城镇化进程中保障性住房供给研究

李曼音 侯妍妍

【摘要】近年来河北省以廉租房为主逐步推进了保障房建设，同时仍存在分配不公、骗保、廉租房配租率低、居民整体能力弱等问题。要想解决河北省在保障住房供给中存在的问题，并完善住房保障制度，需要以理论为支撑，进一步加大供给力度、扩大保障范围，因地制宜地制定一套适合地方实际的、具有可操作性的、分层次的住房保障体系。

【关键词】保障性住房供给廉租房经济适用房保障范围

随着经济迅速发展，城市化进程加快，国民收入逐步增加，收入差距也日益拉大，工业化、城市化引发的人口大规模单向流动和高度聚集加剧了住房困难，加之住房价格的飞速上涨，使得住房保障工作的必要性和重要性日益加大。所以，在城镇化进程不断加快的影响下，调整住房保障对象、扩大住房保障范围、完善住房保障制度迫在眉睫。这需要我们科学合理地界定住房保障对象、保障范围和保障性住房的供应量。

以河北省为例，由于目前河北省收入结构是宝塔型，中低收入和低收入者占的比重较大，塔身中等收入次之，高收入群体处于塔尖占极少数。河北省目前在保障性住房建设工作中强化制度执行，保证规划落实。现已初步构建起廉租房和公共租赁房为主体、经济适用房和限价商品房为辅助的保障体系，保障对象也由低收入家庭逐步向中等偏下收入家庭等“夹心层”扩展。

河北省保障型住房供给的现状

河北省委、省政府近年来高度重视民生问题，在推进住房保障制度改革、不断提高住房保障能力上发挥了积极作用，逐步建立了适应省情的住房保障模式。据报道称：“2010年全省为7.16万户城市低收入家庭提供廉租住房保障，新增保障户数4万户，新增实物配租6500多户；全年发放住房补贴达到1.1亿元，是2007年的5倍；新开工廉租住房10064套，其中竣工2030套；新开工经济适用住房334.3万平方米、竣工244万平方米，为3万多户城市低收入家庭供应了经济适用住房；共启动棚户区（危陋住宅区）改建工程107个，完成拆迁389．6万平方米，解决了2万户低收人家庭的住房困难；投入改善资金3.19亿元，完成改善面积519万平方米，受益居民达到6.8万户。”

目前在我国，保障性住房主要包括以下几种：廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价房。河北省近年来以廉租房为主逐步推进了保障房建设，主要体现在以下三方面：

一是扩大了廉租房的保障范围。近年来，为了提高住房保障能力，河北省已经逐步建立以廉租住房为主的住房保障新模式。以石家庄为例，在石家庄市政府办公厅在2008年下发的《城镇低收入住房困难家庭保障工作实施方案》中就已经明确规定：自2008年起扩大城镇廉租住房的保障范围，保障范围由最低收入家庭扩大到低收入家庭，且逐渐覆盖中低收入人群。具体到享受廉租房的条件简单且合理，三个基本条件分别为：一是石家庄市区常住户口；二是符合石家庄市低收入家庭界定标准；三是人均住房建筑面积15平方米以下且家庭住房总建筑面积在50平方米以下。

二是提速了实物廉租住房配租。近年来针对房产市场上小户型住房偏少、低收入家庭较难租到合适户型的住房这一问题，河北省政府较大幅提高了廉租房实物配租比例。各地在原有的廉租房保障和管理办法的基础上，制定了廉租住房实物配租实施细则。据了解，目前石家庄市市区符合低收入住房困难家庭标准的应保障户数为22213户，2011年廉租住房实物配租房源共计5034套，分布于5个小区。政府通过在普通商品房和经济适用住房项目中配建、集中建设、购买或租赁商品住房或存量住房等方式，加快廉租住房建设。这一举措比较有效地解决了低收入家庭的住房问题，使低收入家庭能够“租得上房”。

三是在一定程度上加快了经济适用房的建设。各地要求经济适用住房年度新开工和竣工规模分别达到本年度城镇住宅新开工和竣工规模的10%左右。此外，为了符合低收入家庭的实际支付能力，在建设经济适用房过程中采取了降低建设成本、执行土地划拨、城市基础设施配套费、政府性基金免收等等一系列的支持政策。

分析河北省保障住房供给中存在的主要问题及对策

要想解决河北省在保障住房供给中存在的问题，并完善住房保障制度，需要以理论为支撑。其中基本理论包括如下四条：

收入分配理论。在市场化分配过程中必然会产生高收入、中低收入和贫困收入阶层，为住房保障制度建立的必要性提供了理论依据。随着收入分配差距的不断扩大，城镇居民的贫富差距亦日益扩大，低收入、部分中等收入的人群很难具备独立购买住房的能力，因此住房保障制度的建立和完善是对社会收入的再分配，是解决中低收入群体住房问题的主要途径，是缩小城市贫富差距的有效途径之一。

