经济学视角下中央与地方楼市博弈中的“条块关系”

邹丽萍

摘要：随着社会的发展和进步，中央与地方政府间的关系日益复杂化和多样化，体现在中国房地产上即为中央与地方的楼市博弈。对于中央与地方楼市博弈中体现的“条块关系”基于经济学视角进行分析，阐明了中央与地方政府间楼市博弈情况及“芜湖新政”中中央与地方两者间的楼市博弈，论述了中央与地方政府间楼市博弈间的“条块关系”问题，运用经济学知识，建立博弈矩阵模型，反映了楼市博弈中“条块关系”存在的问题和矛盾。

关键词：楼市；博弈；“条块关系”

中图分类号：F293.35文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）22-0138-03

一、中央与地方政府的楼市博弈情况分析

1.楼市博弈的产生背景。随着经济的发展和人民生活水平的提高，人们对于买房子的意识越来越强，越来越多的人倾向于拥有属于自己的房子，甚至不知满足于一套房，加上一些牟利之人不断炒房，所以使得房子呈现出供不应求的情况，房价一直居高不下。由于中国人口众多，而资源有限，在这样一种矛盾冲突下，房子成为人们的一种竞争产品，价格日益只升不降，富人有较强的购买力而选择多购房，而对于穷人则只能争取获得保障房或者廉租房，但仍然有很多人因此居无定所。中央政府为了防止贫富差距过大，保证资源的公平享受，极力解决人民的贫困问题，采取各种措施来保障贫困人口的基本生活水平，而楼市问题因此也成为了中央重视与调控的一个重要方向，即中央政府开始注重对楼市的调控，避免社会秩序混乱。而地方政府为了地方利益，从本地区的利益出发倾向于放松楼市调控。因此出现了中央与地方政府间的楼市博弈。

2.中央与地方政府的楼市博弈。作为中央政府，主要从全国的利益出发考虑问题，在不断的利益权衡之后做出决定；而地方政府更多的是从局部利益着眼，避免地方利益受损，突显地方政绩。正是不同的角度考虑产生相互间的楼市博弈。主要体现在：首先，中央仍然坚持采取稳健的货币政策。这显示了中央政府楼市调控的决心，保证楼市的长期稳定发展，一味地抬高房价，不利于中国社会的稳定。所以中央在楼市没有正常和健康运行之前，是不会放松对于楼市的调控，甚至可能会对其严厉加以遏制。而地方则在本地区采取购房补贴等优惠政策，鼓励人们多买房，鼓励房地产市场的开发和扩大，进一步促进房价的增长。这在一定程度上与中央的政策相违背，此为一博弈。其次，中央政府实行差别化住房信贷和税收政策改革，这在某种意义上也有利于抑制房价的快速增长，保证资源的有效配置，缩小贫富分化的差距。信贷政策和税收政策的改革，是为了抑制人们的住房投资需求，对于投机性行为的一种遏制，这可以优化房地产市场，维护社会稳定。而地方政府在落实政策时没有严格按照中央的规定，私自采取税费优惠，房源解禁等政策，明顺暗逆，实现地方利益的最大化。这是两政府间的又一博弈。再次，中央政府颁布限购政策，保证房源供需平衡，实现资源的优化配置，避免资源闲置或浪费，满足人们住房的刚性需要，促进房价的自然回归，严格对楼市进行调控，尤其是对保障性住房和商品房等的调控，有利于减少开发商的不合理开发。而地方政府对中央政策则采取“上有政策，下有对策”的态度，暗地里放松本地区的限购政策，甚至没有采纳中央政府的限购方案，致力于地方利益的获取，地方本位意识强，这是中央与地方政府间楼市博弈的主要体现。另外，中央政府多次提出“禁墅令”，明令禁止以任何形式安排别墅类用地，对于别墅类用地的土地供应必须停止。通过颁布“禁墅令”来保证土地的合理和集约利用，为保障性住房和商品房的建设提供用地，这也是对于农村集体用地的一种保护。但由于对别墅没有统一和明确的标准，导致地方政府和开发商钻政策漏洞，出现政策擦边球现象，别墅类用地仍然供应不断。这也体现了中央与地方政府间的一种楼市博弈。

中央与地方政府的楼市博弈在本质上是一种利益的博弈，中央是从全局和人民的利益出发考虑和解决问题，而地方则更多的是从自身的角度出发，坚持地方本位和地方保护主义，维护自己的地方利益，在某种程度上有利于政府本身和开发商的利益实现。

二、“芜湖新政”实施过程中的楼市博弈

1.“芜湖新政”概况。2012年2月9日芜湖市政府发布2012年房产新政，即《关于进一步加强住房保障改善居民住房条件的若干意见》的颁布，其中第16条规定：“2012年1月1日至2012年12月31日期间，在芜湖市区购买自住普通商品住房（含二手住房，二手房政策自本意见发布之日起执行），在办理产权登记时，财政部门给予所纳契税100%的补助。对购买新建自主商品住房面积在90平方米及以下、70平方米以上的，财政部门再给予50元/平方米购房补贴；对购买新建自主商品住房70平方米以下（含），财政部门再给予150元/平方米购房补贴。”[1]

