事制度改革是政治体制改革的核心内容之一，目前已经进入深水区。而理论和实践认识上的一些偏差和误区，是当前改革深入推进的重大障碍。为此，必须厘清党管干部原则与坚持和尊重群众、党员主体地位的关系，科学执政与民主执政、依法执政的关系，“一把手”负责制与集体领导的关系，群众公认与不唯票数的关系，信任关心与监督批评的关系。处理好这五个关系是深化干部人事制度改革的关键和重要前提。

关键词：干部人事制度；改革；关键问题

中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）02-0063-04

干部人事制度改革是政治体制改革的核心内容之一。客观来说，经过多年来的实践探索，我国干部人事制度改革取得了重大成就，极大地提升了党和干部队伍的执政能力。但制约干部人事制度改革的深层次矛盾和难点问题依然存在，症结是在一些理论和实践认识上存在片面、偏差与不足。毫不动摇地推进干部人事制度改革，需要以科学发展观为指导，厘清有关重大理论和实践认识问题，进一步解放思想，加大理论创新，突破改革的“瓶颈”和困境，处理好五个关系。

一、党管干部原则与坚持和尊重群众、党员主体地位的关系

党管干部原则是我国干部制度的根本原则，扩大民主是干部人事制度改革的基本方向。从根本上说，这两者的目标是一致的，都是为了使党的干部路线更好地得到实现。在长期的革命战争年代和计划经济年代，多数情况下党管干部原则的坚持是比较好的。但受前苏联干部思想的深刻影响，加之形势和任务的特殊性，党管干部原则往往被等同于党组织和领导个人任命或变相任命干部。经过这些年来的改革，这种状况有了很大改变，但一些地方和单位对党管干部原则的认识仍存在片面性，表现为：“党管干部”被简单误解成党“说了算”，由党组织直接来选择、决定干部，进行干部的日常监督，否则就视为淡化和削弱党的领导；对一些需要真正民选的职位，如果组织推荐的干部没有选上，就视作“党管干部”失控；认为扩大民主会削弱党的掌控力、影响力，搞不好要丧失党的执政地位。因此，对让人民群众参与到干部工作中来实际上想不通，把村委会选举、乡镇长直选，甚至是党内的支部书记直选、乡镇党委书记直选、党代表直选等的尝试，看作是国外模式，有抵触情绪，缺乏坚持群众观点、走群众路线选拔优秀领导人才的内动力。在实际工作中，党管干部因此包揽了许多不该管、管不了、也管不好的事情，最主要的是包揽了人民群众对干部的选择权，由此产生了很多弊端。有的把党管干部当做“关起门来选干部”，甚至作为“暗箱操作”的借口。许多地方和单位群众参与干部工作虽然越来越广泛，但只是浅层次的、确认式的、程序化的，提名、决定的“主体”还是掌握在少数人甚至个别人手里。“干部选拔干部”的机制还未得到彻底转变。尤其是一个领导在一个地方多年，参与推荐和评价的都是他提拔和关照过的部下，结果公正性与代表性难免打折扣。因管理方式未有根本性改变，人治色彩浓，一些地方存在任人唯亲、宗派主义现象。不规范的竞争和不健全的干部人事制度，使老实人吃亏，庸人和劣才入仕升迁的现象并不少见，跑官”、“数字升官”、“虚假政绩升官”时有发生。即使一些干部考察顺利通过，但群众的公认度也不高。上述这些现象根源就在于不能辩证地看待党管干部与人民当家作主之间的关系，把两者对立起来[1]，个别甚至拿“党管干部”来阻止人民群众行使民主权利，并以传统上存在的非民主化情况，来否认干部选拔民主化的必要性。在党内则反映为对党员主体地位没有给予充分尊重。在社会主义市场经济不断发展、新的利益格局正在形成、人们的民主意识逐步觉醒、当家作主愿望日益强烈的情况下，过去较多地代替人民当家作主的方式，不仅有碍于社会主义民主政治的发展，从长远看，也不利于坚持党的领导。必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。要充分认清“权为民所赋”这一权力的根本来源和合法性所在，坚持党管干部原则，找到新形势下党管干部科学有效的实现途径，转向领导和支持人民当家作主，从而推动党管干部从理论和实践上走出误区，实现“党管干部”的科学化。要坚持扩大民主这一干部人事制度改革的基本方向，充分体现人民群众和党员的意愿，扩大提名“主体”，实现提名多元化，不拘一格、广开视野选人。突破点是让体制外代表和服务对象参与，扩大干部讨论决定的主体，由以往的少数人拓展为常委会以至全委会；加大竞争性选拔干部工作力度，逐步扩大基层党组织领导班子成员公推直选范围，进一步保障广大党员和群众的知情权、参与权、选择权、监督权。当然，在充分保证广大党员和群众对干部选择权的同时，也必须加强党对其选择的引导和掌控，但应从琐碎的人头管理中摆脱出来，更多地转向通过政策导向、把关保障、充当组织者和裁判者[1]，来保证干部工作的方向和质量。这是坚持人民群众在国家的主体地位、党员在党内的主体地位，充分调动广大党员、群众政治参与积极性的内在要求和客观需要。

