陕西专项应急预案规范化科学化建设探析

陕西省行政学院课题组

摘 要： 近年来，陕西专项应急预案体系建设取得了长足发展。专项应急预案的组织管理体系已经建立，专项应急预案实现了系统化，专项应急预案的应急实践价值已经显现。但专项应急预案体系还不够完备，专项应急预案的编制还缺乏统一规范的标准，在实施中还存在一些突出问题。为此，应以专项应急预案结构标准化为抓手，推动陕西专项应急预案规范化、科学化建设。

关键词： 陕西； 专项应急预案； 规范化； 科学化

中图分类号： D631.43文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)02-0029-05

An Analysis of Standardization and Scientific Construction of Shaanxi Special Emergency Plan

Shaanxi Academy of Governance Research Group

（Shaanxi Academy of Governance， Xian 710068， China）

Abstract： In recent years， Shaanxi special emergency plan system has achieved great development， the special emergency plan organization management system has been established， special emergency plan realized the systematization， and special emergency plan of emergency practice value has been revealed， but special emergency plan system is imperfect， special emergency plan is still lack of standardized standards， at the same time， the special emergency plan implementation also has some prominent problems. Therefore， to promote Shaanxi special emergency plan standardized scientific construction， we should grasp special emergency plan structure.

Key words： Shaanxi； special emergency plan； standardization； scientific

一、陕西专项应急预案体系建设现状及存在的主要问题

陕西省是西部重要的经济、文化中心，境内除汉民族外，还杂居、散居着42个少数民族。在公共安全方面，陕西既有与全国类似的问题，也有特殊情况。主要表现在自然灾害多，贫困面大，区域发展不平衡，城乡差距在拉大，国企改革滞后等等。这些情况给做好公共安全工作提出了特殊的要求，也给做好应急处置工作增加了难度。长期以来，陕西省委、省政府高度重视应急管理工作，2005年10月成立了陕西省应急委员会，2005年12月成立了陕西省应急管理办公室。随后，应急管理的地方工作机构也相继成立，应急组织管理机构逐步健全。在省委、省政府领导的高度重视下，应急管理工作稳步推进、全面展开。2006年7月31日省政府办公厅颁发了《陕西省人民政府关于全面加强应急管理工作的意见》（陕政发〔2006〕28号），并连续五年召开了全省应急管理工作会议，省政府编制并实施了《陕西省“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》。同时，省政府高度重视应急预案体系的建设。2004年省政府印发了《市人民政府突发公共事件总体应急预案构架指南》（陕政办函〔2004〕122号）和《陕西省人民政府有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南（陕政办函〔2004〕121号）两个指导性文件，全省应急预案编制工作迅速推开。2005年10月，省委、省政府印发了《陕西省突发公共事件总体应急预案》，此后相继编制了26个省级专项预案和95个省级部门预案。2009年8月省政府又印发了《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》（陕政办发〔2009〕125号），旨在进一步促进预案的规范化管理。

截至2009年底，全省共编制各类预案12万件，基本形成了横向到边、纵向到底的预案体系。与此同时，全省共组织了100多次较大规模的演练，通过演练，检验了预案，锻炼了队伍，完善了机制，提高了处置各种突发事件的能力。陕西省专项应急预案体系建设也取得了不菲的成绩，并在实践中发挥了重要的指导性作用。

（一）陕西专项应急预案体系建设现状

1. 专项应急预案的组织管理体系已经建立。陕西省级应急管理机构从无到有，组织体系不断健全。省级各部门应急机构已经成立，而且大部分已有独立编制（其余正在申请办理中），机构与人员配备基本齐全，办公设施逐渐完善。应急管理人员经过多次培训、演练以及应急参与，应急专业知识逐渐丰富。省级应急专家库建立，专家已参与组织建设、预案制定、应急演练、人员培训等日常应急管理工作，在应急事件处置中发挥了不可或缺的作用。同时，省上提出并制定了“四进五有”的基层应急管理工作标准，通过省带市、市带县，总共建立了180个示范点，构建了覆盖全省的应急管理工作体系（见表1）。

