高校经济活动中大宗采购和招标廉政风险防范管理机制研究

杨宏伟

近年来，高等教育发展迅速，高校的经济活动总量日益增大，办学资金来源趋于多元化，随之而来，高校的经济活动领域出现的腐败案件日趋增多，经济管理的廉政风险越来越大，加强高校廉政风险管理愈加紧迫。2009年，贺国强同志在加强基层党风廉政建设座谈会上强调，高校要把好招生录取关、基建项目关、物资采购关、内部财务管理关。袁贵仁部长在2010年教育系统党风廉政建设工作会议上提出尤其需要高度警醒的是高校违纪违法案件仍处于多发阶段，基建工程、物资采购、招生等成为案件易发多发的重要领域和关键环节。事实上，从近年来高校系统发生的腐败案件来看，在高校大宗采购和招标工作中存在不少管理缺陷和漏洞，加强对大宗采购和招标工作中廉政风险防范机制制度的建设十分紧迫和必要。近3年来，笔者通过对北京航空航天大学、首都医科大学、北京化工大学、北京交通大学、中国农业大学、北京科技大学等高校的调研考察，对高校大宗采购和招投标工作进行了一些理性思考，特别针对大宗采购和招投标工作中廉政风险问题进行了较为深入的分析研究。

高校经济活动中大宗采购和招标范畴及其廉政风险防范管理原则

采购和招标是两个不同的概念，招标是采购方式之一。根据《中华人民共和国招标投标法》(1999年)《中华人民共和国政府采购法》（2002年）财政部《政府采购货物和服务招标管理办法》（财政部令2004年第18号）、教育部《政府采购管理暂行办法》（2005年）《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(国家计委第3号令)《北京市工程建设项目招标范围和规模标准规定》（北京市政府89号令）等有关文件规定，采购是学校以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等；工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等；服务是指除货物和工程以外的其他采购对象，包括经济技术服务、人力服务等。大宗采购一般是指学校财务预算资金单个项目基建工程超过50万元（含），维修工程超过30万元（含），其他项目超过10万元（含）的采购行为。

高校经济活动中大宗采购和招标廉政风险防范管理工作是针对学校大宗采购和招投标工作过程中可能产生不廉洁问题的部位和环节进行风险识别、风险评估、风险监测、风险控制的全过程管理。高校大宗采购和招投标工作对象主要包括：基本建设工程的设计、勘察、施工、监理、审计及主要工程材料、设备等；房屋修缮、拆改建、基础设施改造与校园环境整治工程的设计、施工、监理及主要工程材料等招标工作；经济技术服务、对外租赁承包、物业服务、安保服务、药品、后勤物资、食堂大宗物品；教学、科研、办公、医疗、文体、交通、安保、消防设备和仪器采购及家具、图书教材、通用软件采购招标等。这些采购和招标项目，在高校年度经济活动总量中占有相当大的比重，有的高校甚至超过年度经费预算的40%。

高校开展大宗采购和招标廉政风险防范管理工作要坚持与学校管理机制和制度建设紧密结合起来；要坚持将重心放在采购和招标管理权力相对集中的重点部位和管理相对薄弱的重点环节；要坚持以学校负责采购和招标的各级领导干部为廉政风险防范管理工作的实施主体；要坚持以可操作性和实效性作为大宗采购和招标廉政风险防控制度建设为基本原则。

