对行政补偿制度完善路径的思考

王学辉 王秋韵

我国行政补偿制度建立较早，但并未得到充分培育与发展。在转型时期，只有推进利益诉求的表达机制不断完善，才能实现社会权利与国家权力的制衡与连接，行政补偿制度更是如此。唯有在程序规范、补偿范围、补偿标准等制度要素的诸多方面充分搭建公民与国家间合作与对话机制，方能达至一个良善的行政补偿制度。

作为一种权利保障和利益冲突平衡机制的行政补偿制度，对规范行政权的行使，实现公共利益，保护相对人的财产权，进而实现对基本人权的保障，具有重要的意义。行政补偿学界虽有一定的争议，但一般将其定义为行政主体的合法行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对行政相对人所受的损失予以补偿的制度。①我国法律体系中关涉行政补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》，该条例中蕴含着有关地权方面行政补偿的要素。建国后，1950年11月政务院公布的《城市郊区土地改革条例》对有关地权的行政补偿有了更加明确的规定。之后，关于行政补偿的规定均零散地分布于相关法律、法规甚至政策文件之中，已涉及国防、公共安全、环境资源保护、征地、房地产开发等众多领域。囿于我国法律体系的不完善，行政补偿制度虽建立较早却未能得以充分培育，实践中关于行政补偿的主体、范围、标准、程序也不统一，运行现状的混乱导致公正补偿难以实现。其实，行政补偿制度的运行状态关涉到公民基本权利与公共利益之间的平衡问题，行政权易于膨胀而又与公民权利直接接触的特性在其中得以充分彰显。只有推进利益诉求的表达机制不断完善，推进政府与公民之间的相互信任与善意合作，才能实现行政的目的，行政补偿制度更是如此。唯有完善我国行政补偿制度现有立法体系，在补偿原则、补偿主体、补偿范围、补偿标准、救济途径、程序规范等诸多方面统一加以规制，在制度体系中充分搭建利益诉求平台，才是完善我国行政补偿制度的有效路径。

基本向度——我国行政补偿制度的现状

对于一个制度的现状，我们总是在两个维度上去考察，一是该制度的表达，即立法层面；二是该制度的实践，即现实的具体运行状况。对行政补偿制度现状，笔者认为是立法层面不完整，实践层面不统一。

立法体系完整性不足。我国行政补偿制度散见于各个单行法律、法规、规章之中，尚未形成完整的制度体系：一、宪法依据太过笼统且引导性不足。我国宪法第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”该条款规定了行政补偿制度，但太过笼统，对于行政补偿的制度构建引导不足。从法律渊源的角度来看，②我国法律制度构建均须以国家根本大法为依据，宪法作为根本大法，在中国的法律渊源体系中居于核心的地位，其以比普通法律更为强大的稳定性、权威性和原则性，规定了国家与社会的根本制度与基本原则。目前，我国宪法规定中关于行政补偿的规定太过笼统，补偿的原则是什么也不清楚，这不利于我国行政补偿制度的建立和完善。

二、补偿基本法律缺失且具体规定未成体系。我国至今还没有一部统一的《行政补偿法》，有关的规定都散见于各个单行法律与法规当中，法律用语不明确、不统一，缺乏统一的程序性规定，补偿标准制定随意且差异性明显。据不完全统计，到2011年2月底，我国现行有效的法律共有239件，行政法规690多件，地方性法规近8600件，其中涉及行政补偿至今仍有效的法律规定就有40多部、行政法规150多部、地方性法规160多部、部门规章140多部。③其中补偿原则、补偿主体、补偿程序等方面差异性明显，规定未成体系，行政相对人的合法权益难以得到保障。再者，即便有单行法依据的，却因单行法之间的规定差异太明显，同样难以依据同等的行政补偿的标准与程序给予同样标准、范围的补偿，这些都有损行政补偿制度中公正与平等价值之虞。

三、相关配套制度不建全。我国行政补偿的配套制度主要包括对于行政补偿的监督机制与救济制度，监督机制主要指向于行政补偿资金的管理和监督，而救济机制主要指向于行政补偿相对人的权利救济程序。关于行政补偿的监督（主要是对行政补偿资金的管理和监督）程序，大多概括规定为依法追究法律责任，但相关规定大多宽泛而笼统，甚至有的法律规范关于行政补偿的监督机制规定直接缺失，没有统一的关于行政补偿的监督机制的规定。关于行政补偿的救济程序（包括行政救济和司法救济），虽然有些法规对此做了比较详细的规定，但是这些规定中所涉及的救济途径并未统一，导致不知道按照什么救济程序来进行。

