新型农村养老保险试点存在的问题及建议

杨胄 董慧

【摘要】2009年9月国务院下发《开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点的指导意见》（国发[2009]32号），决定从2009年起在全国10%的县开展新型农村社会养老保险试点，到2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。新农保政策对完善农村社会保障制度和社会化服务体系，促进农村经济发展和社会长久稳定具有十分重要的意义，参保农民的养老问题和生活消费水平得到改善。本为通过对广西三市（柳州、防城港、百色）的调查，深入分析了当前新农保试点存在的问题，并对如何进一步促进新农保试点的健康发展提出意见和建议。

【关键词】新农保试点问题建议

一、引言

2009年9月，国务院下发了《开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，新农保是为保障农村劳动者年老时基本生活，由政府组织实施的一项社会保险，坚持“权利与义务相对等，效率与公平相统一，待遇与经济发展水平相适应”的原则，具有收费低、保障力度强、受益人群广的特点，是一项惠民工程，对于构建和谐社会、解除老年人后顾之忧具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。2010年以来，广西三市按照自治区政府的统一部署开展新农保工作，有10个县分三批推进新农保工作。截止2011年6月末，试点县应参保人数97.57万人，实际参保人数73.19万人，参保率达75.01%；已领取待遇23.75万人。先期试点的县都已完成了自治区下达工作目标。余下县的新农保试点已于2011年7月启动，新一轮的政策启动后，新农保政策将继续惠及近40万农民。

二、新农保的主要特征和发展特点

（一）新农保制度较老农村社会养老保险制度更具有社会性、互济性和福利性

新农保的社会性、互济性和福利性主要表现为：一是新农保应对的是带有普遍性的农村养老保险问题。新农保试点要解决的是带有普遍性、社会性的农村所有老人的养老问题，而不是某一部分农村居民的养老问题。老农保基本是在发达地区开展，并未覆盖不发达的农村地区和贫困农村居民。二是新农保的基金来源渠道多元化。由于大多数乡镇企业发展不景气和集体积累少，乡镇企业和集体无力和不愿意对农村保险给予补助，老农保的资金筹集在相当一部分农村地区是一种完全由个人缴纳的储蓄积累。新农保基金由“个人缴费、集体补助、政府补贴构成”，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，地方地府对参保人缴费给予补助。

（二）新农保明确强调政府财政责任，体现政府在新农保中的主体性和主导作用

社会保险的经营主体是政府，它是由中央和地方政府领导的社会保险机构直接管理运行的，是政府的公共事务，因此，政府责任主体性是社会保险基本原则之一。虽然社会保险和养老保险的性质和内涵主要是针对城镇劳动者参保而言，但在我国这样农村人口占绝大多数的农业大国，农村社会养老保险是我国社会养老保险体系不可或缺的组成部分，政府的责任主体性应该在农村社会养老保险中得到体现并在农保的组织实施过程中政府起主导作用。新农保制度规定了政府研究制定政策、规划、标准，经办管理服务，基金管理与监督，组织实施和舆论宣传等管理责任，与老农报制度最大的区别是新农保明确了政府对农村社会养老保险资金的投入责任，加大了公共财政的投入力度，并支持新农保全过程。

（三）新农保体现了权力与义务相一致的原则，兼顾效率与公平

社会保险的一个显著的特点是“它是一种缴费性质的社会保障，实行权利与义务相关的原则，必须尽到缴纳保险费的义务，才能享有收入的权利”。新农保是我国社会保险体系中的重要组成部分，同样要遵循权利与义务相一致原则。《指导意见》规定：“参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费……参保人自主选择档次缴费，多缴多得”；“已年满60周岁农村老人可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年。”体现了新农保的效率原则。基础养老金由政府全额支付，中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%，这样，无论在发达地区还是在贫困地区，无论集体经济组织有无能力补助，同一地区参保农民领取的基础养老金水平式相同的，体现了新农保的公平性和普惠性。

（四）新农保针对农民阶层的分化和地区发展不平衡状况，进行分层、分类指导

不同阶层的群体在就业劳动、收入水平、生活水平和社会保障需要等方面存在一定的差异。再者，由于地区经济社会发展不平衡，发达地区的经济社会发展水平较高，家庭比较富裕，一般的保障基本生活的社会养老保险没有太大吸引力，相反，在经济欠发达地区，由于经济社会发展水平不高，人们往往有养老的后顾之忧，迫切建立农村养老保险制度，但经济状况不好，在这些地区建立农村养老保险制度难度较大。因此，建立农村社会养老保险制度，要根据实际情况进行分层、分类指导和实施。新农保已初步采取了这种做法，国家针对被征地农民、农民工、纯农民已出台和正在研究项目政策，正对不同群体和不同地区国家也采取不同政策措施。

三、当前新农保试点工作存在的问题

（一）保障水平较低，部分农户参保积极性不高

按照目前统一标准，年满60周岁不需缴费就可领取每月80元的基础养老金，60周岁以下通过15年的缴费，若缴费档次为100元/年，60周岁后大约可以领取94元/月的养老金，按最高档次500元/年，每月可以领取117元。即使为最高标准117元，日均补贴还不到4元，无法从根本上解决农村特困农户的养老问题。当前广西乡镇低保平均标准为150元以上，新农保相对乡镇低保仍有差距。由于补贴水平较低，条件较好的农民参保积极性不高。百色市“河谷地带”（右江区、田东县、田阳县、平果县）经济发展较好、生活较富裕农户，认为新农保的待遇过低，可有可无。防城港市虽然率先成为广西社会养老保险全覆盖试点地级市，因保障水平较低，参加新农保的只有13万人，仅占符合参保条件人数的38.23%。