专项应急工作的一个最大特点，是其组织实施有赖于主管部门的积极、有效、科学的工作。由于省政府的积极工作，应急组织体系很快建立并有效运行。各主管部门在应急预案的制定、应急人员培训、应急演练、突发事件的应对处置方面取得了很大成绩。在对9个主管厅局的调研中我们切实感受到部门领导对应急工作的高度重视，应急管理专业人员的高度敬业精神，这是促成应急管理工作取得良好成绩的重要因素。

2. 专项应急预案实现系统化。目前，陕西省颁布四大类共26件专项应急预案（见表2）。

3. 专项应急预案的应急实践价值已经显现。陕西专项应急预案目前正在进行新一轮修订，此前的预案有一部分被实际应用，其中一种情况是间接应用，比如省卫生厅参与玉树地震救援、舟曲泥石流救援；另一种情况是独立应对的省内应急救援，比如陕南洪灾应急救援、商洛“10·20”液化天然气泄漏事故应急救援。专项应急预案的价值在这些救援活动中的已有所体现，一方面，预案对事件处置发挥了指导性作用，实践证明预案不仅是必需的，而且要不断完善；另一方面，相关部门对预案修订的诸多想法都来源于这些活动，比如救援者自身保障问题、专项储备问题、群众自救和参与救援问题等。

（二）陕西专项应急预案体系建设存在的主要问题

在对现有的26个省级专项应急预案进行了认真研究以及对环保厅、省安监局、省交通厅、省卫生厅、省公安厅、省水利厅、省地震局、省国土资源厅、省气象局9个厅局以召开座谈会的方式进行实地调研的基础上，得出陕西专项应急预案体系建设存在的问题主要是：

1. 专项应急预案体系还不够完备。（1）某些预案目前还存在一些未具体规定预警标准及响应措施的特殊事件，现实操作中缺乏预案依据，亟待修订补充。（2）虽然专项应急预案体系中基本类别的预案已经颁布或修订，但由于某些危险源具有多样性特点，制定细化的专项应急预案就存在必要，如防洪专项应急预案中关于局部山洪泥石流、各支流的防汛规定还是空白。

2. 专项应急预案的编制还缺乏统一规范的标准。目前，专项应急预案的编制主要是参照《陕西省突发公共事件总体应急预案》的结构和内容，还缺乏统一规范的标准。专项应急预案结构标准化研究的主要目的之一首先在于为今后专项应急预案的编制提供一个较为规范化的标准。

3. 专项应急预案的内容中原则性规定多，可操作性内容不够。这个问题具有普遍性。其结果是导致预案在应急实践中难以发挥更好的作用。同时，预案中文字性表述过多且语言还不够通俗，不利于具体操作人员学习、领会和掌握预案。

4. 专项应急预案实施中的突出问题。应急预案实施效果与应急体制、应急机制、应急法制等应急工作的所有内容相联系。针对专项应急预案的特点，其实施中的突出问题主要有两个：（1）应急组织体系中组织机构职责还不够明确，尤其是层级指挥不清晰，多头指挥现象还不同程度存在。（2）有关联动机制在操作中的有效协调存在一定问题。在调研中，多个部门提出了部门（各机构）协调问题，如有些部门（机构）间协调能力欠缺，既往对协调能力的培养不够；有些部门认为部门间职责交叉，责任主体是谁不明确。

5. 专项应急预案的管理需进一步规范化。应严格落实2009年8月省政府印发的《陕西省突发事件应急预案管理暂行办法》（陕政办发〔2009〕125号），使专项应急预案的评审、修订、培训、演练、发布、备案等进一步制度化、规范化。

二、以专项应急预案结构标准化为抓手推动陕西专项应急预案规范化建设

预案是应急管理的“龙头”。专项应急管理的所有其他工作都可以看作专项应急预案的实践。因此，专项应急预案的编制，并不仅仅是一个制定应急工作计划这样一个静态的文案设计，而是蕴含着动态的应急救援和应急处置实践的一个动态的设计过程，故应以专项应急预案结构标准化为抓手，推动陕西专项应急预案及其应急管理工作的规范化建设。