在实践层面统一性缺乏。由于我国尚未形成统一完整的行政补偿法律体系，导致我国行政补偿制度在实践层面差异性非常明显，这尤其体现在行政补偿的补偿范围、补偿原则、补偿主体与补偿程序方面。我国行政补偿制度在实践层面也呈现混乱的状态。我们知道，行政补偿制度的运行状态关涉到公民基本权利与公共利益之间的平衡问题，因此消解制度设计上存在的冲突显得尤为重要。

我国行政补偿制度完善的现实土壤

我国行政补偿制度对社会管理创新理念的应然贯彻。现阶段，社会管理创新理念已经在政治体制改革进程中大放异彩，成为社会管理领域的全新理念。社会管理创新在行政领域最重要的向度则是加强社会管理体系建设，增强社会管理合力，形成社会秩序的优化。产生的社会效益彰显于政治、经济、文化等诸多方面，其背后体现着公共行政范式的转换。社会管理创新理念必将行政法从传统的“命令—服从”与“二元对立”的窠臼中解救出来，充分关注行政相对人的主体性，坚持以人为本，以公共利益为终极追求，形成行政主体与行政相对人之间平等协作的理念与模式。行政补偿制度的完善作为行政法制发展的题中之意，需应然地贯彻社会管理创新的理念，需在制度完善层面彰显行政相对人主体性，构建利益诉求表达平台，搭建行政相对人与行政主体间协商机制，实现公民合法权益与公共利益之间的平衡。

20世纪以来，随着社会连带主义的兴起和社会法学的盛行，社会本位的价值观念战胜了个人本位的价值观念，人和人之间的合作和信任关系成为了社会的价值取向，在行政法框架内更是如此，信任观念必须植根于我国政治场景与社会土壤之中，方能彰显现代行政法的人文精神。“行政主体和相对人在行政法上的相互信任，是宪法上信任关系的具体化，集中表现为双方在行为上的相互信任。……同样，相对人只能充分信任行政主体，才能获得行政主体更多的服务，才能维持自己与行政主体间的和谐关系，才能保障行政的效率和权威。”④在完善行政补偿制度时，唯有在彼此信任的前提下相互沟通，方能实现公共利益与个人利益的相互协调。

行政补偿框架下的社会权利对政府权力的制衡与连接。正如邓正来与景跃进在《构建中国的市民社会》一文中主张的，市民社会与国家需要形成良性的结构性互动，形成一种双向的适度制衡关系，发展出具有独立性与自为性的市民社会。社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动、社会活动的私域，以及进行参政议政活动的非官方公域，就是市民社会。在行政法学领域，集中表现在社会权利对政府权力的制衡与连接。社会权利是社会成员分享社会发展成果的资格和拥有文明生活条件的权利，作为社会主体利益诉求的依托，其在本质上不是占有，而是分享；不是是否拥有，而是是否实现；不仅是获得社会利益，还是对整个社会的责任。要保证一个社会的存续，就必须使社会的每个组成成员都享有基本的共同权利，这样才能使社会成员之间有相互交往与合作的基本制度条件，使全体社会成员对整个社会形成基本的共识。

社会内部的分化越剧烈，市民社会基本的共同权利就更需得以保障，以缓和可能出现的冲突与矛盾。社会管理创新理念对行政补偿制度提供的制度性支撑，便是行政补偿框架内的行政法治之依托。唯有整个社会建立起一种国家和公民彼此协调负责、积极互动、充满创新和活力的公民社会，改善了社会权利的运行环境，形成其发展和演化的更为广阔的空间，才能将社会管理创新理念坚实地融入中国大地。就行政补偿制度的完善来看，完善诉求表达机制是当务之急，无论是起源于德国的特别牺牲说，还是起源于法国的公平负担说，抑或起源于日本的结果责任说，行政补偿制度的理论基础都提示我们行政补偿制度关注的是一个利益再分配机制，⑤因此我国行政补偿制度的完善，核心问题在于利益表达与平衡机制，现阶段只有推进利益诉求的表达机制不断完善，推进政府与公民之间的相互信任与善意合作，才能实现社会权利对政府权力的制衡与连接，实现公共利益的终极目的。