二、科学执政与民主执政、依法执政的关系

科学执政、民主执政、依法执政三者是密不可分、相辅相成的。科学执政是前提，民主执政是基础，依法执政是保证。三者既是我们党执政的目标和原则，又是我们党执政的方式和途径。自党中央明确提出科学执政、民主执政、依法执政的要求后，各地朝着这一目标坚实迈进。但受传统理念和体制影响，还存在一些突出问题，主要是依法执政、民主执政、科学执政的理念仍然偏弱。表现为一些体制性问题更多地考虑到执政需要，而执政的法制化、民主化、科学化认识不够、推行不力。如垂直管理体系与地方的关系很多环节难以理顺；地方纪委因缺乏独立性而无法有效地履行监督同级党组织和领导成员的职责；基层党政关系不明晰，等等。在具体工作中，一些地方领导干部受传统的“官本位”思想和重权轻法思想的影响，没有处理好管理与服务的关系，更重视管理，谋求权威，忽视对人民群众的服务。工作推动靠领导重视、靠批示讲话，靠文件和开会。滥用职权，以权代法，以权压法，甚至违法施政现象屡屡发生。干部不善于运用民主的方法、协商的方法做群众工作，科学执政、民主政治建设意识和能力偏弱。在基层民主政治建设不断推进，人民群众文化素质和维权意识不断增强，信息渠道和活动半径不断扩大的情况下，仍惯用行政命令的方式，基层“党内民主滞后于人民民主”现象较为突出。党内民主意识还比较淡薄，党员权利意识和党内平等意识不浓厚，缺少尊重党员主体地位的刚性制度安排和有效载体，更多的是强调纪律、强调下级服务上级、强调党员履行义务。对于改革，一些人存在把民主、权力分立和制衡等同于资本主义政治制度的看法。因此，随着社会主义各项建设事业的发展，需要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，深化对党的执政规律的认识并推进干部人事制度改革的深入开展，扭转依法执政、民主执政、科学执政偏弱的局面，增强权力运行的规范化、正当化。要破除“官本位”，改革领导体制和方式，对权力进行科学分解、配置和制衡。如探索完善地方“三权分设、三级监督”的领导体制，即全委会行使重大事项决策权，常委会负责议事协调，常委分工行使执行权；进一步落实党代会对全委会的监督责任、全委会对常委会的监督责任、纪委的专门监督责任。坚持“分类管理、分级负责”的原则，管人与管事既紧密结合又合理制约，建立科学的干部宏观管理体制机制，使党在干部工作中把握方向、总揽全局、协调矛盾、实施监督等方面的作用得到进一步发挥。下功夫解决条块分割，条条管理过多，各层次、各系统管理干部职权扩大后，宏观调控缺乏明确规定、有力措施和具体途径；解决连结干部管理各个环节的渠道不畅，条块政策失衡、待遇不公，地方职能弱化，在一些工作上有责无权、有任务无手段等突出问题。

