高校工程建设领域现状分析

关海琳

近年来，随着高校办学规模扩大、办学形式多样化，高校学生和教职员工的数量、资产购置和基建投资规模、经费总量都有了大幅度增长，高校领导干部处理人、财、物的权力增大，伴随此过程，高校犯罪案件呈增长态势，高校已成为腐败问题较为严重的社会领域之一。2003年～2007年间全国教育系统职务犯罪案件中，基建工程领域案件占了24%。因此，研究目前高校基建工程领域腐败现象，已成为一个迫在眉睫的课题。

从廉政风险防控管理的角度分析高校工程建设领域现状的意义

随着市场经济的发展和高等教育体制改革的不断深入，我国高等教育事业实现了历史性跨越和突破性进展。高校办学规模和自主权不断扩大，教育资金投入越来越多，基建规模和物资采购量越来越大，可供调配的资源日益增多，学校参与经济活动越来越频繁。这为学校发展带来机遇的同时，也带来许多新情况、新问题，使高校的反腐败工作面临更加严峻的考验。本文结合高校当前工程建设领域工作的特点, 从廉政风险防控管理的角度，分析查找存在的问题及原因，为规范工程建设领域行为, 建立配套的资金管理模式,提高资金使用效率, 使高校基本建设工作更好地为教学科研服务提供参考依据。

实施廉政风险防控管理，是新时期加强高校反腐倡廉建设的积极探索，是从根本上治理教育系统腐败滋生蔓延的土壤，是加强源头治理、探索有效预防腐败的新机制。它运用现代管理学的理念和方法，重点围绕制约监督和规范权力运行，紧密结合各单位、各部门实际，突出重要岗位，认真查找在思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境等方面可能发生腐败行为的风险点，并采取前期预防、中期监控、后期处置等防控措施，通过制定方案、贯彻执行、检查考核、调整修正等环节，逐步建立健全监督检查、考核评估、纠错整改和责任追究机制，对预防腐败工作进行科学化、系统化循环管理。“廉政风险防控管理”是以科学发展观为指导，将“预防腐败”的工作理念、风险管理理论和质量管理方法应用于反腐倡廉行政审批或管理事项的工作岗位和重点工作环节可能发生腐败的廉政风险点，科学评定廉政风险等级，采取有效的预防和监控对策，切实预防腐败行为发生。

高校工程建设领域现状分析

廉政风险防控管理工作是北京市委、市政府推进的一项重要工作，推进廉政风险防控管理是对公共权力运行实施有效监督的重要手段。高校结合自身工作特点，在开展廉政风险防控管理工作时，做了适当的调整，具体实施步骤为：制定工作流程、查找及评定风险等级、制定并实施防控措施、检查及考核防控效果和完善并形成操作规程5个环节，并将重心放在前三个环节上。本文的研究也是基于此思路进行展开。

1.高校工程建设项目工作流程

高校基建工作是根据各高校发展规划和特点，为满足教学、科研、办公等需要，提供必须的物资基础。高校的工程建设项目工作流程，与一般工程项目流程存在不同之处。以北京建筑工程学院新校区建设项目管理流程图为例，见下页图。

2.高校工程建设领域风险点与现有制度情况分析

高校工程建设领域风险点分析。廉政风险防控管理方法中，梳理工作流程是基础，而准确查找风险点则是关键。各高校根据北京市教育纪工委的要求，查找了在外部环境、制度机制、岗位职责和业务流程等方面可能发生腐败行为的风险点。学校受北京市教育纪工委的委托，对30所部属院校和30所市属院校，在工程建设领域中的廉政风险防控管理情况进行了分析研究，并将各高校的风险点、现有制度情况、防控措施通过SPSS软件进行了分析。

笔者对各高校查找出的外部环境、制度机制和岗位职责风险点进行了整理统计。外部环境风险主要表现形式为：回扣、贿赂、礼物、吃请、消费等利诱导致不正常交易，共有22所高校查找出了该风险。在制度机制风险中，风险点主要表现为：管理机制不健全、监督机制不落实、招投标程序不规范、执行招投标制度不严等，其中监督机制不落实的风险点较为突出；在岗位职责风险中，不遵循公开、公正、平等竞争原则的风险点以及利用职权之便干预工程建设的风险点较为突出，共有14所高校涉及。

