涉农专项资金审计调查方法体系构建

王金华,田丽开,张霞,刘俊贤,邢大为

摘 要：涉农专项资金的使用情况是全国人民关心的焦点问题。涉农专项资金管理和使用中存在很多问题：项目主管单位直接挤占挪用专项资金；项目主管单位与有关资金使用单位串通，弄虚作假骗取上级专项资金；截留挪用、私设“小金库”，用于单位的不正当开支等。这就给各级审计人员提出了一些须要深入思考的现实问题，其中如何搞好涉农专项资金审计调查、构建较全面的涉农专项资金审计调查方法体系显得尤为关键。弄清涉农专项资金审计调查的含义、涉农专项资金审计调查与审计的不同之处、涉农专项资金使用阶段审计调查方法体系具有重要现实意义。

关键词：涉农专项资金；审计调查；走访座谈法；问卷调查法

中图分类号:F239.6 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）02-0138-03

毛泽东提出，把1961年作为实事求是年，而实事求是首先就要调查研究。1961年成为一个调查年，大兴调查研究之风。现在中央再次重申深入实际、调查研究，意义非凡，中央领导带头调研，记者亦走基层深入农村采访。2010年中央一号文件提出，将继续加大对农业农村的资金投入力度，完善农业补贴制度。涉农专项资金管理和使用中存在很多问题：项目主管单位直接挤占挪用专项资金；项目主管单位与有关资金使用单位串通，弄虚作假骗取上级专项资金；部分或全部截留挪用、私设“小金库”，用于单位的不正当开支等。这就给各级审计人员提出了一个须要深入思考的现实问题：如何保障国家各种涉农专项资金落到实处，并发挥效益。加大对涉农专项资金的审计监督，规范涉农专项资金的管理和使用，是摆在各级审计机关面前的一项迫切任务。如何高效实现审计调查目标，取得良好的审计调查效果，需要认真研究高效的审计调查方法。

一、涉农专项资金审计调查的含义

涉农专项资金是指国家各级财政投入、金融机构贷款与各方援助投入的，用于发展农业生产、建设农村设施、保障农民生活等的各类专款专用的资金。涉农专项资金可包括预算内、外涉农专项资金，政策性涉农专项贷款及外资，例如农田水利建设基金、扶贫资金、紧急救灾资金等。涉农专项资金不包括农民个人、农村集体组织和其他社会组织投入农业的以短期盈利为目的各种资金。涉农专项资金的使用情况对农村经济发展和农业财源建设的影响很大。如汶川地震灾后救助资金的使用情况是国家及社会各界普遍关注的问题。

关于涉农专项资金审计调查的含义，目前学者们还没有明确给出。笔者认为，如果站在国家审计机关的角度， 涉农专项资金审计调查应是指审计机关依照法律和相关制度规定运用相关手段、方法，对于与涉农专项资金有关的特定事项的合法性、合规性、真实性及效益性，在深入开展审计工作之前进行动态监督，并向有关部门、资金投入地等进行专门的考查、了解的活动。涉农专项资金审计调查的时间切入点应位于涉农专项资金审计之前，侧重于防范风险、揭示问题与给出合理化建议。搞好涉农专项资金审前调查，可以提高审计工作效率、节约审计资源，是保证审计机关审计目标实现的首要环节。

涉农专项资金审计调查可以迅速反映涉农专项资金不合理、不合法的问题，深刻剖析问题的原因，提出合理化建议，对被调查单位好的做法和经验进行总结，为领导的决策提供依据。

二、涉农专项资金审计调查与审计的不同之处

（一）目的不同

一般审计是针对某个单位或行业财政财务收支的真实、合法及效益性的确认和评价。而专项资金审计调查是对经济生活中存在的突出问题或一些方针政策的实施情况开展有针对性的调查，目标更加单一。

（二）程序相对简化

相对于一般审计，专项资金审计调查程序更简化，效率相对更高。一是通知书在实施审计调查前送达被调查单位即可，没有提前3日送达的要求；二是根据工作需要决定，可以向或不向被调查单位征求意见；三是无须向被调查单位出具审计决定书。

（三）起点层次更高

财政部、财政厅与国家计划委员会等部门是涉农专项资金的上级管理部门。审计署或审计厅是涉农专项资金审计调查的主管单位，进行涉农专项资金的审计调查紧密依据国家相关政策，起点层次比常规审计高。

（四）监督范围更广泛

涉农专项资金的筹措、下拨与使用经历很多环节，涉及多级政府与多级建设单位，而审计机关由于受人力、财力与物力资源的限制，对于与涉农专项资金审计有关单位的全面深入的审计监督能力有限。涉农专项资金审计调查与审计相比，产生的调查成本相对较低，在投入相等的人、财、物的前提下，审计调查的范围更加广泛，调查内容也更多一些。当发现需要进行深入审计的问题时，才有必要启动审计程序。