2.“芜湖新政”实施过程中的楼市博弈。该意见是在中央政府坚持强调房地产调控，促使房价合理回归的情况下提出的，芜湖市政府的举措在一定程度上体现了救市的期望，而深层次上体现了中央与地方间的楼市博弈。不管是契税100%补助、住房补贴还是落户政策，都反映了芜湖市政府放松楼市调控的趋势，虽然未明显违背中央的大政方针，但也可能影响全国楼市的调控方向和目标，因而该新政实施了三天即被叫停。中央的政策和行动足以证明其仍以不放松房地产调控为主基调。“芜湖新政”的颁布和实施确实解决了部分人的刚性需求，缓解了地方住房压力，但该新政也体现了地方“土地财政”问题，随着楼市遇冷，地方政府收入减少，财政日益亏损，因而芜湖市政府借新政来提高收入，采取与中央不吻合的举动，为房地产市场松绑。而中央在各地纷纷跟风救市的情况下毅然叫停该新政，以保持房地产政策方向的正确性。对于中央来说，人民群众的利益高于地方政府利益，从长远利益出发考虑和解决问题，强制要求调控房地产；对于地方来说，眼前利益高于一切，土地财政是其追求的目标。这就导致了中央与地方间的利益冲突，产生楼市博弈。

三、中央与地方楼市博弈间的“条块关系”

在中国，中央与地方政府间在行政管理过程中实行“双重领导”，其在保证条块之间正常有序运行的同时也带来了严重的弊端，如当出现不一致的意见时到底应听从哪一头领导。这使得中国政府体系中的条块之间出现矛盾，在楼市博弈中表现得较为明显。具体问题有：

1.条块分割问题。（1）条块间集中与分散的矛盾。中央政府对于楼市调控主要是通过各职能部门的配合来实现，房地产政策的实施以纵向权力集中为主，中央集中统一，向下传达，这对于中央政府来说比较容易实行。但是地方政府主要实行双重领导，权限问题难以明晰，对于楼市调控政策的落实难以顺利实现。这样就导致了中央政府与地方政府之间的集中与分散的矛盾。（2）条块间政策的冲突。随着中央政府权力的逐步下放，地方政府权力逐渐增多，在宪法规定的范围内能够出台地方性法规，调动了地方的自主性和积极性。这就带来了一些问题，如在“芜湖新政”中当地政府私自采取补贴、落户等政策来为房地产市场松绑，而这与中央不放松调控政策不一致甚至相违背，导致地方与中央政策相冲突。对于楼市调控问题，中央政府的楼市调控政策在一定程度上有利于房价和社会稳定，但是对于地方来说是一种利益损失，所以这就面临政策冲突问题。（3）条块间财权与事权的纷争。中央政府在向地方下放事权的同时，对于财权却丝毫没有放松，这就造成矛盾。中央下放权力可以增加地方的自主性，让地方根据当地情况解决问题和开展活动，而中央财权的钳制使得地方资金或者资源的匮乏，导致地方政府有事无法做。但如果地方拥有过多的财权则可能导致各自为政，使得中央对地方的调控能力下降，全国统一协调变困难。中央对于楼市的坚定调控能够整合全国的房地产市场，维护人民的利益，促进社会稳定，“芜湖新政”的叫停即证明了中央的决心。而芜湖市政府因出让土地的利益受损，可自主支配的资金减少而提出“芜湖新政”。这就体现二者的财事不协调。

2.“上有政策，下有对策”问题。一方面，由于中国地域辽阔，各地区在经济文化及社会发展上存在着较明显的差异，这在客观上要求不同的地方政府在各方面能够有一定的自主性。另一方面，随着中央权力的不断下放，地方政府自主制定相关政策的能力增强，各地区自然条件和发展程度的不同，不同地区对市场经济这样一种体制的适应能力表现出较大的差异。因而这就为“上有政策，下有对策”埋下伏笔。中央与地方政府楼市博弈是对于“上有政策，下有对策”问题的真实写照。中央政府主要是基于全国利益考虑制定了相应的楼市调控政策，如税收和信贷政策、货币政策调整等，在一定程度上抑制房地产市场的不健康发展。相反，地方政府则从地方利益出发，表面上服从中央政策，但暗地里对房地产市场予以松绑，对于开发商的开发行为不予以制止，甚至鼓励，谋求地方利益，这也是“芜湖新政”提出的必然结果。