笔者根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等法律法规以及各高校查找的风险点综合整理归纳，共总结出了24项业务流程风险点，分别为：

风险点1：仓促立项，未集体决策、科学决策，盲目扩大投资规模，18所高校涉及；风险点2：采用违纪手段立项报批，瞒报少报工程量，3所高校涉及；风险点3：投标人与招标人串通投标，1所高校涉及；风险点4：违规限制或排斥潜在投标人，2所高校涉及；风险点5：对投标人的资质、标书审查不严，6所高校涉及；风险点6：化整为零或者以其他任何方式规避招标，12所高校涉及；风险点7：招投标程序简化、评标程序不规范，20所高校涉及；风险点8：未按程序分包发包工程，擅自更改招标方式，4所高校涉及；风险点9：开标过程、招标结果不公开，公示时间短、公示范围有限，7所高校涉及；风险点10：招标文件带有倾向性条款，招标公告和资审文件偏袒某投标方，11所高校涉及；风险点11：组建评标委员会不合规定，8所高校涉及；风险点12：单位或个人非法干预、影响评标的过程和结果，6所高校涉及；风险点13：选择中标人带倾向性、违规确定中标人，9所高校涉及；风险点14：违规操作致使合同条款不严密、显失公平，3所高校涉及；风险点15：不按招投标文件订立合同或订立背离合同实质性内容的协议，13所高校涉及；风险点16：工程造价管理不严，现场记录资料缺失，8所高校涉及；风险点17：降低施工质量（如寒暑期施工赶进度），5所高校涉及；风险点18：工程现场管理放松，建筑工程监理不严，9所高校涉及；风险点19：重大工程洽商不按程序、不经论证，13所高校涉及；风险点20：违规更改设计，变更、提高设计标准，16所高校涉及；风险点21：暂估材料价不按程序确认，5所高校涉及；风险点22：未验收或违反程序验收，验收内容与签订合同内容不一致，14所高校涉及；风险点23：工程量审核主观随意,工程款结算违反规定,未经审计，16所高校涉及；风险点24：不按合同规定价格超额、超进度付款，报销票据不规范，6所高校涉及。

高校工程建设项目现有制度情况分析。2006年中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，高校也随之加大了制度建设的步伐，特别是基建工程领域方面的制度不断完善。

笔者对各高校在基建工程领域现有规章制度中涉及到外部环境、制度机制和岗位职责风险点的制度进行了分析统计。针对外部环境风险，有16所部属高校、19所市属高校在现有制度中涉及到了禁止收受回扣、贿赂、礼物、吃请、消费等利诱；在制度机制风险中，高校较为注重的为监督机制以及有关招投标程序的制度；而对应岗位职责风险的较为健全的制度则涉及公开、公正、平等竞争的原则，共有19所部属高校和12所市属高校涉及。