（一）专项应急预案编制的规范化

如前所述，目前应急预案（专项应急预案）中存在的一个突出问题是预案的可操作性不够强，使得预案不能够发挥应有的作用和功能，直接影响应急处置的效果。本课题研究的重要目的之一在于分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，提升应急预案的可操作性。为了提升专项应急预案的可操作性，首先要求专项应急预案编制的过程和程序必须规范化。专项应急预案编制的过程和程序的规范化是提升应急预案的可操作性的基础和前提。具体讲应注重以下三方面的工作：

1. 成立科学合理的专项应急预案编制小组。省级专项应急预案主要是省人民政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案。因此，预案编制小组成员应包括突发事件处置所涉及的所有部门的主要负责同志，同时，应吸收相关专家参与。特别要明确牵头编制的主责部门。

2. 有针对性地进行详细科学的风险分析。任何预案的可操作性都是建立在有针对性的风险分析的基础之上。省级专项应急预案所涉及的突发事件的处置一般都是特别重大和重大事件，因此，有针对性地进行详细科学的风险分析就更加重要。为此，编制预案前应由省应急办公室牵头，相关厅局参与，全面分析突发危害因素及可能发生的危害类型及危害程度，按突发公共事件的类别有针对性地排查危害隐患的种类、数量和分布情况。在突发公共事件危害因素分析及隐患排查、治理的基础上，确定陕西的危险源、可能发生突发公共事件的类型和后果，进行危害风险分析，并指出突发公共事件危害可能产生的次生、衍生危害。同时，对陕西应急装备、应急队伍等应急能力进行客观分析和评估，在风险分析评估和应急能力分析评估的基础上形成分析报告，分析结果作为专项应急预案的编制依据。

3. 边演练边制定预案，边完善预案。如前所述，应急预案（又称应急计划），是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动，降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。因此，预案的编制往往是以目前可能的“确定性”应对未来的不确定性，为了使风险分析基础上提出的应急与救援行动具有有效性，提高应急预案的操作性，同时，提高各参与处置部门的协调性和联动性，提升应急处置效果，在专项应急预案编制的过程中就需要边演练边制定预案，边完善预案，而不是在预案编制完成之后再演练。

（二）专项应急预案结构的标准化

1. 专项应急预案结构标准化的含义、原则、目标。

（1）含义：即以实现专项应急预案应具备的功能和作用为宗旨，通过分析抽取专项预案各关键要素，制定专项应急预案的标准化结构，为编制专项应急预案提供规范统一的标准。

（2）原则：该课题研究的具体目的在于分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，为专项应急预案的编制提供标准范式；通过专项应急预案结构的标准化促进专项应急预案编制的规范化、管理的规范化并优化专项应急预案的编制程序。同时，通过专项应急预案结构标准化的研究为专项应急预案智能化管理奠定一定的基础，为应急平台辅助决策系统和应急预案库建设奠定良好的基础。为此，专项应急预案标准化结构的确定应坚持以科学性、兼容性（普遍适用性）、可操作性以及便于数字化为原则。

（3）目标：该课题的研究一是为了更好地实现专项应急预案的功能和作用，二是为了达到《专项应急预案结构标准化研究》的具体目的，即分析解构专项预案各关键要素，制定应急预案结构标准，提升应急预案的可操作性，为应急平台辅助决策系统和应急预案库建设奠定基础。为此，确定的专项应急预案标准化结构应该具有指导功能、查询功能、管理功能、前数字化功能。具体讲即确定的专项应急预案的标准化结构应具有：专项应急预案编制的指导作用、促进专项应急预案的规范化管理作用、专项应急预案的便于查询及宣传作用、为应急决策提供支持的作用以及便于数字化应用的作用。上述应具备的几个功能或应起到的作用，正是该课题研究所要达到的目标。

2. 专项应急预案标准化结构的确定。

（1）确定的依据。虽然专项应急预案涉及的突发事件分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件，各类突发事件的起因、处置的方式等有很强的特殊性，但是作为突发事件又具有一些普遍性和带有规律性的东西，即从四类突发事件发生发展的过程来看，都分为事前、事发、事中、事后四个阶段，在各个阶段要完成的应急任务和处置流程是相同的。从应急预案应发挥的作用或应具有的功能来看，应该能够清楚地回答事前、事发、事中、事后四个阶段应急工作“做什么”、“由谁来做”、“如何做”、“用什么资源做”。为此，我们以应急任务为驱动、以应急流程为导向来确定专项应急预案标准结构。具体讲，根据突发事件事前、事发、事中、事后四个阶段应急工作应完成的任务和应急预案应具有的功能和应发挥的作用，抽取关键要素为预防准备、监测与预警、先期处置、分级响应处置、后期处置（恢复与重建）和资源保障。然后对要素进行层层分解。

