反思中国地方债务风险

祝洪章,沈秀娟

摘 要：体制问题、隐性担保、通胀可被摊薄、持续的扩张性财政政策等原因构成了希腊主权债务危机的实质，再加上美国虎视眈眈、恰到好处的引爆，最终酿成了蔓延欧洲的主权债务危机。我国的地方债务从多个方面与希腊的主权债务危机有相似之处，反思这些相似之处，以提起对地方债务风险的重视，尤其是认识其可能产生的影响具有重要意义。

关键词：地方债务；地方政府性融资平台；希腊主权债务危机；违约风险

中图分类号：F243文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）02-0131-03

据资料显示，中国地方政府债券最早产生于1979年。1994年的分税制改革，促使国家颁布了《中华人民共和国预算法》，该法第 28 条明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”从而使得地方政府的融资由显性逐渐转为隐性。

到1996年，包括计划单列市在内的全国所有省级政府，90.05%的市级政府和86.54%的县级政府都有举借债务。在1997年东南亚金融危机危机中，为了应对危机，刺激经济增长，中央通过发行国债并转贷地方政府，代地方发行政府债券，这大大增加了地方政府的债务负担。同时，为寻求发展，地方政府自身也积极通过地方融资平台的方式大量筹集资金。

地方政府投融资平台是地方政府为筹集用于城市基础设施资金，组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过地方政府划拨的土地等组建资产和现金流可以达到融资标准的公司，必要时再辅以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入资金投入市政建设、公用事业等项目。

2008 年金融危机来袭，各国政府紧急救市，增加市场流动性。为加大消费，繁荣市场，促进经济平稳过渡，2009年我国财政部颁布《2009 年地方政府债券预算管理办法》，为地方融资提供“绿色通道”。发行国债并转贷地方导致的地方政府债务再次迅猛增加。

根据国家审计局数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91万亿元人民币。其中，政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52.25%，再加上政府负有担保责任的债务，则该比率达70.45%。另外，地方政府债务余额有79%来自银行贷款，规模约有8.5万亿元人民币。根据中国人民银行数据显示，截至2010年底，地方融资平台总数由4 000增加到9 828，其中约70%为县政府服务；贷款额也由2009年初的1万亿元增长到2010年底的7万亿元，约为2008年地方政府财政收入的121.1%。此外，部分贷款已被出售给信托基金，而不再出现在银行资产负债表中，由于这些信托基金无须向公众披露更多的信息，故实际数据无法计算。若根据央行在2011年 6 月初发布的“2010 中国区域金融运行报告”所述，2010 年末各地区地方融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过 30%计算，在 2010 年末人民币贷款余额 达到47.92 万亿元人民币的背景下，地方融资平台贷款规模上限在 14.4 万亿元左右。

次贷危机以来，欧洲主权债务危机风起云涌，虽一为地方债务，一为主权债务，但笔者认为二者存在许多相似之处，以其为鉴，反思自身，可能对我国未来对地方政府债务的处理和其可能导致的后果的估计会有颇多启示。本文仅以希腊债务危机为例，做一下简单分析。

一、解读希腊主权债务危机

（一）希腊主权债务危机爆发的原因

2009年10月初，希腊总理帕潘德里欧公布了希腊财政的真实情况，宣布当年政府财政赤字将达到GDP的12.7%（该数据后被调整为13.6%），而公共债务将达到GDP的113%，约为3 000亿欧元，远超欧盟《稳定与增长公约》规定的3%和60%的上限。上述数据一经公布立即引起投资者对希腊偿债能力的担忧，希腊主权债务危机一触即发。

使对美元霸权地位造成严重威胁的欧元区国家发生债务危机，无疑是美国不可错失的良机，随即，全球三大评级机构之一的惠誉国际信用评级有限公司于2009年12月8日宣布，将希腊主权信用评级由“A—”降为“BBB+”，前景展望为“负面”。随后，其他两大评级机构标普和穆迪也纷纷调降希腊主权信用评级，这使得希腊的筹资成本大幅攀升。然而希腊经济长期不景气甚至出现衰退迹象，更加深了债权人对希腊偿债前景的不信任，故希腊债务违约掉期合约的价格也直线攀升，进一步增加了希腊资金使用成本。美国三大评级机构不断调降希腊、爱尔兰、西班牙甚至欧元区核心国意大利的主权信用评级，引发市场对欧元区边缘国偿债能力的担忧，直接引爆希腊主权债务危机，以至传导至整个欧洲。