三、“一把手”负责制与坚持集体领导的关系

“一把手”作为党委、政府及有关部门的负责人，在班子中处于核心地位，起着关键作用。“一把手”负责制是我国党政机关和部分事业单位的领导制度和工作责任制度，有效避免和防止了无人负责、推诿拖拉、各自为政等问题。然而实践表明，这种责任制度只要按照民主集中制的原则和精神运作，对我们的事业是有利的；反之，就可能会走向个人专断和家长制，个别地方甚至成为腐败的源泉。在干部工作方面，按照权责一致原则，“一把手”在用人上有一定的发言权是正常的，也是必需的。“一把手”不仅要对业务工作负责，对选好、用好干部也负有重要责任。但目前，地方党委减少副书记职数，扩大党政交叉任职，实行书记领导下的常委分工负责制，更加彰显党委书记的领导核心地位。在干部工作中，通常一个干部只要获得“一把手”的提名，进入干部任用的正常程序，一般都是“一路绿灯”，得到任用。虽然现在实行常委会、全委会或单位党组的“票决制”，在一定程度上限制了“一把手”的权力，但“一把手”实际上仍可在多个环节起重要的影响作用。如在选拔和调整干部中，一般要事先征求“一把手”的意见，“一把手”因此具有很强的主导性，而且还可以在“个别酝酿”和党委会讨论干部任免时，通过事实上存在的“引导”权发挥关键作用，其用人权力依然过大。按照干部宏观管理的要求，下放干部管理权限的初衷之一是为了使各地、各单位充分掌握用人自主权，形成任人唯贤和优胜劣汰的用人机制，进一步调动单位班子和广大干部的积级性。可一些单位情形相反，因“一把手”用人权过大反倒形成“人情网”、“关系网”，工作上奖罚不明，用人上存在不正之风。用人上有很大的“话语权”，但目前干部出现问题的不少，却很少有“一把手”因此引咎辞职，显得权责不对等。民主集中制作为党和国家的根本组织制度和领导制度，在体制转型过程中，与权力的高度集中相适应，在一些地方和部门却是民主不足、集中有余。背后作怪的就是没有处理好主要领导负责制与用人权的关系。不能因“一把手”负责制就简单地把“作决策、用干部”作为一把手的基本职责，更不等于“一把手”就可以大权独揽，搞个人说了算，可以随意“钦点”干部。改革的要害是，必须明确主要负责人是“班长”而不是“家长”，党管干部不是“一把手”个人“管干部”。应当加以明确和细化，“一把手”在用人上主要有调整动议、推荐提名、组织酝酿、主持决策、监督管理等权力，但在推荐、决定干部时和班子其他成员一样，都只有一票。应健全民主集中制的基本制度，如健全党的代表大会制度、干部选举制度、充分保障党员民主权利制度，坚持和完善集体领导个人分工负责的基本工作制度，全面推行“一把手”不直接分管人事、财务、基建和物资采购工作等制度。同时，坚持有权必有责，在明确“一把手”用人权的基础上，全面推行“一把手”署名提名制度、用人行为离任检查制度、用人责任追究制度，确保“一把手”切实行使好自己的用人权。

四、群众公认与不唯票数的关系

群众公认作为干部选拔任用工作的一个基本原则，要求在干部工作中充分相信和依靠群众，这是无可置疑的。但事物都是一分为二的。在实际工作中，还通行着一些形式化、程序化的不能真实体现和反映群众公认的行为，直接或间接地影响着干部选拔任用的质量和公认度。民主推荐、民意测验原本是反映群众意志的主要方式，然而领导干部可以通过方案的设定、通过动员讲话，或通过下属部门或工作人员去“做工作”，即按照事先定好的调子在群众中间接或直接暗示应该投谁的票，造成公认失真。一些地方把“群众公认”变成“干部公认”，认为干部的总体素质比群众高，因此划定参加民主推荐、考察谈话的对象基本都是各级干部，很少看到真正意义上的群众，群众被 “代表”，群众公认实际上是“干部公认”，而且还主要是干部本人的下属“公认”。有的领导对自己中意的人放在重要岗位，经常大会小会表扬。一些单位和领导提拔干部时，如果“民意”结果符合意图的则“坚持群众公认”，自我表扬为“领导班子的意见和群众意见完全一致”；当其票数不高时则说成是“不唯票数”，票多票少都任用，实际奉行两套标准。有些单位则把把群众公认原则作简单化理解和处理，在选拔干部时回避矛盾，不加区分，唯票取人，导致了干部行为上的一些偏差。为赢得“群众公认”，有的不敢得罪人，不敢开拓局面，不敢主持公道；有的违反政治原则，拿原则做交易，用说软话、搞许诺来获取票数；有的不把精力用在工作上，而是热衷于牺牲集体利益，用小恩小惠去“关心体贴群众”；个别甚至拉山头，搞宗派。剖析那些“边腐败边升迁的”案例，不难发现这样普遍的现象：制度规定的所有程序都走了一遍，却发现不了被选拔者存在的问题，归根结底，是没有真正落实和有效体现群众公认原则，而实际往往体现着“一把手”的意志。因此，必须明确群众公认是常态，不唯票数是个例。要制定不唯票数的具体情形，使用不唯票数的干部应当说明和通报，避免同一对象双重标准混用，杜绝工作的随意性、伸缩性。同时改进和完善干部选拔办法，通过强化量化考核、推进提名公开、实行差额提名等，确保选拔结果的准确公正，得到群众真正公认。

