论农村集体经济组织成员权利的实现

戴威 陈小君

主办：全国哲学社会科学规划办公室 人民论坛杂志社

农民的成员权与集体经济组织的团体制度密切相关，只有将农村集体经济组织改造成独立的民事主体，才能构建科学、合理的成员权制度。同时，相异的团体性质也存在共性的成员权机理，包括意思表达程序、资格确认方式等。现阶段，应先确定成员权制度的基本内容，逐步将其改造成基本的民事权利，以完成对农民权益最周延的保护。

农村集体经济组织成员权利制度实现的理论意义

农村集体经济组织是我国社会经济生活中一类较为特殊的团体组织，一方面它的形成有着自身的历史轨迹，迥异于传统大陆法系中的经营性团体；另一方面，作为一种国家政权基础的经济表现形式，其在整个构造和实践中又不可避免地会受到意识形态及公权力的影响。在农村集体经济组织中，有两类问题比较突出，一是作为成员的农民，在组织内获得的实体权利易受侵害。这种侵害，既可能来自集体内部的其他成员，也可能来自集体外的第三人，甚至是集体组织本身。二是农民作为集体成员的成员意志无法有效表达，集体组织对外所形成的集体意志有时不能代表多数成员意志，缺乏有效的意志表达渠道，使得部分成员需要用一些无奈而又非理性的方式表达诉求。农民权利易受侵害、集体意志无法有效形成，既与当下的社会政治经济条件、司法环境相关，也与农民作为集体成员的主体地位不能彰显、成员权制度没有完善密切相关。

事实上，成员权是农村集体所有制中农民所应享有的一项重要基础性、资格性权利，是农民在集体内获得生存和发展的前提，也是农民获得土地保障的依据，其重要性不言而喻。但我国现行立法并未对成员权给予足够重视，在理论研究上，主要关注成员权作为私法权利所具有的普适性特征，而没有对形态相异的团体的成员权在构造上的特性进行考察。

农村集体经济组织成员权利在制度实现中出现的问题

为深入了解农村集体经济组织及其成员现状，为理论及立法研究提供现实基础，“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组于2010年7~8月对全国12个省72个村近千名农户、村干部进行问卷、访谈，通过对问卷数据和访谈笔录的整理、归纳，总结实践中农村集体经济组织及其成员权利的一些基本特征及问题。

集体经济组织缺乏独立性，其职能被其他组织形态所覆盖，实际代行效果因地而异，但私法属性普遍难以彰显。从我们调查的总体情况来看，73.1%的受访者认为其所在村的集体经济组织没有独立于村委会。其中，多数省份的受访地区都没有成立专门的集体经济组织，而是由村委会统一行使村集体的各项职能，亦即不存在独立的组织形态。村委会仅是村民自治组织，其职能范围有限，但现实中其实际担当的是一级基层政府的角色。这一角色的错位使得各村村委会在管理上经常捉襟见肘，同时也不得不承担开支庞大的压力。而在村委会代行集体经济组织职能的情形，因职能混同会导致私法主体受到公共权力的影响，而无法理性、妥当地决定自身事务。

集体经济组织的组织形式与其经营事项的复杂程度关系密切，组织形式应当因地制宜，各取所需，不能一概而论。如果经营事项单一、财产构成简单，或者以农户分散经营为主，村集体没有统一经营土地，则没有必要成立专门的经营组织，可以考虑由村民委员会或村民小组来行使，这样既便于集体财产的统一管理，又精简了组织机构，节省了人力资源成本。相反，如果村集体有自己的经营实体，则需要专门的经营组织机构。经营组织的职能是创造利润，壮大村集体的经济实力，从而为集体成员谋取福利；而村委会作为公共事务管理组织，其职能是为村民提供一个良好的公共生活环境，这与经营职能显然是有分别的。在这种情况下，有必要将两种职能区分，使得两个组织各司其职，更好地为村民服务。同时，对农村村集体经营性组织的立法应当及时跟进，以满足现实之需，特别是土地合作社和股份合作制企业这两类经营形式，立法的空白显然不利于该种组织形式的健康有序发展。