审计机关通过涉农专项资金审计调查，可较全面地掌握涉农专项资金划拨、使用与决算等全过程的各类违规违纪问题和管理制度上的缺陷信息，以便及时采取审计措施。

（五）服务咨询职能增强

审计机关虽然是依法进行财政经济监督的行政部门，但也应注重服务咨询的职能。审计调查所提供的与涉农专项资金有关的信息宏观性、政策性更强，可以更好地为地方涉农管理者提供指导，帮助被调查单位加强涉农内部审计，从而促进涉农专项资金使用效益的提高。同时，对于被调查的个体，审计调查人员可从体制上、管理上等深层次方面提出有利于被调查个体的建议。

科学的审计调查方法是调查结果高效准确的重要保证。无论调查方法还是审计方法，都是用来为完成调查任务服务的。虽然，调查方法与审计方法既有联系又有区别，但在实际工作中，为了加大专项调查的深度和可信度，往往两者结合运用。

三、 涉农专项资金使用阶段审计调查方法体系

审计调查人员在涉农专项资金使用阶段的审计调查主要针对资金的到位情况、使用情况及监控措施等内容开展审计调查工作。

（一）突击审核法

突击审核法是审计调查人员在不事先通知被调查单位的前提下，临时查询相关账户金额，验证资金是否按期到位和使用情况的方法。这种方法取得的证据真实可靠。但审核工作可能遇到阻挠。审核的书面资料包括财务资料及相关的计划、批复、预决算及合同等资料，看是否存在自相矛盾、虚假不实的问题。

（二）交错审计调查法

交错审计调查法是指上级审计机关、地方审计机关与各有关部门交叉查、上查下与平级查，从而获得审计调查证据的方法。也可采用异地审计机关相互协作的方法。在涉农专项资金审计调查中，一些项目经常涉及到不同的省、市的单位或个人，这就给审计查证工作造成了困难，因而可以采用委托异地审计机关协助查证的办法，解决委托审计机关面临的经费不足、力量不足与审计时间紧迫等问题，也能从源头上查清问题的来龙去脉。这种方法能及时有效揭示相关问题，但各单位协调配合性不强。

（三）实地察看或盘点

实地察看是指审计人员有目的性、有计划性的直接到现场观察被调查的对象，通过从而获得第一手资料的方法。多数农业项目，有实物表现形态，通过直观简单的方法便可以印证。比如，水利工程项目、造林项目、良种繁育项目等等，深入现场，实地察看，就可以发现一些疑点和问题，特别能核实项目的真实程度。在实物是否确实存在、数量是否相符、所指物是否系项目期内购置（察看成新度）、工程地点是否属项目区规定的范围等方面予以观察认定，要求审计人员细心观察、处处留意、敏锐思考，从事物的表象中发现和分析存在的问题。实地盘点是指对被审计单位各项财产物资进行实地核实，以确定其数量及其金额等实际状况，借以证实有关实物账户的余额是否真实、正确，从中收集实物证据的一种方法。通过多年来的审计监督和其他检查，农业资金的管理趋向规范，但被审计单位作假的手段也更加隐蔽和高明，单从账面未能发现真正的问题，往往是账实不符，需要采取盘存核实的方法。

（四）函询法

函询法是根据审计调查的具体需要，设计出已定格式的函件寄给有关单位和人员，根据对方的回答来获取有关资料，或对某些问题予以证实的一种查询方法。譬如债权债务的真实性，可以通过函询核实被查单位债权债务有没有虚构债权债务达到某种目的的情况。如果一一都由查账人员亲自到他方所在地核实取证，一般是难以办到的。因为，核实取证所需的人力、财力常常较大，一般难以承受。实际上，只要对方确定存在，与被查单位不存在串通舞弊的可能，且双方不存在极强的依赖关系，则由他方按照查账人员的要求回答的信函，其证据效用同查账人员亲临现场获取的证据材料的效用是相当的。因此，函询在查账过程中被经常采用，对证实某些问题极为有效。

（五）走访座谈法

走访座谈法是由审计人员直接同被调查单位有关人员进行走访座谈，座谈时要有不同层次的人员参加，注意广泛听取意见。实践证明召开座谈会时要注意参加座谈会人员的相关性，即要尽可能地让那些知情的领导和相关工作人员到会，以便全面真实地反映情况，增强座谈会的效果。还有个别走访调查法，这主要是对那些不宜公开或只涉及必须个别了解和核实的有关事项。个别调查时应有两个以上调查人员在场并作好详细记录。这种方法获得的证据或信息更贴近实际，具有建设性。但证据或信息可能带有个人偏好和主观性。