五、信任关心与监督批评的关系

鉴于领导干部的重要地位和作用，以及受“疑人不用、用人不疑”传统思想的影响，在干部工作中和制度设计上，不可否认存在重选拔使用、轻管理监督的现象。干部选拔工作很扎实，但一旦任职后，对干部尤其是担负重要职务、最需要严格管理的领导干部反而成为管理链条的薄弱环节，已成为体制性问题。这是为什么目前监督难以发挥更大作用的原因。客观来说，这些年来加强监督的制度措施不可谓力度不大，监督形式不可谓不多，但对权力行使的监督仍很乏力，腐败问题屡反不绝。我国的政治体制源于苏联，“苏联模式”的权力过分集中、不受监督制约，干部任命委派、不经民主选举，人民缺乏自由、享有权利少的弊端难以彻底铲除。经过这些年的改革，我国监督工作有很大进展，但重用轻管、疏于监督现象仍很突出和普遍，既有党组织对干部的监督失之于宽、失之于软问题，也有领导干部不想监督、不愿接受监督的问题，还有党员群众不敢监督、不会监督的问题，这些问题交织在一起，监督就难以发挥出应有的作用。认识上表现为把上级监督看成是一种不信任，把同级监督看成是“搞不团结”、越权越位，把下级监督看成是不尊重，把群众的监督看成是不维护领导的威信，把自我监督看成是跟自己过不去。现实中则出现把自己党报的监督也看成是制造负面影响，把纪委的监督、班子内部的监督看成是“不保持一致”。国外常见的引咎辞职，在国内却极少见官员会主动承认错误，更不用说辞职。当然，就上级党组织而言，也有党的干部是治国理政的关键力量，都是经过严格的考察挑选产生，出于信任和调动工作积极性需要，有监督会影响其开拓创新，不利于放开手脚。但思想根源在于把监督批评当做“负面”、看成是有害而不是有利的东西，因此出现对监督批评非但不欢迎，甚至抵制、干扰，对问题捂着、瞒着，少数还设置障碍、公开说情、庇护等情况，以致“小病”演变成“大病”，“前腐后继”、“窝案”等国外都较少出现的案件在国内不断发生。反映到制度上，是党政权力机关以党代政、企业以政代党，党的监督机构也缺乏独立性。常委会与全委会的关系依然没有理顺，对常委会特别是“一把手”无法监督成为顽症，全委会作用的发挥依赖于常委会特别是当地“一把手”的个人素质及其对全委会重视的程度。必须端正对监督与批评性质的认识，改变监督和批评的软弱性。正视党内权力结构中存在的问题，真正发挥全委会作用。坚持从严管理与关心关爱相结合，把从严管理作为干部人事制度改革的重要内容。按照党中央《关于进一步从严管理干部的意见》，切实加强对领导干部特别是党政一把手的监督和制约。坚持和完善近年来在干部人事制度、财经管理制度和政府办事制度改革方面取得的成果，继续推行收支两条线管理、会计委派、政府采购、经济责任审计等项制度。同时精简审批项目，推行党务、政务公开，防止权力运作过程的暗箱操作。要依靠民主集中制加强对权力的制约。对地方、部门“一把手”的权力范围做出明确的界定。实行重要事项集体决定制度，重大事项请示报告制度，决策失误追究制度。强化班子内部的制约作用，形成班子内相互合作监督的良好格局。

干部人事制度改革现在已步入“深水区”，处在攻坚克难的关键时期，而且与深化经济社会体制改革交织重合在一起，所面临的深层次矛盾和问题更加突出，难度和风险进一步加大。中国的政治体制改革无疑要走渐进之路，但不等于可以绕开关键的问题。恰恰相反，政治体制改革要取得成效，就要敢于直面和解决实质问题、核心问题，而不能畏首畏尾，怕担风险，避重就轻，浅尝辄止。作为政治体制改革的核心内容之一，只有在把握规律的基础上“下猛药”，树立新观念，运用新手段，积极有效、有条不紊地推进，才能形成干部选拔任用的科学长效机制，推进我国的政治文明建设。

参考文献：

[1] 王长江.怎样理解“党管干部”才是科学的[N].北京日报，2009-02-16.

责任编辑 任浩明

The Key Issues of Deepening the Reform of Cadre Personnel System

WEI Yingsi

(Organization Department of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C.Nanning Guangxi 530022)

Abstract: Reform of cadre personnel system is one of the core reforms of political system reform, and now it is in the critical period. While, the misunderstanding on both theory and practice is the biggest obstacle of deepening the reform. Therefore, it is necessary to fully understand the principle of Party managing cadres and respecting mass and insisting the chief status of Party members, and understand the relations among scientific administration, democratic administration and governing by law and the relations of chief leader responsible system and collective leadership, furthermore, the relations of general acknowledgement and vote-undetermined, and relations of credibility and supervision , which are the key and critical preconditions for dealing with the reform of cadre personnel system.

Key Word: cadres personnel system, reform, key issues