对农村集体经济、集体经济组织的界定，理论与实践脱节，缺乏指导集体经济组织科学构建的理论基础。改革开放以后，农村社会的土地经营制度发生了重大变更，但在理论定性上仍沿用计划经济时期的概念，理论滞后性较为明显。现阶段，“统一经营”已不是集体经济组织的本质特征。集体经济与集体经济收入是两个概念，虽然将土地分散给农户家庭经营，集体不再享有收益，但不能因此称没有集体经济，集体土地仍在经营，收益只是经济形态的一方面。家庭的经营权是集体所有权之上衍生的他物权，权利来源在于所有权，只是经营方式不同，仍属于集体经济分配过程中的范畴，集体与成员之间如何收益只是分配方式的问题，在农业税取消之前，村集体也有提留。集体经济与合作经济亦不同，合作经济在所有制上可以为个人所有，集体经济则排斥成员个体对份额的分割和所有。

集体经济组织成员资格普遍以“户籍”作为形式标准，实质标准欠缺的现象较为普遍。对于取得集体经济组织成员资格的标准，97%的受访者选择其所在村将“有村集体所在地户籍的村民及其子女”视为集体经济组织成员，即以“户籍”作为成员资格确定的依据。而对于“迁入小城镇落户但未享受城市生活保障且未放弃成员资格的”的原村民，仅有38.6%的受访农户所在的村集体仍将此种情形作为集体成员对待；而对于“退出原集体经济组织的本组织成员的配偶”，则有58.6%的受访农户表示其所在的村会接纳此种情形的人为村集体成员。不少未作此选择的农户追问，要看户籍是否迁入，仅仅是婚嫁到本村还不够，还应迁入户籍才能被视为本村集体成员。这说明“户籍”标准仍是农村现实中的主流标准，取得村集体所在地户籍就当然获得村集体成员资格。

村集体成员资格确立的宽严程度与能分享的成员利益多少关系紧密，而在一些名村，经济利益作为一种核心利益逐渐与其他具有成员权属性的利益相分离，使之渐呈差异性构造格局。我们在调研中发现，越是经济发达的村集体，成员利益分配的矛盾就越突出，主要表现在固有成员对新成员的排斥。有些受访村集体，如东莞市长安镇乌沙村将集体经济利益转化为股权，并以此作为成员分配利益的基础。同时，固化股权享有者身份，使之成为不能转让的财产权，从而排除了新成员对经济利益的分享。这种成员权被称为集体经济组织成员权，而不能分配经济利益的成员则作为村集体成员，仅获得生存保障或政治选举的权利。接受村民委员会管理的外来居民作为社区成员，虽然没有分配经济利益或获得生存保障，但却因使用社区公共资源、设施，从某种程度上说，也分享了一定的成员利益。可见，一个村集体的经济迅速发展，工商业的兴起，必然会使得经济、政治、文化生活等各种职能的差异性得以凸显，并在客观上促成了职能的分离，故行使不同职能的集体组织所对应的成员权内容也就各不相同。

成员权利享有状况仍不乐观，不少权利缺乏有效的实现机制。从课题组的问卷情况反馈来看，认为作为集体成员应当享有“选举、监督、罢免集体经济组织管理者”、“参与集体事务表决”、“对侵害集体利益的行为提起诉讼”三项程序性权利的受访农户分别为96.8%、94%、78.2%，与之相对应的是实体成员权利的享有意愿普遍低于程序性权利，选择比例多在90%以上，其中希望享有“分配自留山、自留地”权利的农户最少，仅占63%；“承包集体土地”和“依法申请宅基地”两项最为基础的成员权利也只有84.5%和82.6%，位于“参与集体盈利分配”和“从集体获得社会保障补贴”等权利之后。造成这一差异的主要原因可能是农民自益性成员权利的享有意愿受制于一定的经营方式，如不少受访村集体的自留地（山）已经作为承包地（山）重新进行了分配，自留地（山）与承包地（山）的差异逐渐消解，有的地方甚至已经没有了自留地（山），这无疑影响了农户选择此项权利的意愿。而在一些以工商业或集体统一经营兴村的地方，已经没有了“承包集体土地”这一经营方式，故而作此选项的农户也会相应减少。因此，权利享有与权利实现并非完全等同，后者还受到资源条件、经营制度等客观因素的影响。