完善路径——制度体系完整性的彰显与利益诉求表达机制的构建

通过我国行政补偿制度运行现状与制度构建的应然土壤之梳理，要达到行政补偿框架下社会管理创新理念中社会效益最优化的目标，需探寻到一条行政补偿制度的“善治”路径。⑥

完善行政补偿的宪法依据。要实现行政补偿框架下的利益诉求机制的搭建，首先应在《宪法》中明确行政补偿的原则。行政补偿的原则是宪法有关征收（征用）条款中不可或缺的重要内容。目前，对行政相对人因国家合法行为而受到的损害予以合理补偿已经得到了广泛认可，世界上很多国家都在宪法层面对行政补偿的基本原则作出了规定。要在宪法层面完善行政补偿的根本法依据，需立足于我国行政补偿制度运行现状之实际，并借鉴其他国家的有益经验。从目前的立法来看，行政补偿的原则有许多说法，包括“一定补偿”、“适当补偿”、“合理补偿”、“公平补偿”等规定，表现出补偿原则不统一，未体现出行政补偿之制度内核，笔者主张我国宪法应当将“公正补偿”原则确立为行政补偿的基本原则。我们知道，行政补偿制度构建于公共利益与私人权益之间的损益平衡机制之上，私权主体出于公共利益之考量而有受私益损害之虞，这种损害具有公益性质且其效益社会主体共享，补偿应公正地进行，因此应确立“公正补偿”之原则，行政相对人为了公共利益所做出的“特别牺牲”，应当得到公正地对待，不得偏私歧视，在公共利益之天平上，人们的牺牲是同等价值的。

形成我国行政补偿制度基本法与单行法并行之格局。前文已述，我国行政补偿制度未成体系，相关规定散见于各类效力层级之法律、法规、规章及其他规范性文件之中，导致实践中差异较大，伴随而来的则是常见之具有同样公益价值的损害却给予不同标准的补偿。从制度完善的角度来看，应制定一部单独的《行政补偿法》以明确行政补偿制度的基本面向：包括构成要件、具体程序、补偿范围、补偿标准、增设补偿基金等并修改相关法律、法规以实现法制统一。再者，我国历来采用“一元政治动员模式”⑦来处理政府与民众之间关系，在应急情形下行政权的强大被无限放大，以公共利益为考量常常导致权益的必要损害，但在无单行法依据之领域，行政相对人被合法侵害的权益却难以得到公正补偿。

总之，我国行政补偿制度的完善，核心问题在于利益表达与平衡机制。那么如何才能搭建起行政补偿利益诉求表达平台？一言以蔽之，即是要尊重行政相对人的主体地位，强化平等协商和监督救济机制：首先，在可能涉及行政补偿并关系行政相对人切身利益的重大行政决策出台前，应以听证会、专家论证会、座谈会等方式充分论证并广泛听取意见，取得行政相对人的理解与合作；其次，应详细地明确地给予行政补偿的事项确立标准，且应明确事项确定之标准与程序，尤其是行政补偿的信息公开程序；第三，在符合公平合理原则的行政补偿标准的前提下应设计保障财产权利人有效参与的、公开透明的协商前置程序；最后，应完善行政补偿制度框架内的救济与监督程序，尽量减少权力寻租。针对国内行政补偿实践存在的若干缺陷——补偿范围普遍狭窄而补偿标准偏低，行政补偿具体程序尚未统一，权力寻租空间较大等等，从统一立法上加以规制，并据此修改完善现存之单行立法，以形成我国行政补偿制度基本法与单行法协调并行局面。

完善行政补偿的配套制度。行政补偿制度的配套制度主要包括行政补偿制度的监督与救济机制。前者的关注点在于防止行政机关拒绝补偿或者拒绝足额补偿，截留、挪用、私分、虚报、冒领补偿金，因此需保证行政补偿程序的公开透明与责任追究机制的实现，这涉及相对较为复杂的制度安排；而后者主要关注完善司法救济途径与行政复议制度。除了司法管辖权与诉讼程序的明确以外，应赋予司法机关对行政补偿的协调和解权力，并赋予其对显失公平的行政补偿协议的司法判决变更权。

在行政补偿制度框架中，行政权易于膨胀，其与公民权利直接接触而具有侵犯性的特质被充分地展现，此时司法救济作为制约行政权膨胀之有效途径就显得尤为重要，“几乎所有的侵权行为都可以诉诸法院，法院都可以宣告原告的权利存在。”⑧因此应拓宽司法救济途径，充分发挥司法机关的能动性，在行政补偿制度框架内搭建沟通协商之平台，完善行政补偿的救济机制。

社会管理创新理念下，政府与公民之间开始互助合作，构筑主体间的平等对话与尊重信任，并以此实现民族的凝聚力和社会的可持续发展。唯有构建起完善的行政补偿法律体系与协商对话机制，实现政府与民众之间的信任与沟通，方能实现行政补偿制度的“善治”之路。（作者分别为西南政法大学行政法学院副院长、教授、博导；硕士研究生）

注释

①姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年，第469页。

②陈金钊：《法治与法律方法》，济南：山东人民出版社，2003年，第283～320页。

③王学辉：“‘依法治法的整体性图式构建”，《当代法学》，2011年第1期。

④叶必丰：《行政法的人文精神》，北京大学出版社，2006年，第165页。

⑤城仲模：《行政法之基础理论》，台北：三民书局，1980年，第566页。

⑥俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第8页。

⑦何自力，乔晓楠，李菁：“中国模式与未来道路探索”，《社会科学研究》，2009年第3期，第54～59页。

⑧毕可志：《论行政救济》，北京大学出版社，2005年，第522～523页。