当前高校经济活动中大宗采购和招标管理工作现状及廉政风险的主要表现形式

在不同的管理模式下，廉政风险存在较为明显的差异。综观全国各高校，由于对大宗采购招投标管理工作的概念界定、组织运行机制、监督制约机制存在较大差异，表现为不同类型的管理模式和管理效果。一是不同高校对国家有关政府采购和招投标的法律法规和政策贯彻执行情况不一。有的学校制定了相应的采购和招标配套制度，有的学校虽然有相关制度但存在较为明显的制度缺陷。二是各高校采购和招标的管理体制和组织机构不同。目前大体有3种类型：设立全校采购和招标管理中心，集中由一个部门统管，如武汉大学；设立学校采购和招标领导小组，下设3个或多个领导小组，按照基建工程、仪器设备、修缮服务等分大类别由几个职能部门分别牵头分管，如北京航空航天大学；学校出台大宗采购和招标管理制度，各职能部门、各单位自行组织采购和招标工作。三是部分高校采购和招标的组织管理与监督职能出现错位、越位，而同一高校对不同领域采购和招标的监督管理力度不同，存在因部门或因人而异的现象。有的高校多部门从事采购招标管理、制定多样化的采购招标规定，采购招标的决策、执行和监督三位一体或采管不分。四是由于国家政策法规之间存在不完善、不协调，使实际工作中监督管理出现盲点，如科研项目实施课题负责人制，在科研经费采购中管理监督难。

在采购和招标工作中廉政风险主要表现为3个级次。第一级为决策类风险：一是大宗采购和招标决策审批程序上的风险；二是运行单项采购和招标审批程序上的风险；三是大宗采购和招标工作流程中监督环节不明确的风险。第二级为大宗采购和招标管理流程中的共性风险：一是在编制采购招标文件工作计划时，违反规定，修改采购和招标期限；二是化整为零，改公开招标为邀请招标，改邀请招标为单一来源谈判；三是在编制采购和招标文件时，限定招标条件，以便特定单位中标；四是泄露采购标底和评标专家信息；五是在清标时，授意中介单位，使特定单位获利；六是将评标结果泄露给特定单位；七是缩短评标时间；八是缺乏对招标代理机构和评标专家在招标、评标过程中的有效控制和监督；九是把业主的有关意见，通过一定渠道，反馈给评标专家；十是签订阴阳合同，合同管理执行不严，验收环节管理薄弱。第三级为非常态下采购和招标管理的风险：从近几年实践情况看，有些项目具有建设时间紧、金额大、不具备公开招标条件等特点，常采取单一来源谈判、邀标、议标的方式进行，而对此方面的管控缺少具体的程序规范。

建立高校大宗采购和招标管理廉政风险防范自查自纠机制

高校大宗采购和招标廉政风险防控首先应进行全面的自查自纠。要按照岗位职责、分管事项、工作流程及相关管理制度，以大宗采购和招标职能部门为单位，以工作流程排查为重点，以查找制度缺陷为突破口，查找岗位和部门廉政风险。自查自评岗位风险点的过程中，要通过自己找、领导提、群众帮、集体定等多种方式，认真分析并查找出个人在思想道德、岗位职责、制度机制、外部环境等方面存在或潜在的风险内容及其表现形式，由岗位人员提出防控风险的具体措施和办法。在查找岗位风险的基础上，针对人、财、物管理等重要岗位，负责大宗采购和招标的职能部处要查找出业务流程、制度机制和外部环境等方面存在的或可能存在的廉政风险，并认真细化、分析风险的内容和表现形式，研究制定具体防控措施。学校要综合大宗采购和招标情况对采购和招标职能部门风险级别进行综合评定并制定防控措施。此外，大宗采购和招标职能部门要对照廉政风险防范管理的落实情况进行自查，对比措施实施前后的效果，检查目标是否实现，对没有实现预定目标的，要重新分析查找原因并制定对策。学校要结合年度考核和党风廉政建设责任制检查等开展廉政风险防范管理落实情况的检查考核。

加强高校大宗采购和招标廉政风险防范机制建设的具体建议

按照胡锦涛同志在中央纪委十七届五次全会强调的“要以制约和监督权力为重点，以提高制度执行力为抓手，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”要求，加强高校大宗采购和招标廉政风险防范机制建设,要从采购和招标决策、执行、监督等几个方面进行机制体制改革和制度设计。

