利益协调推进农村土地流转

制约我国农地流转的根本障碍是利益失衡，给国家经济、政治、社会和生态等方面带来巨大风险。利益协调推进型农村土地流转制度创新着眼于处理好工业化、城镇化和农业现代化进程中的多元利益冲突，通过利益表达、利益分享、风险防范、利益调控等机制创新，采取区域实现、分类实现、特殊实现三条路径实现土地流转过程中的利益协调。

农地流转风险要求必须构建农村土地流转利益协调机制

制约我国农地流转的根本障碍是利益失衡。当前，农村土地流转主体呈现多元化发展趋势，多元主体的利益既有交集又有冲突，构成了一对对矛盾统一体，其中包括农户与农村集体、农户与租地业主、农户与地方政府、农户与中央政府、农户与农户、中央政府与地方政府、地方政府与农村集体、政府与租地业主等之间的利益矛盾。严重的利益失衡现象给国家带来了经济、政治、社会和生态等各方面的巨大风险。

农村土地流转可能带来的经济风险。如果土地流转中利益分配不均，农民的利益得不到保护，会打击农民流出土地的积极性，导致在土地集中过程中遇到“钉子户”，从而使项目搁浅，土地流转失败，影响农民增收，阻碍规模经营和现代化农业的发展。如果政府急于推动土地流转，采用层层下达土地流转目标任务、盲目制定奖励政策等非市场手段勉强推进流转，也可能造成土地流转中的经济风险，对农业生产和农村经济造成不良影响。调研情况表明，除个别管理正规的大型企业对流转农地结合市场风险等具有中长期规划，很多承接流转农地的种植大户与龙头企业都带有一定的盲目性，没有充分考虑到市场风险、自然灾害、技术风险、资金周转不灵等对农业生产的影响，市场化运作意识较弱，过分地依赖当地政府的扶持政策。甚至有些业主一开始看中的就是政府对农地流转的财政补贴，借土地流转之名骗取政府奖励，这对流转农地后续发展和农民收益稳定性存在着潜在的不良影响，最终结果是流转双方都蒙受巨大的经济损失。

农村土地流转可能带来的政治风险。政府与农户在土地流转过程中的利益博弈，很容易引起矛盾冲突。在政府采用强制性手段推动土地流转的案例中，常常诱发群体性事件。当前，一些地方政府有强制农民进行流转的动机倾向，个别政府对流转的过度干预有可能导致农民的利益受损，进而引发农民不满情绪和上访行为。同时，土地流转中的私有化加市场化倾向如果处理不好，将会削弱和撼动土地集体所有的基础。无论是动摇土地基本制度，还是阻碍土地市场化改革，都会引发执政党难以接受的政治风险。此外，土地流转中的不当方式与不法行为，或是土地流转过程中的寻租行为和腐败现象，也可能诱致巨大的政治危机。

农村土地流转可能带来的社会风险。土地流转过程中的利益分配和利益协调机制的缺失，会使得流转各方的利益矛盾不断积累，如果得不到较好的解决和处理，就可能失控，从而酿成社会危机。农村土地流转涉及多个参与主体的切身利益，利益关系的调整和利益的重新分配不仅会引起农村内部社会阶层的分化，加剧农村贫富差距和“两极分化”，还会加大城乡利益矛盾和流转各参与主体之间的利益矛盾，埋下社会危机的隐患，影响社会和谐发展。由于流转程序和合同不规范，加之农村土地流转缺乏利益协调机制，一旦发生利益纠纷，纠纷双方很容易产生过激行为，同时又因纠纷涉及的人多面广，有相同利益诉求的农民或种植大户等容易形成紧密的压力群体，社会矛盾往往一触即发。土地流转速度过快，规模过大，也容易引发社会矛盾。在城市化和工业化容纳就业能力不足以及社会保障体系不健全的情况下，大规模推动土地流转很可能造成大批农民失地又失业，埋下不稳定的隐患。近年来流行的“集体上楼”等流转模式，对农村传统社会和乡村文化以及农民心理都会形成巨大冲击，形成社会不安定的因素。大量失地农民很可能在社会矛盾激化和社会风险膨胀的情况下，成为大规模社会动乱的源泉，释放出巨大的社会风险。

农村土地流转可能带来的生态风险。由于当前的农地流转期限一般较短，加之流转合同和相关政策对转入方的经营行为缺乏有效约束，没有公认的土地评价标准，也没有司法认可的土地肥力、质量、等级评价机构和方法，造成土地质量难以鉴定。很多租地企业和种植大户从自身利益出发，不仅避免在土地上进行长期投资，还采取短期化经营方式在土地上快速收回成本，在种植过程中大量使用化肥、农药或对土地进行掠夺式开发，导致土壤污染和土壤板结，地力下降，生态环境被破坏，严重影响农业的可持续发展。

由此可见，阻碍我国农村土地流转的根本原因是缺乏一种能够协调和平衡流转参与主体多元化利益的制度安排。构建一种符合当前我国经济基础、能够在土地流转中取得各方利益均衡的农村土地流转制度，是我国当前亟待解决的紧迫任务。