同理，笔者也对与业务流程风险点相对应的现有制度进行了归纳统计。分别为：

制度1：禁止仓促立项，未集体决策、科学决策，盲目扩大投资规模，36所高校涉及；制度2：禁止采用违纪手段立项报批，瞒报少报工程量，22所高校涉及；制度3：禁止投标人与招标人串通投标，31所高校涉及；制度4：禁止违规限制或排斥潜在投标人的，33所高校涉及；制度5：严格对投标人的资质、标书的审查，34所高校涉及；制度6：禁止化整为零或者以其他任何方式规避招标，37所高校涉及；制度7：规范招投标程序，简化评标程序，37所高校涉及；制度8：按程序分包发包工程，不得擅自更改招标方式，37所高校涉及；制度9：公开开标过程、招标结果，严格公示时间、公示范围，34所高校涉及；制度10：禁止招标文件带有倾向性条款，招标公告和资审文件偏袒某投标方，34所高校涉及；制度11：按规定组建评标委员会，36所高校涉及；制度12：禁止单位或个人非法干预、影响评标的过程和结果，32所高校涉及；制度13：禁止选择中标人带倾向性、违规确定中标人，36所高校涉及；制度14：禁止违规操作致使合同条款不严密、显失公平，22所高校涉及；制度15：按招投标文件订立合同或订立背离合同实质性内容的协议，28所高校涉及；制度16：严格管理工程造价，现场记录资料不得缺失，26所高校涉及；制度17：不得降低施工质量，21所高校涉及；制度18：严格工程现场管理以及建筑工程监理，30所高校涉及；制度19：禁止重大工程洽商不按程序、不经论证，30所高校涉及；制度20：禁止违规更改设计，变更、提高设计标准，27所高校涉及；制度21：按程序确认暂估材料价，21所高校涉及；制度22：禁止未验收或违反程序验收，验收内容与签订合同内容不一致，30所高校涉及；制度23：禁止工程量审核主观随意,工程款结算违反规定,必须审计，39所高校涉及；制度24：禁止不按合同规定价格超额、超进度付款，报销票据不规范，31所高校涉及。

风险点与制度情况对比分析。通过对外部环境、制度机制和岗位职责风险点和业务流程风险点的比较，可以看出外部环境、制度机制和岗位职责风险点较少，并且其对应的制度也较为健全，所以笔者着重将关注点放于业务流程风险点与其对应制度的对比分析。

一是15所以上高校均涉及到的风险点分别为：

风险点1：仓促立项，未集体决策、科学决策，盲目扩大投资规模；风险点7：招投标程序简化、评标程序不规范；风险点20：违规更改设计，变更、提高设计标准；风险点23：工程款结算主观随意,违反规定,未经审计。

二是低于25所高校涉及的规章制度为：

制度2：禁止采用违纪手段立项报批，瞒报、少报工程量；制度14：禁止违规操作致使合同条款不严密、显失公平；制度17：不得降低施工质量；制度21：按程序确认暂估材料价。

我们可以将以上四项风险点视为高校工程建设领域的高风险点，与四项较为薄弱的现有规章制度相结合考虑，将其作为分析高校工程建设领域腐败原因和对策分析的重要依据。

3.高校工程建设领域现有防控措施共性分析

各高校防控措施的制定思路不同，大多数高校的防控措施并没有与风险点一一对应，故很难通过科学的数据分析来归纳其共性。此外，有部分高校的防控措施仅罗列了本校的现有规章制度，并未制定出具体的防控措施。

制定防控措施较详细的共有23所高校，根据各高校的防控措施，笔者将其归纳为以下几条：

筑牢思想防线，加强思想教育，签订廉政责任书、经济责任书；建立健全现有管理机制，完善现有规章制度，规范基建项目立项程序；完善招投标程序，严格执行招投标政策，加强招投标环节的监督；加强合同管理与执行；严格执行重大工程洽商变更、重大工程设计变更、材料暂估价管理制度；充分发挥监理作用，严把施工质量关，加强对竣工结算、工程款项支付的监管；对基建项目实施全过程跟踪审计；加强人员业务培训，提高工程管理人员和纪检监察人员的业务水平；信息及时公开，阳光操作，深化校务公开工作；强化对工程建设项目的监督检查。

廉政风险防控管理作为预防腐败的创新实践，是北京市纪委的一项重点工作，在政府委、办、局的运行已经取得很大成效，但由于高校自身的特殊性，不能盲目地抄袭借鉴行政单位的经验，需要形成一套有针对性的廉政风险防控管理模式。高校如何有效开展廉政风险防控管理工作，如何按照现代管理理念，加强廉政风险防控管理工作的理论研究，如何建立一套有效的规章制度和防控措施，防止廉政风险事件的发生，还处于探索阶段，需要在反腐倡廉建设的实践中不断积累经验、不断修正、不断完善。

{作者单位：北京建筑工程学院纪委办公室（监察处）}

[责任编辑：张 雯]