农村集体经济组织成员权利实现的制度完善

重新定义农村集体经济与农村集体经济组织概念，使集体经济组织回归私法主体。集体经济以生产资料集体所有为基础，所进行的社会物质生产、分配、交换和消费的活动过程。集体所有制是集体经济的核心特征，即一定的财产的所有权形态必须是超越成员个人、且由全部成员共同组成的集体。在家庭分散经营实施后，除土地外，生产工具逐步成为成员家庭财产，因此再将生产资料集体所有作为集体经济的核心要素显然已与实践不符。而集体所有制落实到财产的那一层面，其底线的确定是界定集体经济的关键。这必须从集体经济的内部结构和运作机理来思考。集体经济的目的是防止特定财产成为个人私有财产，从而形成一部分人失去财产、一部分人聚集财产的失衡局面，其本质是为保障社会公平、防止财产配置的两级分化。故而需设定超越个人的团体组织，使其成为特定财产的唯一所有权人。

厘清集体成员权和集体所有权的关系。农民集体所有权是以集体为主体单位所享有的排他性物权，就其主体性而言，集体是由众多成员组成，成员是集体的人格要素。但与传统民法中由社员组成的团体法人不同，在农民集体这种形态下，农民作为成员与集体财产，特别是集体土地，有着更为直接、密切的联系。这集中表现在集体所有权之上所构建的农民成员的用益物权体系，这一权利体系通过身份制度将集体利益限定并分配于成员之间，使成员直接占有、使用并受益集体财产。

虽然在集体所有权中，集体与成员密不可分，并较一般的团体法人和成员之间有着更为紧密的联系，但二者仍然是两种独立的权利，不可混为一谈。从主体利益来看，集体有着相对独立于成员的集体利益。虽然集体利益最终会转化为成员利益，但集体利益并不必然与每个成员利益相一致。成员是众多有着不同利益诉求、行为意识和识别能力的农民，其个体利益具有分散化和差异性特点，这必然使成员权在表现形式上更具体、多元。但集体利益则是概括、统一的共同利益，其着眼于成员整体，而非某一成员个体。因此，成员权制度的构建固然应以农民个体权利为出发点，但必须在集体所有权的框架内展开。同时，集体一旦有了相对独立的利益诉求和组织机构，也可能摆脱成员或被其他主体不当控制而恣意妄为，此时成员权制度又反过来成为一种制约力量，约束集体的行为，使其能够始终以成员整体利益为宗旨。

确立集体成员的自然人主体形态。集体经济组织成员主体形态的取舍，是构建成员权制度需要首先解决的问题。在现行的法律制度下，农民集体是以“户”为成员单位进行集体利益的分配，但“户”并不是一个严格的法律术语，也非明确的主体形态。“户”本身是一个模糊的概念，立户和分户的标准和界限如何确定，在实践操作中并没有统一的标准，法律上更是难以规制。不少村集体多以风俗习惯来判断，也有的通过户籍登记来判断，一旦涉及集体利益分配或家庭财产继承①时，极易引发纠纷。同时，虽然在“增人不增地、减人不减地”的土地政策下，以户为成员单位尚可以维持一定的分配稳定性，但新增成员的权益如何保障则成为问题。相较之下，建立以自然人为单位的成员主体更为合理。首先，自然人作为民事主体，其概念确定，其身份易于识别，即使要对特定成员的身份利益予以限定或给予特殊福利（如未成年人、丧失劳动能力的人）也易于操作；其次，将成员权赋予自然人也可以更好的保障每个个体的权益，使集体的公平性、保障性得以体现；最后，通过自然人成员与集体的直接联系状态，也可以减轻家庭的负担，变家庭保障为集体保障，体现社会主义公有制的优越性。同时，这也是壮大集体经济的一个有力理由。