我国农村土地流转利益协调机制的构建

农村土地流转利益协调机制的构建必须在坚持“统分结合、双层经营”的农村基本经营制度基础之上，秉承农地流转与工业化、城镇化、农业现代化联动的原则，秉承公平与效率统一的原则以及分类指导、和谐推进的原则，建立农地流转过程中的利益表达机制、利益分享机制、风险防范机制和利益调控机制。

农村土地流转的利益表达机制。表达权即利益表达的权利。我们需要从以下几个方面畅通农民的利益表达渠道，实现表达权的公平：一是培育农地流转中的利益表达主体，加强农民的组织化，从物质和精神两个方面，打造农民在土地流转中的硬实力和软实力，提高农民在土地流转中进行利益表达的效率；二是规范农地流转中的利益表达客体，制止其在土地流转中欺上瞒下、堵塞言路、强奸民意、掩盖矛盾的做法，减少农民利益表达的成本，化解怨气和矛盾；三是畅通农地流转中的利益表达渠道，完善组织化表达渠道和公开舆论表达渠道，打造土地流转中的利益表达平台，建立农地流转中公众利益表达与政府回应的互动机制；四是引导农地流转中的利益表达方式，提高农民在土地流转中准确表达自身利益诉求的能力和水平，引导农民采用适宜的表达方式与技巧维护自身在土地流转中的利益。

农村土地流转的利益分享机制。在农村土地流转和征用的过程中，农民并没有分享到多少土地增值收益，相反，地方政府、经营企业和村集体中的少部分人鲸吞了大部分土地增值收益。因此，如何保证农民依法享受土地带来的合法收益，是稳妥推进农村土地流转制度改革过程中的重要步骤。农村土地流转利益分享机制的构建应重点抓好以下几方面：一是建立农业产业化利益联结机制。支持农民以土地、资金、技术等要素入股，实行多种形式的联合与合作，与龙头企业形成互利共赢的利益共同体。建立土地流转价格协商机制，根据市场变化约定一定比例和年限调整流转租金，把农民和经营方的长期利益捆绑在一起，既有利于农民支持、参与长期经营，也有利于农民分享土地经营的成果和长期收益。二是建立土地增值收益公平分配机制。在通过土地整理获得建设用地指标等各种形式的农村土地规模流转过程中，土地转用增值收益部分应由国家、地方政府、农村集体、农民个人来分享，并主要留给农村和农民。三是建立农地直接流转入市的市场定价机制。弱化地方政府的卖地冲动，提高农民应得利益。这有两个办法：提高征地补偿；让农民直接参与市场定价与收益分配，其具体实现方式有入股、联营、转让、出租、抵押等。

农村土地流转的风险防范机制。流转中可能存在合同风险、市场风险、经营风险等各种风险，阻碍农村土地流转的顺畅进行，损害流转各方的利益。为保障各方利益的实现，应在流转中建立相应的风险防范机制：一是规范流转合同管理机制。各地应该制定和推广农村土地流转合同示范文本，在土地流转中使用统一合同文本，合同条款须经村民大会讨论同意，流转规模较大的流转合同应报相关政府部门审查备案。二是完善租地业主资质审查机制。在农村土地流转中，农业部门和其他相关部门要加强对流转受让方的资质审查，尤其对流转受让方的资信情况、经营能力、履约能力以及拟经营项目进行审查。三是建立流转项目科学论证制度。对于大型农村土地流转项目，相关政府部门应在立项的时候把好关，组织专业人士考察该项目的市场前景、技术优势、同业竞争、产业规模等各个方面，帮助业主对投资项目进行科学论证，评估各种风险，作出正确决策，保证土地流转后投资项目能产出良好效益，实现项目业主和农民在土地流转中“双赢”。四是建立流转风险保证金制度。可要求达到一定规模的项目，在签订土地流转合同时，以土地流转租金为基数，业主一次性或者每年提取一定比例的风险保证金，用于应对可能出现的风险。五是强化流转土地用途管制制度。各级农业和农村工作部门要会同有关部门监管土地流转后的土地农业用途，建立农村土地质量评价标准体系，对违规行为进行严厉惩罚。

农村土地流转的利益调控机制。农村土地流转过程中，政府应该对此建立相应的利益调控机制。宏观调控的有效实施有利于促进双方产生更为强大的流转动力，从而形成有机的良性循环系统。一是建立土地流转矛盾预防机制。完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做到先解决问题，再进行流转；健全集体参与机制，建立和完善村集体经济组织，建立村集体“流转工作经费”使用的监督约束机制。二是构建农村土地流转服务机制。开展土地流转服务平台建设试点，为流转双方提供土地流转信息、政策法规咨询、指导合同签订、协调利益关系等；建立流转项目档案，规范土地流转行为。三是建立流转失地农民法律援助机制。尽快制定和健全有关失地农民保障的法律、法规，从维护和促进社会整体利益需要的高度来对待失地农民，形成“帮农护农”的良好机制。四是建立农村土地流转纠纷调解仲裁机制。建设农村土地流转纠纷仲裁机构，建立健全以协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度。