在宏观管理层面，要规范高校大宗采购和招标的管理模式，突破一校一模式，一校多规章的现象。高校大宗采购和招标在工作内容和本质属性上基本相近，廉政风险高的重点部位和关键环节大体相同，但由于各高校在执行国家有关政府采购和招投标法律法规过程中，存在决策机构、管理模式、组织运行、监督体系多样化和多变性，建议由教育部或地方教育主管部门统一组织调研，按照国家有关法规和政策，参照有些地方政府工程发包交易中心的设置方式和管理制度，出台高校大宗采购和招标管理全国性或区域性的管理规定，对高校大宗采购和招标管理模式、机构设置、组织运行方式、监督体系等方面提出指导性意见，以便于各高校建立相对统一、便于区域联合组织采购和招标的管理模式，更加规范、更加有序地组织高校大宗采购和招标活动。

在调查研究层面，要加强对高校大宗采购和招标工作廉政风险点的调查研究。大宗采购的招标方式在管理中处于源头地位，而招投标又是管理链条中易发腐败案件的重点环节。在大宗采购和招标风险点的查找方面，既要进行学校内设管理机构的风险点查找，还应征求招标代理机构、供应商（施工单位）、监理单位、审计中介等单位对大宗采购和招标工作的意见、建议，认真分析反映招投标信访件中带有普遍性的问题，结合风险管理理论，明确大宗采购和招投标业务流程中的监督环节，绘制招标工作流程图，针对风险点，规范流程、完善制度、强化监督。

在组织运行层面，要分层次完善大宗采购和招标领域廉政风险防范措施。一要明确高校大宗采购和招投标的领导机构和组织实施机构及其工作职责，明确有关人员在招标工作中权力、责任、工作要求及罚则，确保招标管理工作规范有序。二要规范高校大宗采购和招投标的实施范围，确定采购和招标的方式和原则。三要从高校大宗采购和招标立项论证、资金预算、标底确定、招标代理机构选择、招标文件、评标办法、评审专家、资格审查、合同文本、保密事项等方面细化招投标工作行为规范及工作纪律。四要制定招投标监督管理办法，明确纪检监察、财务、审计等监督部门在大宗采购和招标中的监督职责和参与方式，强化监管工作。五要研究制定非常态下的采购和招标工作相关管理办法，提前做好有关配套项目的预想、预判、预设工作，使之纳入规范化管理之中。

在决策议事层面，要坚持集体决策制度，构建以权力分解为主要内容的内部管理和监督体系，实现大宗采购和招标的决策者、执行者、使用者和监督者相对分离。在重点工程建设管理方面，项目申报、招标方式确定、招标文件编制、标底确定等关键环节要进行集体讨论和审议。要制定高校大宗采购和招标议事规则和争议协调机制，保证招标审批、运作各环节的公开公正。

在执行操作层面，要围绕大宗采购和招标管理难点和重点推进廉政风险防范管理工作。廉政风险防范管理工作是一个系统工程，要分类型、分阶段实施廉政风险防范管理工作。如在设备采购工作中，要对报送技术参数进行审核、论证；审批手续是否完备，是否按学校相关规定选择采购方式；查看招标文件编制是否科学合理、不带倾向性；委托或自行采购招投标是否符合有关招投标法律法规和学校相关规定；合同签订是否严格遵循招投标结果；到货是否严格开箱验收、安装调试；是否严格办理资产入库手续；如有折扣、回赠，是否按有关规定处理。要围绕围标串标等难点问题进行重点突破，要推进双标底制度，保障标底或控制价的准确性和合理性，做好保密工作。在评标环节中，要强化纪检监察部门全程参与评标管理环节，强化校内自行组织招标和有形市场公开招标的过程监督。要加强合同审核和管理，强化履约平台建设，同时在招标文件中，细化合同条款。要运用技术手段控制风险，如建立招标专用会议室，全程录像录音。建立网上询价和竞价系统平台，建立招标项目数据库信息平台，便于各方监督，提高廉政风险防范管理的能力。

在队伍建设层面，要加强大宗采购和招标管理干部队伍建设，加强廉洁自律教育，采用多种方式方法，加强财经法规和职业道德教育，开展大宗采购和招标政策法规培训。建立大宗采购和招标管理干部定期轮岗制度。要加强纪检监察、财务、审计等监督部门人员的专项业务培训和管理，为更好参与监督创造条件。

（作者系北京林业大学纪委副书记）

[责任编辑：张雯]