（2）确定的步骤。第一步：编制专项应急预案编制通，则即专项应急预案规范化、标准化文本结构；第二步：从标准化文本结构中抽取专项应急预案各关键要素；第三步：把专项应急预案的关键要素表格化或模板化，即完成专项应急预案由标准化文本结构向标准结构模板的转化。

（3）标准化结构。为了体现专项应急预案的科学性和完整性，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院有关部门和单位制定和修订突发事件应急预案框架指南》、《陕西省突发公共事件总体应急预案》，同时，在对现有陕西省专项应急预案研究及其调研的基础上，确定专项应急预案标准化结构包括三个大的部分即总则部分、功能部分和附则部分。对于专项应急预案的功能部分（专项应急预案标准化结构的核心部分）我们以应急任务为驱动、以应急流程为导向确定并抽取了6个一级要素，22个二级要素，64个三级要素，105个四级要素。

在标准结构设计中我们重点考虑的问题：由于省级专项应急预案涉及的突发事件需多个职能部门共同参与，因此，在专项应急预案编制和实施中有两个突出问题需要解决：

一是在应急处置中多部门权限、职责划分及其联动的问题。为此，在标准结构关键要素的抽取中我们试图对应急处置的指挥协调机构进行准确定位和分类，抽取了应急指挥机构、协调机构、现场指挥机构、协同参与单位作为指挥协调机构的二级要素，以此为准确划分各参与处置机构权限、职责确立前提。同时，为了使各个参与应急处置的机构和部门尽可能“联动起来”，增强专项应急预案的操作性，要素的抽取中突出了协调机构的地位和作用。并对协调机构主体、协调情形和协调事项进一步作出了明确的规定。

二是资源保障的问题。资源保障是专项应急预案编制的关键要素之一，也是专项应急预案有效实施的关键因素，但是在突发事件发展变化的不同阶段、应急保障的重点和要求不同。为此，我们抽取了应急准备保障、预警支持保障和应急处置保障作为资源保障的二级要素，并对这三个二级要素又进行了进一步详细分解。

（三）专项应急预案实施中需进一步探索的标准化（规范化）问题

1. 应急指挥机构规范化问题。现有的专项应急预案中应急组织指挥体系中相关机构的组成及其名称还不够规范。在预案编制、实施及应急处置的实践中需要不断探索，以最大限度地实现和促进应急组织指挥体系的职责、功能和作用的发挥为宗旨，逐步使应急组织指挥机构的设立及其名称和职责规范化。

2. 应急处置程序规范化问题。一是在预案编制、实施及应急处置的实践中需要不断探索，编制各类突发事件处置操作规程，使各类突发事件的处置程序规范化；二是逐步明确应急处置的各环节各处置机构的职责、失责情形及应承担的结果，探索应急处置的问责程序并逐步使之规范化。

3.应急资源分类标准化问题。在应急资源储备和应急资源数据平台建设中，逐步探索应急资源的分类、分级管理制度，逐步探索实行条形码制度，以促进应急资源储备和管理的规范化，从而提高应急资源的调用效率，提高应急处置的效果。

4.应急标识规范化问题。逐步探索应急机构、应急人员（指挥人员、救援人员、专家人员等）标识的规范化，在应急处置中使用的灾情地图、灾情统计表、汇报工作表、下达命令表以及应急处置各个环节工作记录等的规范化。以利于事后查清责任、总结教训并为应急培训提供真实鲜活的教材。

三、进一步促进陕西专项应急预案建设科学化、规范化

纵观国内外应急预案建设经验，结合陕西专项应急预案建设的实际情况，为进一步加强陕西专项应急预案建设的科学化、规范化，特提出以下几点建议：

（一）预案结构上，注重省级应急预案与国家总体应急预案框架的统一性和协调性

与美国类似，在我国，突发公共事件省级应急预案也是以国家总体应急预案框架为指导编制的，而且是国家应急预案体系的有机组成部分。因此，借鉴美国经验，必须首先确保陕西省省级应急预案在基本结构上与国家总体应急预案框架的内在统一性和相容性，然后再加强省内各级应急预案与省级应急预案结构上的统一性，以保证整个应急预案体系的协调兼容，促进突发事件应急管理流程的规范化。

