“专项清理”助推依法行政

蒋天伟

备受关注的《中华人民共和国行政强制法》于2012年1月1日起施行，能否实现“治乱、治滥、治软”的立法初衷，关键在于保障其正确有效实施。为了维护国家法制统一，根据全国人大有关要求，市人大常委会将开展本市地方性法规中有关行政强制规定专项清理工作作为2011年立法工作的重要内容之一，对本市现行有效的149件地方性法规进行了专项清理。

专项清理：维护法制统一

《行政强制法》的颁布和实施，对于保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。鉴于《行政强制法》的出台是法律首次对地方性法规的行政强制设定权、实施主体以及行政强制程序等问题作出较为系统规定的一次尝试，为保障《行政强制法》的正确有效实施，全国人大常委会要求相关地方人大常委会对本地区地方性法规中规定的行政强制条款进行专项清理，对不符合《行政强制法》规定的条款及时作出修改或者废止，保证国家法制的统一，使地方性法规更好地适应和保障本市经济社会发展的法制要求。

为此，市人大常委会主任会议于2011年9月9日通过了“关于开展本市地方性法规中有关行政强制规定专项清理工作的实施方案”，要求市人大各专门委员会、常委会工作委员会、市政府法制办及政府有关部门，根据各自的职责范围，做好本市地方性法规中有关行政强制规定的专项清理工作。

依照工作实施方案，工作的第一步是先梳理出本市现行有效的149件地方性法规中涉及的行政强制规定；随后对于涉及行政强制规定的条款，对照全国人大常委会法工委通知的要求和标准进行分析、研究，清理出需要研究修改的条款；最后提出拟采用“打包”方式简易程序处理或者适时修改法规的分类处理意见和建议。

经过对本市现行有效的149件地方性法规的专项清理，涉及行政强制规定的法规为50件、涉及的行政强制事项共111项。其中，存在明显不符合《行政强制法》的规定、需要修改的法规17件（涉及30项修改事项）。市人大常委会决定按不同情况分别作如下处理：按简易程序修改法规12件；拟纳入常委会2012年度立法计划正式项目废止的法规1件；作为2012年度立法调研项目、适时予以修改的法规3件。另有1件法规拟按简易程序修改，适时提请常委会审议表决。完成全部工作历经近四个月的时间跨度。

清理过程：充分研讨反复斟酌

在全国人大常委会法工委的统一部署下，清理工作集中对地方性法规中行政强制的设定权、行政强制实施主体、行政强制程序这三个方面问题进行了梳理和分析。

对于清理中查找出的问题，法工委及时召开由市人大各专门委员会、常委会各工作委员会、市政府法制办以及市政府有关工作部门共同参加的研究与协调会议，历经多轮次的研究协调逐步排除疑点达成共识；对不能排除疑惑达成一致的问题，则利用全国人大法工委领导来沪举办讲座时机予以求教、并适时赴京向全国人大法工委请示获得权威的指导意见。

常委会法工委与各专门委员会、市政府法制办共同研究、协商后提出本次法规专项清理的初步处理意见：对于存在“硬伤”，明显违背《行政强制法》规定和涉及共性问题的法规，尽可能采取简易修改的“打包”方式予以一揽子解决，以体现本次法规专项清理工作的阶段性成效；对于其他需要适时修改的法规，建议列入立法规划或者年度立法计划予以解决。

清理焦点：一些修改事项引发争论

2011年12月20日，市十三届人大常委会第三十一次会议对《上海市人民代表大会常务委员会关于修改本市部分地方性法规的决定（草案）》进行了审议。一些修改事项在合法性和有效性的取舍之间引发了激烈的讨论

“小广告”已成为城市管理的“顽疾”，这些小广告不仅严重困扰了市民生活，更可能隐藏着违法和诈骗行为。现行的《上海市市容环境卫生管理条例》第二十四条第四款规定：对违反规定随意张贴、刻画、涂写、悬挂或者其他形式发布宣传品、标语中公布其通信工具号码的违法行为人，由城管执法部门通知其限期接受处理，逾期不接受处理的，书面通知电信部门暂停该通信工具号码的使用，有关电信部门应当在接到通知后暂停其使用。

在此次清理中，常委会法工委经过分析研究认为，暂停通信工具号码的使用是一种行政强制措施，且由于该强制手段指向的对象并不是实体的场所或财物，因此并不属于地方性法规可设立的查封、扣押措施，该措施应当列入需清理范围。部分委员同时也认为，对有害信息和不正当使用及时采取措施制止是国家法律、法规、规章规定的电信部门的法定义务，与用户订立合同是国家主管机关对电信部门的明文要求，国家主管部门多年来不断加强对各电信业务经营者服务协议的监督检查力度，且电信部门在开展电信服务时都有各自的《客户入网服务协议》，该类服务协议都明确规定，移动电话被用作不当用途时，电信部门有权解除协议，收回号码，终止提供服务。故在草案中将此条修改为“书面通知电信部门依据与当事人订立的合同暂停该通信工具号码的使用”。

然而，在常委会会议期间，有的委员在审议中指出，停机已成为当前治理小广告的“利器”，如果把“强硬”的强制措施变成“疲软”的民事合同途径，容易使被遏制的小广告“回潮”。在现实中，电信部门与当事人没有订立服务协议的现象颇为普遍；而一些电信服务公司也认为如果法规不直接明确暂停服务的性质是一种行政强制措施的话，作为经营者的电信企业不能直接依据服务协议暂停电信服务。

鉴于常委会组成人员对于该条如何修改完善存在不同意见，法制委在统一审议会议上决定参照兄弟直辖市的做法，在本次清理中暂不对暂停电信服务规定作出修改，建议常委会对修改地方性法规的决定草案相关条款暂不作表决，并建议有关专门委员会、常委会法工委、市政府法制办对该条如何修改作进一步研究，提出修改意见，适时提请常委会审议表决。

此外，还有个别法规条文所处理的社会管理关系影响到人民群众生命财产安全和社会稳定，在上位法规定较为原则的情况下现行的地方性法规或放宽了采取强制措施的适用条件或增设了强制措施，如，《上海市消防条例》第六十五条规定：违反本条例规定生产、储存、运输、经营、携带、使用、销毁易燃易爆危险物品的，由公安机关消防机构责令停止违法行为，可以对易燃易爆危险物品采取查封、扣押等强制措施。而上位法并未规定查处此类违法行为时可以采用扣押措施。经过研究，常委会法工委认为倘若对此类为执行上位法而扩大行政强制适用条件的地方性法规作实质性删改，将会削弱管理部门的管控执法能力，故此决定待进一步调查研究后适时作出修改。同时，对一些与《行政强制法》条文有冲突的法规，考虑到其上位法正在制定或处于修改中，为谨慎起见作出了待上位法出台后再进行处理的决定。