公平效率理论。公平效率理论即根据住房利益分配的不同模式，实现公平、效率、保障三者之间的协调统一。虽然市场竞争通过供求调节可以提高住房资源的配置效率，但是住房分配的公平是很难通过市场竞争来达到的，因此需要通过住房保障制度平衡住房分配效率和公平的矛盾。

国家干预理论。国家干预的主要目的是解决部分中低收入群体无法通过市场机制解决住房问题。以市场为主体能够解决多数人住房问题，但同时，住房市场化不是万能的，由于存在不完全竞争和信息垄断，会导致住房市场的失灵，其直接后果是企业为获取超额利润不断提高住宅产品的价格，因此，政府的干预非常必要。

住房过滤理论。随着城市建设的快速发展，新建住房供应量增加，住房的质量也不断提高，较高收入人群会追求更好的居住条件放弃现有住房，较低收入人群则会继续使用该住房，这种“过滤”作用，反映出住房市场的变化。住房过滤理论应用体现在三个方面，即：政府直接出资建房低价出售、政府直接发放资金补贴和二者综合使用。

结合上述理论，提出对策：

第一，要加强监督管理，杜绝骗保行为。近期媒体曝光了石家庄某廉租房小区出现大量过夜汽车的调查报告。这种现象不仅存在于石家庄也存在于其他城市。保障性住房建设应首先致力于解决中低收入且住房困难家庭的居住问题，在保障性住房建设的规划实施中，由于统计住房档案及家庭收入的数据比较困难，对进城务工人员家庭情况的调查统计更难以准确，基层人员也缺乏科学的调查方法，致使部分统计数据失真，实际情况掌握不准确，致使很多发展规划与实际需求出入较大，这就了造成此类监督管理漏洞。因此，保障性住房建设的首要工作就是要准确掌握申请人员的实际住房条件和家庭收入情况。另外，各个部门之间信息不联网、共享，没有一个完善的信息平台，致使保障资格审查时出现一些问题。有一些地方经验值得借鉴，例如南京市启动的低保家庭收入核对系统，当地市住建委、人力资源和社会保障、民政、公安、税务、住房公积金中心等部门共同开通信息比对系统数据平台，将低保申请人员提供的资料拿到上述各相关部门的信息平台核对，个人身份财产信息一目了然，有效杜绝了骗廉租房的行为。

第二，有必要进一步加大实物廉租房的筹集。我们要继续贯彻执行廉租住房和经济适用住房两种保障方式逐步并轨的思路。由于经适房的销售对象为低收入家庭，许多符合购买条件的人仍无力购买，这些家庭希望政府提供更多的租房补贴或廉租住房。廉租房实物配租户数一般应达到应保障户数的25%左右，主要面向孤老病残等特殊困难家庭和其他急需救助家庭。然而从目前低收入家庭的实际需要来看，25%左右的实物配租率偏低，由于市场上适合低收入家庭租赁的小户型住房较少，部分低收入家庭虽然领取了廉租住房补贴，但仍难以通过市场租到合适的住房，居住条件未得到真正改善。针对这一问题，我们应增加实物配租比例，争取使廉租住房保障对象的实物配租率达到50%以上，筹集方式包括在普通商品住房和经济适用住房项目配建（配建比例为1︰3）、集中建设和购买、租赁商品住房或存量住房。借助政府直接出资、政府直接发放资金补贴和二者综合运用保障此项措施的实行。

第三，要继续扩大保障范围。从消费经济学的角度看，有效需求价格是“从消费者角度出发所确定的商品价格”，是基于消费者支付能力的价格，而住房有效需求价格是“以住房作为需求对象、基于家庭住房支付能力的价格。”基于“有效需求价格的模型”可测算得到某一收入水平下的某一家庭可承受的最高住房价格，但若将模型稍作变化，即可求得某一住房价格水平下的家庭收入，此家庭收入即为住房保障的家庭收入保障线。年收入在家庭收入保障线以下的家庭，不具有住房支付能力，应当享受住房保障的相关优惠政策，以满足其住房的需要。根据测算发现，河北省城镇居民的住房支付能力整体较弱，且有继续降低的趋势。因此，以提高城镇居民的生活质量为目标，政府需要制定并采取宽松的标准住房政策，进一步扩大住房保障范围，真正缓解居民的住房压力。

事实证明近年来河北省在住房保障供给上探索出了一条路径。各地应根据住房保障政策和保障水平，因地制宜，进一步测算出实际的需求量，加大供给力度、扩大保障范围，从而制定一套适合地方实际的、具有可操作性的、分层次的住房保障体系。（作者单位：河北行政学院；本文系2011年度河北省社会科学发展研究课题成果，课题编号：201104020）