但究其根源来说，希腊主权债务危机的爆发有其深刻的文、历史和经济原因。

1.文化根源

2011年6月19日，伦敦市市长鲍里斯·约翰逊在《每日电讯报》上的专栏里写道：“如果希腊人能够改变他们的国民性，突然发现北欧人对政府的信念和德国人的勤劳与节俭，那么灾难可能被扭转。”希腊人素来就有着超前消费的价值观念，当危机爆发后，希腊政府被迫采取紧缩的财政政策，大规模削减财政赤字，这立即引起国内民众的强烈抵制，甚至诱发国内的党派纷争，这无疑使希腊经济雪上加霜。

2.历史根源

2001年希腊加入欧元区，为了努力达到《马斯特里赫特条约》中提出的要求，即“政府年度预算赤字不能超过GDP的3%，未清偿债务总额不能超过GDP的60%”，希腊通过与高盛等国际投资银行签订一系列金融衍生品协议来降低财政赤字，这种隐瞒其财政赤字真实情况的举措为日后希腊债务危机爆发埋下导火线。

3.经济根源

自2001年加入欧元区后，作为欧盟援助计划的主要受益国，希腊在2003—2006年之间经济快速增长，并保持平均增长率达4%。希腊的高增长源于财政和经济项目的双赤字以及加入欧元区后更容易获得廉价的贷款。廉价贷款不仅推动基础设施建设，还促进消费信贷的增长。但是，金融危机爆发严重抑制居民消费的意愿，导致内需不足，而希腊长期货币高估更使出口一直委糜不振。在没有灵活货币政策的情况下，政府不得不依靠大量投资和消费拉动经济，因此，在财政赤字不断积累的同时赤字与出口下滑的恶性循环最终使希腊的主权信用风险达到无以复加的地步。

（二）希腊债务危机的本质

希腊债务危机的本质是欧元区僵化体制的一个反映。自希腊加入欧元区之后，不仅通胀压力可以被其他欧元区国家摊薄，而且与欧元区其他国家的贸易和出口在一定程度上有了保障，汇率风险也大大降低。故多年以来，希腊政府并没有完全遵循《稳定与增长公约》优化其财政状况，反而采取宽松的财政政策，以进一步刺激经济增长。然而，其经济增长的代价就是经济学中的“负外部效应”。

另外，加入欧元区的国家没有独立的货币政策，这使得其成员国少了一样重要的宏观调控工具，所以，希腊政府在调控经济时，几乎完全依赖于财政政策。本次金融危机爆发以来，希腊政府为挽救经济，避免衰退，不得不扩大财政开支以刺激经济，结果是财政赤字更加严重。同时，这种僵硬的欧元区制度，仅以通胀作为货币政策的唯一目标，本身就存在着不合理性，欧洲各国的差异化国情未得到充分考虑，财政政策与僵硬的货币政策之间存在着矛盾，而其他方面的政策协调也缺乏磨合与一致性。所有这些都成为希腊危机甚至欧洲债务危机的隐患。

二、希腊主权债务与中国地方债务的比较分析

（一）二者相同之处

1.两国债务的规模相似。从GDP的规模来看，2009年希腊人均GDP达2 963美元，是中国人均GDP的8倍；同年希腊债务余额为财政收入的3.3倍。而在中国，保守估计，以审计局公布数据为例，地方总债务余额应在10万亿左右，2009年的地方政府财政收入为3.3万亿，即地方政府债务占地方财政收入的比为3倍多，这与希腊债务规模相近。

2.两国都持续采用扩张性的财政政策。希腊因加入欧元区，货币政策失效，为达到条约要求，只能持续采取扩张性的财政政策；中国政府自东南亚金融危机以来，虽几经通胀、通缩，繁荣、衰退，但扩张性的财政政策始终不改，在体制因素下，这一政策被地方政府又高效地放大和强化。

3.两国的债务都有还款保证。在欧洲一体化的制度之下，即使希腊出现债务危机，欧盟也不会坐视不管，否则打击的就不仅是希腊本国的经济，更能击垮欧元。相似的是，在中国，地方债务出现问题，中央一定会竭尽全力拯救，否则地方债务影响的不光只是部分地区，甚至会蔓延至全国。