确定集体成员身份的实质标准。在以往身份较为固定的农村社区，集体成员的边界是比较清晰的：成员以特定地域为界，以共同生活劳作为轴，以自然繁衍为基础，构成了单一的农村社区，加之农业集体化时期所固化的活动领域，也就不存在资格认定问题。但随着农村人口的多向流动及频繁穿插，成员身份的稳定状态受到冲击，虽然集体的地域边界仍很清晰，但固有成员和各种社区新成员在利益享有上的差异使得农村社区在成员结构上形成一种差序状态。同时，随着集体内部身份分配利益增重，新成员的增加意味着减少原有成员的利益份额，故在存在既有成员排斥新成员加入的动因的情况下，成员间利益分配的紧张态势，必然会使成员资格认定问题日趋尖锐和突出。

在家庭联产承包责任制推行后，“共同劳动”被分散经营所取代，农民流动性的加强打破了原有的“地域”限制，唯有“户籍”仍作为区分保障对象与否的标准，这与其说是集体经济组织自身的特征，不如说是国家政策的要求使然。但随着集体经济组织经济职能的加强、参与市场诉求的提高，其私法主体的性质亦在逐步还原。在这种背景下，成员意志的重要性开始凸显。这从课题组的调研数据可以看出，选择“依据其他条件，经成员大会决议接纳为成员的”作为成员资格取得标准的占受访者的65.7%，可见，成员意思在确认新成员资格时开始发挥了作用。现阶段是否将决定权完全交给成员自治尚有疑虑，集体固有成员本身就属于利益中人，完全由集体对成员资格进行认定，很难保证制定标准的公正合理。从课题组的调研数据来看，绝大多数受访农户（87.7%）表示应当由立法明确规定成员资格得以变更的标准，这样最为公平且具有可操作性。且集体经济组织保障职能尚在，“对农村土地之所以采取集体所有的行使，就是为了保障每一个农村居民平等地获得生存保障的资源。这是集体所有制土地的基本功能”。②但集体毕竟是一个独立的民事主体，完全排除其自治能力，无异于剥夺了其意思表达的权力，这也与私法自治的理念不符。因此，采取国家强制规定与村民自治相结合的方式较为妥当，在“成员大会决议”和事实因素之间达致一个平衡：赋予村集体在一般情况下可根据本村实际，通过成员大会接受或排除某一个人成员身份的权利，但以需要特殊保护的个体利益为限。

完善成员权的司法救济制度。在《物权法》颁布以前，涉农的司法解释往往以“集体和成员的关系属于不平权关系，集体内部事务不属人民法院管辖”为由剥夺农民的诉权。因此，在赋予农民充分的实体权利的同时，还要保障其诉权能得以实现。为此，我们认为可从以下方面予以完善。第一，放开诉权限制，减少甚至杜绝政府终局处理的情形，将农民成员和集体私法关系下的平权纠纷都纳入民事诉讼中来，给农民以畅通的救济渠道。第二，建立对集体经济组织行为进行适度司法审查的制度，这种审查既要从程序合法性审查，也要从公平正义的角度来审查，但同时要注意集体和个人利益相协调的关系。第三，在建立成员自益诉讼的同时，还要建立成员的派生诉讼，使成员可以对侵害集体利益的行为寻求司法救济。当然，派生诉讼的前提条件需要明确，否则可能损害集体经济组织的法律人格。（作者分别为中南财经政法大学法学院民商法学博士研究生、湖北高级人民法院法官，教授、博导、国家社科基金重大项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”首席专家；本文系该项目研究成果，项目编号：09&ZD043）

注释

①农村宅基地使用权及其房屋的继承是一个比较复杂的问题。由于分配单位是农户，户中长辈死亡后，只要户还存在就不涉及继承问题。但对房屋所有权而言，则是按照自然人主体来对应的，分户子女对父母的房屋所有权享有继承权，但只能由未分户的子女享有宅基地使用权，这样就人为的造成了两个权利主体的不一致，从而引发纠纷。

②韩松：《集体所有制、集体所有权及其实现的企业形式》，北京：法律出版社，2009年，第90~91页。