（二）资金不足、宣传不到位，业务推广有一定的难度

一是资金补充方式单一。在农村地区，资金的来源主要依靠外出务工收入和自种的经济作物收入，资金的使用主要在建房、生产资料、日常生活开支等方面，从而只有在资金较充裕的情况下才会考虑用于养老保险。一旦这些资金补充渠道受到影响，新农保业务将难以维持发展。百色右江区龙川镇、汪甸瑶族乡的边远瑶寨群众，由于家庭经济困难，目前只能解决吃饭问题，参保缴费难度很大。二是宣传不到位。欠发达地区作为劳务输出地区，外出务工人员数量大、务工时间长，对新农保政策不了解，还部分人员在工作地办理了城镇职工养老保险。同时在观念上，传统的养老观念依然根深蒂固，农民居住分散，保险意识淡薄，涉及面较广，文化水平偏低等因素也影响了新农保的推广。

（三）补充渠道窄、投资渠道受限，可持续发展遇挑战

一是补充渠道狭窄。国家政策虽然鼓励村集体及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费进行补助，但调查中发现集体经济名存实亡，另外就已试点地区来看，尚没有社会公益组织和个人对参保人缴费进行补助。二是新农保资金投资能力不佳。养老保险作为一种长期投资远期受益的产品，农民难以得到即期收益，看不到短期投资价值，对当前农民收入水平和收入方式来说，较难满足新农保的养老需求，可持续发展存在一定难度，而且时间长风险也会同时增大。按规定，新农保基金纳入县级社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账和核算，按有关规定实现保值增值为了防范风险，除了保支付外，其余资金只能购买国债或存银行，而国债或存款利率远远不及CPI指数，实现增值目标比较困难。

（四）经营规范性和经营能力有待加强

一是经营规范性有待加强。防城港市是广西首个社会养老保险全覆盖试点地级市，但就具体做法而言，很多是依靠县（市、区）政府与各乡镇签订责任状，采取相对强制的手段，推动起来的，基础不扎实，同时新农保基金实行县级统筹管理，管理手段缺乏，易于受到当地行政干涉，存在专项基金被挪用的风险，基金管理运营效率普遍偏低。二是经营能力有待加强。百色试点的三个县（区）乡镇劳动保障事务所编制69人，管理的参保对象513450人，平均每个人管理的参保对象7441人，超过全广西经办机构人均管理参保人数（6000人），同时乡镇劳动保障事务所职责还不止新农保工作这一项，还有劳动力培训及就业等，工作量大，突显管理的不规范。

四、促进新农保健康发展的对策建议

（一）坚持统筹城乡发展，壮大农村和县域经济实力

一是按照城乡统筹的要求，大力发展现代农业，加快农村经济发展，壮大县域经济实力。实施城乡居民收入倍增计划，坚持富民优先，促进城乡居民收入普遍较快增长，努力实现居民收入增长和经济发展同步。二是缩小城乡差异，提高农村社会保障水平。在城乡统筹的背景下，放宽城镇户籍限制，逐步取消一元结构的身份问题。在引导农村剩余劳动力向城镇转移时，务必保证农村留守老人的收入和养老金不因劳动力的转出而减少。

（二）注重市场培育和政策宣传，打开养老保险新局面

一方面要深入细致地开展养老保险业务的宣传工作，重点突出长期性、针对性。消除养儿防老的旧的传统养老观念，树立新时期的具有时代特色的养老新思想，同时在制定养老保险产品品种上，要以保本微利为出发点，尽可能让利于民，提高农民参加养老保险的积极性。另一方面要坚持因地制宜与自愿原则，特别是针对欠发达地区受经济发展水平、经济承受能力、保险意识等方面制约的实际，更应坚持自愿的原则，要避免强迫农民参加的做法，坚持自愿原则，并通过集体补贴与政策引导，使这项工作健康持续地运行。

（三）建立公共财政对新农保制度的支持机制

一是市、县一级政府可每年从上地出让和拍卖收入中提取一块，则政预算安排一块，预算外收入切出一块，用于补充农村社会养老保险专项基金。二是建议中央和省级政府从每年的财政收入和土地出让收入中提取一部分，除用于建立中央支持新农保制度建设的专项资金，其余通过转移支付充实地方农村社会养老保险专项基金，建议由农村养老基金管理机构专门管理农村社会养老保险专项基金，以降低管理风险。

（四）加大中央财政支持力度，合理划分各级地方政府的财政责任

中央和地方政府应真正承担国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。中央财政应把农村社会养老保险列入财政预算，逐步增加预算支出，同时应当向贫困地区倾斜，加大对西部落后地区的财政支持力度。省级财政在确保省级支农资金投入增幅高于财政经常性收入增长幅度的前提下，新增财力的支出应当向农村社会养老保险倾斜，建立各级财政农村社会养老保险专项资金。通过加大对下级转移支付力度，增加基层财力和各地自主解决农村社会养老保险建设方面存在问题的能力。

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作者简介：杨胄（1987-），男，湖北襄阳人，供职于中国人民银行百色市中心支行，研究方向：农村金融；董慧（1986-），女，广西桂林人，供职于中国人民银行百色市中心支行，研究方向：农村金融。