农业资金惠及广大农民，效果如何，群众最有发言权，特别是近年来出台的直补政策，如对种粮农民补贴资金、大型农机补贴资金等等，受益的都是农户个人，需要审计人员到群众中去，倾听农民朋友的意见。可以采取入户走访、开座谈会、发放调查表、要求基层组织写专题报告等形式了解民情民意，搜集调查证据。

（六）问卷调查法

问卷调查法是审计调查人员根据调查事项的目标，制定调查问卷，由被调查对象按调查问卷所列的问题进行回答，取得所需审计信息资料的方式。问卷的方式有设问式和表格式两种。设问式就是将想要了解的调查事项内容，以提问的方式列出来，由被调查者口头或书面回答。表格式就是将调查事项内容确定为若干个可以量化的指标或有关事项，由被调查者据实填写或选择。审计调查人员在应用问卷调查取证时，要注意问卷调查设计表述清楚。运用这种方法时，要求调查设问简短明了、清楚准确、易被理解、易于回答及说明问题。

（七）动态监控法

动态监控法指审计调查人员对重点涉农项目的资金使用情况，进行实时监督控制的方法。审计调查人员应对重大涉农项目经费的提取和使用情况实现全程监督，实时动态监控。在对资金管理使用进行审计调查的同时，特别不能忽视的是，对于工程质量及其保障措施的严格评估，及时揭露个别工程管理人员、质量监管人员的违规腐败行为，避免付出惨痛的生命代价。这种方法能及时获取调查证据和相关问题信息。但会花费较多的审计资源，增加审计成本。

（八）咨询服务法

咨询服务法是审计调查人员解答被审计调查单位管理上的疑问，向被审计单位提供合理化建议的方法。调查涉农专项资金管理是否严格执行有关规定。审计调查人员如果发现基层单位由于能力有限，存在管理上的缺陷等，针对出现的问题症结所在，分析存在问题的原因，从机制、体制与管理等各个方面提出切实可行的审计建议，引导有关单位加以改进。对一些超出被审计单位本身权限，但又实实在在影响到被审计单位各个方面的机制、体制的问题，应积极向上级反映，提出切合实际的改进建议。

涉农专项资金使用阶段审计调查方法体系如图1所示。

图1 涉农专项资金使用阶段审计调查方法体系

四、运用好涉农专项资金审计调查方法的建议

（一）做好涉农专项资金审计调查准备工作

第一， 拟订审计调查方案，确定调查的重点与难点。调查了解清楚本次审计调查涉及哪些单位和个人，这主要根据资金流转过程了解清楚资金由谁拨付、由谁管理、由谁使用以及有无专业监督部门。其中，应把影响农业经济发展、影响民生的问题作为审计调查的重点。第二，组建审计调查小组，配备有经验的、与涉农项目有关的不同专业背景的审计人员，如工程、财务等。 第三，落实审计调查支持条件。如拨付调查经费、提供交通工具等。

（二）熟悉有关法律法规

专项审计调查是一项政策性较强的工作，所涉及的事项大都有严格的法律法规所约束，基本有一套系统、完善的法律法规体系。审计实施前审计人员应先搜集好相关的法律法规，吃透其精神，以做到有的放矢。

（三）充分调动审计人员的主观能动性

审计人员的主观能动性在整个调查过程中至关重要，“调查研究”有徒有其表和名副其实之别，也有蜻蜓点水和求真务实之分，百姓所盼望的当然是后者。因此，调查多少、采用什么方法取决于审计组长和组员的态度，也决定了审计调查的质量。

（四）坚持眼睛向下拜群众为师

基层和民间蕴藏着无穷的智慧与诀窍。调查活动是一个调查者与被调查者之间的互动过程。互动也就是互相影响。调查者的社会身份、思想、价值观念以及作风态度等都会对被调查者产生影响；而被调查者的思想、情感和态度也会影响到调查者。当年毛泽东在江西省寻乌县的调查中，“找的是一部分中级干部，一部分下级干部，一个穷秀才，一个破了产的商会会长，一个在知县衙门管钱粮的已经失了业的小官吏。”毛泽东说，他们就是“我的可敬爱的先生，我给他们当学生是必须恭谨勤劳和采取同志态度的。”毛泽东在社会调查活动中，总是首先以自身热情、谦恭的态度去影响被调查者。他始终把被调查者当做自己的老师。

（五）恰当选用审计调查方法

由于涉农专项资金来源渠道较多、资金投放链条长、影响范围广，涉及到各个行业各个领域，许多资金涉及到农村及千家万户，情况复杂。可根据不同情况采用上述各种方法并搞好结合，同时要充分运用现代计算机技术、相关软件进行数据分析。

总之，涉农专项资金审计调查是一个理论性和实践性都较强的工作，要取得良好的审计调查效果，必须做好调查前的准备工作，有良好的工作作风和态度，根据不同项目的实际情况采取恰当的审计调查方法。

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[责任编辑 高惠琦]