四、楼市博弈中“条块关系”问题的经济学视角分析

对于中央与地方楼市博弈中“条块关系”问题，可以从经济学视角来进行分析，主要表现在以下几个方面：

1.信息不对称。从信息不对称角度来分析条块关系的矛盾，主要体现在财税方面上，中央政府与地方政府的博弈从未间断过，楼市博弈中信息不对称问题仍然产生重要的影响。在中国财税体制中，各级地方政府拥有绝对的信息优势，其更靠近税源，所以一方面出于对地方利益的考虑，各层级政府在本地税源建设过程中表现出很高的积极性，另一方面却对中央的税源建设表现出冷漠甚至不理不顾。“芜湖新政”中，芜湖市政府实行契税补助和补贴，在一定程度上体现了地方政府对于当地税收的控制和管理。相对于中央政府，芜湖市政府也有较丰富的房源，可以借靠近土地来源而获取房源，通过房源和地源的利用，与开发商的协商来发展地区经济，即在信息不对称情况下作出最有利于自己的选择，造成条块之间的矛盾。

2.沉淀成本。之所以会出现“上有政策、下有对策”的问题也是沉淀成本在起着重要作用。经济学上的沉淀成本亦为沉没成本，通俗来说是已经投入并且无法收回的成本，是已经发生对以后的决策不会产生什么影响的成本。当中央政府从全国统一的角度出发去颁布一些法律法规，而这些法律法规可能不利于地方的利益，因此地方政府为了本地的利益在表面上服从中央的政策，实质上仍然我行我素甚至实行与中央政策事与愿违的政策，这也是地方从沉淀成本角度来考虑问题。正如在“芜湖新政”中中央与地方的楼市博弈：对于中央，要调控楼市，抑制房价，维护房地产市场的稳定，命令禁止提供别墅类用地，严防其他保障性住房的用地不足，甚至要求拆掉某些不符合要求别墅，制定严格的房地产调控政策，因而对该新政予以叫停。但是芜湖市政府之前对于当地房地产和土地已经投入大量的成本，因中央严格的房地产调控，故造成其土地财政减少，因此出台新政，对于中央的楼市调控政策采取明顺暗逆的态度，即所谓的“上有政策、下有对策”。

3.囚徒困境。囚徒困境是经济学中博弈论例子的典型模式。它假定有两个囚犯：甲和乙，他们在作案时不幸被警方抓住。在警方审问过程中，针对甲和乙的招供情况假设有以下几种可能的情况：（1）如果两人都坦白，则都会被判五年的刑期；（2）如果两人都不坦白，两人都会被判一年的刑期；（3）如果其中任何一人坦白，另一人不坦白，那么两人中坦白者将会只获得三个月的徒刑，而不坦白者则会被判十年的徒刑。这些假设证明，只有两者都选择合作或不合作或都选择舍己为人的策略时才能使他们坐牢的时间最短。但实际上很多时候两人都会为自己考虑而作出坦白，这样两人都因而获得五年的刑期。用囚徒困境来分析中央与地方楼市博弈也是合理的。在房地产调控政策上，芜湖市政府也面临着囚徒困境的两难选择，其最终提出新政是在貌似理性因素的影响下选择的非理性结果。这影响了中央的楼市政策统一，不利于中央规范整个房地产市场，不利于社会稳定和人民利益。

4.成本—收益分析。经济学家曼瑟尔·奥尔森在其代表作《集体行动的逻辑》曾指出“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或者集团的利益”。实际上，地方政府善于进行成本—收益分析，它们在收益小于成本的时候，一般不愿服从中央的安排和要求，只有当它们意识到中央政府的规定有利于自身，收益大于成本时才会考虑服从中央政府。如下列图示及分析：

由图可知，中央与地方的楼市博弈体现在经济学上的成本—收益分析可用完全信息静态博弈矩阵进行直观描述，在这个博弈中，中央与地方都有两个不同的策略选择，即采取调控或不调控。假定中央在成本—收益分析后的采取调控的收益为1，不调控的收益为0；而地方采取调控的收益为0，而不调控的收益为1。不论地方采取什么策略，中央的最优策略是调控。比如说，如果地方采取调控，则中央调控可收益1，不调控可收益0；如果地方采取不调控，则中央调控可收益的还是1，不调控收益为0。就是说，“调控”是中央的占优策略；反之，“不调控”则是地方的占优策略。因此，导致中央与地方的博弈冲突。

在“芜湖新政”中，中央与地方楼市博弈即体现了这一点。对于中央来说，坚持房地产市场的严格调控固然会产生某些成本，但是总体上对于全国楼市市场的调控有利于中国社会的稳定，维护人民的利益，采取调控是最优选择。而地方主要是分析了自身已经投入到房地产市场的成本以及土地出让金问题，如果执行中央政府的楼市调控政策则可能导致自己的土地财政利益受损，不利于地方政绩和建设，不调控是其最佳策略，故在楼市调控政策上，产生了与中央产生博弈。

地方政府甚至无节制滥用其税收优惠政策，只看到经济发展的重要性而忽视其他影响因素，对当地部分不法开发商的违法行为或破坏环境举动采取无视态度，官商勾结现象十分严重等，这也给中央对楼市调控带来阻碍，条块矛盾加剧。

参考文献：

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[责任编辑 吴明宇]