我国农村土地流转利益协调机制的实现路径

不同区域农村土地流转利益协调机制的实现路径。我国幅员辽阔，各地区情况千差万别，自然条件、农业资源和社会经济发展水平差异较大，农民人均收入和对土地的依赖程度也有很大不同。因此，针对不同的区域和不同的经济社会发展状况，农村土地流转制度必须因地制宜，采取不同的改革思路和差异化的流转模式。不能简单采取将发达地区的土地收益“反哺”落后地区的办法，而是应该在推动西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部加快发展的区域经济“多轮驱动”大背景下，东部地区采用土地入股、产业集约型流转模式，中部地区采用土地集中、农业集约型流转模式，西部地区采用土地开发、生态集约型流转模式，东北地区采用土地保护、粮食集约型流转模式，通过不同模式的农村土地流转促进区域产业结构调整，带动生产要素回流中西部等经济相对落后地区。

不同土地类型农村土地流转利益协调机制的实现路径。农村土地流转涉及的农村土地主要有三种不同的类型：集体经营性建设用地、宅基地和农户承包经营地。由于这三类土地的使用权主体不同、对农民的生计和根本利益影响程度不同，所以其流转制度改革模式也应区别对待、分类指导。基于利益协调的土地承包经营权流转改革的实现路径应探索以新型两田制为基础的稳定不变的土地承包经营权，探索以土地银行为平台的农村土地合作融资模式，探索以农民为主体的农村专业合作社流转模式；农村房屋及宅基地使用权流转的实现路径应厘清农房上市交易后土地增值收益的分配关系，在平衡各种利益的基础上，建立城乡一体化的房屋产权管理制度，完善农房交易税费，建立宅基地收购储备制度和农村住房保障制度，逐步推进农房产权和宅基地使用权自由流转；集体经营性建设用地流转应实现与国有建设用地“同地同权”，允许其直接入市交易，土地增值收益分配由国家、集体和土地使用者按比例分享，增加集体经济组织和农民在土地收益分配中的谈判权，充分保证农民集体土地财产权利，建立集体经营性建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，通过税收和财政转移支付平衡不同地区的农村土地收益。

发达地区及大城市郊区农村土地流转利益协调机制的特殊实现路径。发达地区及大城市郊区农村土地流转有其特殊实现路径，其中比较有代表性的模式如下：

代表模式1：土地流转占补平衡模式。该模式是指近年来各地试点中普遍兴起的一种利用城乡建设用地挂钩试点政策，按照耕地占补平衡的原则实施农村土地综合整理，整理中节余的集体建设用地指标交换到城市周边区域使用，以此获得土地整理资金和建设用地指标的农村土地流转模式。该模式可迅速推进农民集中居住和农村规模经营，促进农村土地和人口要素的聚集。但该模式自上而下的外生性制度特征和政府主导的先天利益冲动，使之具有天生的制度缺陷，导致其执行过程中很容易突破农民自愿原则，使土地流转中产生的利益向城市而非农村和农民倾斜。此外，这种模式的迅速推广将对农民心理和农村社会组织以及农村传统文化造成巨大的冲击，可能带来农地“非农化”、耕地“非粮化”等运行异化风险和其他社会风险。因此，农村土地流转的占补平衡模式必须完善其制度设计，优化其运行机制，严格界定其适用范围，避免其成为城市和城市资本扩张的工具，损害农村及农民的利益。①

代表模式2：农村集体建设用地流转的地权激励模式。其具体操作如下：农户或农村集体将宅基地等委托给农村土地流转中心，并获取租金、红利等土地转让收入，或享受土地置换、房屋以旧换新等集中安置。政府与农村土地流转中心合作，通过土地置换、复垦整理，形成新的建设用地指标。由专业机构对建设用地指标进行评估，形成指标基准价，再由政府委托农村土地流转中心将建设用地指标在面向社会的公开交易平台上通过“招拍挂”等方式预先交给有用地需求的投资者，同时收取指标出让金。地权激励模式也有其特定的需求、区位、制度、平台等实施条件，同时需要完善其利益分配机制。②

代表模式3：大城市郊区农村土地圈层流转模式。大城市郊区根据其距离城市中心的距离远近、经济社会发展状况往往呈现出一种“圈层分工”的特色。大城市周边农村土地流转制度改革的过程中，也必须遵循因地制宜、圈层分工的指导原则，针对市郊的不同圈层，针对不同的经济发展状况和农民利益诉求，采取不同类型的流转模式。大城市近郊可采取农民自愿、政府引导的农地流转模式；大城市中郊可采取政府搭台、农民参与的流转模式；大城市远郊可采取抓住重点、适时突破的流转模式。（作者为四川大学副教授，国家社科基金项目“利益协调推进农村土地流转制度研究”负责人；本文系该项目最终研究成果，项目编号：09XJY015）

注释

①刘润秋：“土地流转占补平衡：典型模式与制度缺陷”，《社会科学研究》，2011年第4期。

②刘润秋，高松：“农村集体建设用地流转地权的激励模式”，《财经科学》，2011年第2期。