（二）预案适用上，保证省级预案标准结构模板适用的长期性和稳定性

省内应急预案体系构建过程中，应不断加强省级预案结构的科学化、标准化，促进其地区内的指导性和通用性。可以借鉴美国经验，以比较粗线条的基本结构设计为基础，以特色化的各类功能支持附件为支撑。这样，既确保了预案标准结构模板适用的长期性和稳定性，又兼顾了预案内容上的可调整性和灵活性。

（三）预案内容上，突出不同层级预案功能及操作标准的差异性，注重危险性分析和风险评估

预案结构的标准化有利于促进预案建设的规范化，同时，在标准结构下，突出不同层级预案内容在实现功能及相应操作标准上的差异性，由高向低，渐次细化功能和措施内容，逐步实现最低层预案措施直接、对象简单、目标明确的操作效果。这样一来，将会大大提升预案的可行性，使预案建设更加科学、合理。

另外，借鉴美国经验，陕西在应急预案建设中务必重视危险性分析和风险评估等内容。科学细致的风险分析和风险评估是确保预案具有实用功能的根本前提。做好这项工作，不仅要有高水平的专家队伍来做分析评估，还要有当地经济、社会、政治等基本情况的具体数据资料库作为分析依据，同时，务必有既往突发事件的总结评估资料库作为重要分析参考。

（四）预案的制定与修改上，强调预案生成的合作推演过程

从美国经验来看，预案的演练是检验预案实用性及对预案进一步丰富完善的极佳手段。条件允许的情况下，陕西应在应急预案的制定与修改中强调演练环节，通过合作演练，预案涉及的相关协同单位既熟悉了预案，又加强了彼此的合作默契，还能在实践中检测出预案与现实操作不相融合的内容，以及时对预案作进一步修改完善。

（五）预案的技术处理上，加强支持附件的丰富与更新

预案标准结构具有相对稳定性，才能确保预案体系的逐步规范化，同时，预案支持附件的定期丰富与更新，才能保证预案内容在使用中能不断顺应内外环境的变化，使其更加灵活与合理。当应急机构及人员出现调整、应急措施及方法出现创新、应急法规出现新颁或修订等种种新情况时，要在技术处理上确保预案支持附件能及时做出相应的更新与丰富。

（六）预案的配套落实上，重视各类资源、专业队伍和相关应急能力技术建设

从国外众多国家应急预案建设的经验来看，预案建设都是同现实应急管理水平提升紧密联系起来的。不抓好各类资源的储备与管理，不搞好各种专业技术队伍的建设，不加大应急能力技术平台的建设，再完美的预案设计都只能是“纸上谈兵”。因此，为使陕西应急预案建设进一步规范化、科学化，就必须狠抓预案的配套落实，把各类资源、专业队伍、相关应急能力技术建设真正带动起来。

（七）预案的机制构建上，强化统一领导下的属地管理应急反应机制

不论是美国，还是加拿大、澳大利亚，都特别注重加强属地管理的应急反应机制。事实上，这种机制更有利于确保应急反应的速度，同时，熟悉当地情况的优势也使得属地管理更能“因地制宜”而取得好的效果。因此，借鉴该经验，陕西应急预案的建设，最终应积极促成建立一套统一领导下的属地管理应急反应机制，一方面充分发挥当地应急反应组织的指挥实施作用，另一方面大力加强上级领导组织在资源调度上的配合保障作用。这种统一领导、就近指挥、有效保障的应急管理模式，必将使陕西突发事件应急管理水平得到有力提升。

（课题组成员：王孝琪，吴琼华，王高社）

参考文献：

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[3]林鸿潮.我国应急预案特点及建设方针探讨[J].中国应急管 理，2008，（6）.

[4]闪淳倡.国家突发公共事件应急预案体系建设回顾[J].中国应 急管理，2007，（11）.

[责任编辑、校对：杨栓保]