（二）二者的区别

1.希腊债务有70%是外债，这源于希腊没有自己的货币发行权，不能通过货币贬值来消化这笔债务，只能在接受欧盟和国际货币基金组织苛刻条件下，获得其提供的援助。而中国地方债几乎全是内债，其中银行贷款占主体部分。显然中国地方债规模过于庞大，且与银行业之间存在风险传导的联系。

2.债务用途不同。希腊的借款很大一部分被用于不能带来效益的政府日常开支。而中国的地方债多用于建设基础设施、修道路、建地铁等项目。从审计数据可知，至2010年底，地方政府性债务余额投入教育、医疗等民生领域约13 753.12亿元，占总债务余额的12.83%；投入节能减排、生态建设、工业等领域约4 016.02亿元，占总债务余额的3.75%；用于交通运输、市政等基础设施和土地收储能源建设约69 675.72亿元，占总债务余额的65%。

3.最关键的是，中国中央对地方政府以及国内资金市场的控制与协调能力远大于欧盟对希腊及国际债务市场的控制与协调能力，地方债即使出现危机也绝不会以显性方式爆发。

（三）对比希腊债务危机，分析中国地方政府负债累累的原因

1.体制原因

体制原因是造成两国政府高负债最根本的原因。希腊在统一的欧元区制度下，没有独立的货币政策决策权，在应对金融危机时，只能依靠扩大财政赤字，增加政府债务来刺激经济。同样的，在我国，1994年分税制改革加剧了中国地方存在事权和财权不匹配的体制缺陷，再加上长期以来的以GDP增量考评地方政府官员的考评制度的缺陷，都使地方政府呈现出对资金的极度渴求，这就使得地方政府在对中央财政项目和转移支付趋之若鹜的同时严重依赖银行和出卖土地解决资金缺口。

2.法律原因

中国的预算法明令禁止地方政府发行地方债券，也不允许地方政府开支超出预算，这样就使得地方政府大型项目无法获得资金支持，若想建设大型项目也只能依赖于向银行贷款和向中央政府申请。而且中国法律体系不健全，缺少法律法规对地方政府举债行为进行合法性规范。许多地方政府的高负债有些是为了满足本地区建设开发和公共服务开支而欠下的，有些债务则是地方政府违规担保，所借资金大量被挪用、侵占等违法行为造成的。这使得地方债务隐性化加剧甚至扭曲。

在这一点上，中国与希腊存在极大的差别。希腊是为了达到《马斯特里赫特条约》主观上隐瞒财政赤字，而中国地方政府则是客观上缺少合法的融资渠道和法律的规范。

3.经济原因

中国地方政府既难以像希腊那样获得廉价贷款，也不可能如希腊一样受益于欧盟援助计划，所以，长久以来中国地方政府过度依赖于土地财政，这就直接促使房价、楼价大幅攀升，各地纷纷出现“地王”。然而，土地财政带来一种恶性循环，即为了避免地方政府出现债务违约，必须确保土地收益的增加；而为了防止房地产泡沫，又不能放松对房地产的调控，须努力抑制房价和地价。人民的“安居乐业”被置于一种尴尬的地位，房地产泡沫成为政府不敢贸然捅破的众人公敌。

三、警惕我国地方违约风险可能导致的后果

目前，中国有78个市级和98个县级政府负有偿还责任的负债率高于100%，暴露出地方政府偿债压力巨大。地方政府融资主要投向基础设施建设项目和民生服务领域，这些项目和领域不仅带有公共服务性色彩，而且建设周期长，短期内难以收回投资并盈利。然而地方政府债务偿还期限一般为3—5年，这就意味着地方政府用短期借款投资于长期项目，投资期限错配无疑加剧了违约风险。

地方政府债务中银行贷款占79.01%，而且这些贷款多以土地作质押或以土地收入作为还款保证，使其与金融机构、金融市场、企业之间存在着众多的风险传导的联系；而中央政府担保，使一切以显性方式被引爆的概率极低。但中央政府无论是以外汇储备埋单、以其他重要物资储备埋单，还是以超额货币发行埋单，最终损失的还是人民的资产。

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[责任编辑 杜 娟]